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推进行政决策程序法治化是依法治国的必需

作者:姜明安   点击量:1110

前不久,国务院启动了《重大行政决策程序暂行条例》的制定程序。《暂行条例》草案现已结束向社会公开征求意见,即将提交国务院常务会议审议。

通过立法规范决策程序,对于“四个全面”,特别是对于全面推进依法治国,其意义特别重大。长期以来,我们的决策程序因无法律规范和约束,领导人任性决策、恣意决策,造成的损失无以计数。据世界银行统计,我国从“七五”到 “九五”15年间,投资决策失误率在30%左右,造成经济损失约4000亿至5000亿元。例如,许多地方盲目建设开发区(数量达万计),仓促决策,仓促上马,将农民的大片土地征收、硬化,结果却招不来商,引不来资,土地荒芜,农民怨声载道。

决策除行政决策外,还有党委决策,除重大决策外,还有非重大决策。各种决策都需要法治化。但是凡事必须抓住和抓准重点,先重点突破,再全面跟进。决策法治化先从行政决策开始,从重大决策开始,无疑是正确的,重大行政决策与国家经济社会发展和人民生产生活的关系最为密切,解决了重大行政决策的法治化问题,其他决策的法治化问题将随之迎刃而解。

国务院法制办这次推出的《暂行条例》草案从解决目前重大行政决策的各种突出问题(如久为人们诟病的“三拍”问题:拍脑袋决策,拍胸脯担保,决策失误造成重大损失后拍屁股走人)入手,确立了一系列重要的正当法律程序制度,如公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等。这些制度是对我党十八大以来中央和全国各地在探索行政决策程序法治化方面所取得的重要成果的高度概括,闪耀着诸多智慧和创新的亮点。这一《暂行条例》草案如果能在进一步完善后尽快出台,并在出台后得到切实有效的执行,将大大推进我国行政决策的科学化和法治化,从而进一步推进我国依法治国的进程。

当然,目前这个《暂行条例》草案并非十分完美,尚有进一步改进和完善的空间。笔者认为,草案需要进一步改进和完善的地方主要有下述四个方面。草案如能在下述四个方面再有所突破,其解决问题的实效会更强些,其对行政决策的规范作用会更有力些。

一是重大行政决策的范围问题。《暂行条例》草案虽然规定了重大行政决策的事项适用范围,并以“重要”、“重大”界定。但何谓“重要”、“重大”,草案没有设定标准,今后实施起来可能随意性很大,会使法治化的要求大打折扣。当然,“重要”、“重大”很难有绝对的标准,但应该要求各个层级政府设置相对的标准(如财政资金投入量,受影响地域人口数、使用土地面积、生态环境影响面积等)。

二是公众参与的实效问题。《暂行条例》草案规定了听证会、座谈会、书面征求意见、问卷调查、民意调查、实地走访等多种公众参与方式,但如何保证这些方式真正对决策产生实效的措施的规定却有所欠缺。例如听证会,听证机构是否需要在听证会之前一定时间(如5天或7天)向听证代表发送决策方案及相关材料。如果听证代表到了听证会会场对相应决策的根据、理由、成本、效益还一无所知,他们怎么能发表有实用价值的意见建议?又如决策方案征求意见结束后,相应工作机构是否需要公开向社会公布收到了多少意见,这些意见可以分成几个类别,各类意见的基本主张和根据、理由是什么。如果没有这些程序,如何保证决策机构是否真正听取和考虑公众意见。

三是专家论证的科学性问题。专家论证的基本功能作用是保证决策的科学性和合理性,但是,如果专家选择不合理或专家事前未获取充分、准确的决策信息,其论证意见很可能是非专业和非科学的,很可能误导决策者。《暂行条例》草案规定了选择论证专家应注重其专业性、代表性,但没有规定如何保证所选专家具有专业性、代表性的措施,尤其没有规定告知专家(如决策事项与其专业不对口或与之有利害关系)主动申请回避的程序,没有规定决策工作机构事前向参加论证的专家提供充分、准确决策信息的要求。而这些对于保证专家论证科学性是必不可少的。

四是风险评估的范围和评估的准确性问题。关于风险评估的范围,《暂行条例》草案主要规定了生态环境和社会稳定两个方面;关于风险评估的方式,《暂行条例》草案主要规定了舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式。但这个范围和这些方式都略显不够,需要有所增加。就评估范围而言,决策对经济运行的影响和对民生的影响都很重要,需要纳入评估的范围。维稳不应成为唯一,或最重要的评估要素。相应决策即使不会引起群体性事件,影响稳定,但对民生可能产生重大不利影响,也必须慎重考虑。就评估方式而言,应该加入大数据分析,很多风险光凭舆情跟踪、抽样调查、重点走访等方式难于准确把握,必须运用互联网大数据分析,定性与定量相结合,才能最大限度保障评估的科学性和准确性。

原载2017年8月17日《人民日报》第5版