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检察机关提起公益诉讼应慎重选择诉讼类型

作者:姜明安   点击量:1457

最高人民检察院2015年12月16日发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》)规定了检察机关提起公益诉讼的两种类型:民事公益诉讼和行政公益诉讼。实践中检察机关提起公益诉讼除了采用《实施办法》规定的两种类型外,还采用一种结合此两种类型的第三种类型:行政附带民事公益诉讼。
    那么,检察机关在遇到一个具体的公益诉讼案件时,如何选择诉讼类型呢:是提起行政公益诉讼,还是提起民事公益诉讼,抑或是提起行政附带民事公益诉讼?
    《实施办法》虽然分别规定了检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的条件,但并没有规定一个具体案件同时具备提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的条件时,如何选择诉讼类型,是任意选择提起民事公益诉讼或行政公益诉讼,或者将两种诉讼合并,提起行政附带民事公益诉讼,还是选择某种公益诉讼类型必须遵循某种原则或规则。
    《实施办法》第一条规定,“人民检察院履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起民事公益诉讼”。但是,在这种情况下,人民检察院也完全可以提起行政公益诉讼或行政附带民事公益诉讼。因为,企业污染环境、食品药品不安全,完全可能存在环境行政主管部门、食品药品监管部门不作为的情形,从而可能具备提起行政公益诉讼的条件。
    《实施办法》第二十八条规定,“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,公民法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,可以向人民法院提起行政公益诉讼”。然而,在这种情况下,人民检察院也完全有可能提起民事公益诉讼或行政附带民事公益诉讼。因为,负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,必然包括其对行政相对人破坏生态环境和资源行为的不作为,对行政相对人违法获取国有土地使用权、取得国有土地使用权而拖欠国有土地出让费、或者违法使用国有土地行为的不作为。既然国家和社会公共利益在这种情况下受到侵害既源于行政机关的不作为,又源于行政相对人的违法行为,那么,人民检察院提起公益诉讼,也就既可以选择对不作为的行政机关提起行政公益诉讼,也可以选择对实施违法损害国家、社会公共利益行为的行政相对人提起民事公益诉讼,还可以选择对二者提起行政附带民事公益诉讼。
    在实践中,对于同时存在行政相对人实施违法损害国家、社会公共利益行为和行政机关违法行使职权或者不作为的案件,人民检察院往往仅择一诉讼类型提起行政公益诉讼,而不是同时提起两种或三种诉讼类型的公益诉讼。那么,检察机关是如何选择确定诉讼类型的呢?其选择确定是否存在某种原则或规则?下面我们就检察机关提起的这三种诉讼类型的案件分别各举一例,分析其中是否存在某种规律:
    案例一(民事公益诉讼案):2016年12月27日,北京市检察院第四分院对北京天龙鑫桥铝业有限公司、凌某某违法经营铝制品厂污染环境、损害社会公共利益的行为向北京市第四中级法院提起了民事公益诉讼。案情大致如下:北京市房山区检察院在履职过程中发现,北京天龙鑫桥铝业有限公司和凌某某经营的铝制品厂在从事铝型材加工生产中,均未按要求建设环保设施,对生产过程中产生的废水没有进行合理处置,违法排放重金属超标废水,存在损害社会公共利益的风险。2016 年11月24日,北京市检察院指定上述案件由北京市检察院第四分院管辖。经调查:北京天龙鑫桥铝业有限公司与凌某某经营的铝制品厂长期将未经处理的废水直接排放至未作任何防渗漏处理的渗坑中,废水中的六价铬、总锌、pH值等严重超过国家标准,对周边土壤和水体造成污染,给周边居民的健康安全造成威胁。2016年11月26日,北京市检察院第四分院履行了诉前程序,但没有适格主体提起民事公益诉讼,社会公共利益仍处于受侵害状态。为保护环境,维护社会公共利益,北京市检察院第四分院故向北京市第四中级法院提起民事公益诉讼。
    案例二(行政公益诉讼案):2016年,白云区人民检察院在履职过程中发现,市民杨细生以广州东华砂轮厂的名义承租位于白云区太和镇大源村派安石场的206亩林业用地,在未获得相关部门审批的情况下,从2003年5月至2015年12月,违规在该地块上受纳、堆填余泥和建筑废弃物,涉案林地的原有植被、土壤及林业种植条件被严重毁坏。广东省工程勘察院对此作出的危险性评估报告显示:该堆填土方总量约650万立方米,现处于不稳定状态,失稳的可能性大,危险性大,失稳后可能危害堆土场前缘坡脚及近外围100-150m内的工厂、居民区、学校等,延伸长度超过750m,直接受威胁的房屋超过30栋,受威胁房屋的建筑面积超过30000㎡,可能会严重危害周边群众的生命健康及财产安全。2016年11月1日,检察机关依法分别向负有监管职责的广州市国土资源和规划委员会、白云区城管局、白云区农林局发出检察建议,建议其依法履行职责,消除危险。但三机关均没有采取有效、实质性措施,社会公共利益仍处于受侵害状态。为维护社会公共利益,白云区人民检察院向广州铁路运输第一法院提起行政公益诉讼。
    案例三(行政附带民事公益诉讼案): 2016年,吉林省白山市江源区人民检察院在履职过程中发现,江源区中医院自建院以来,始终未按照有关规定建设符合环保标准的医疗污水处理设施,通过渗井、渗坑排放医疗污水。江源区人民检察院在调查后,向江源区卫生和计划生育局发出检察建议,建议采取有效监管措施,制止江源区中医院继续违法排放医疗污水。江源区卫生和计划生育局虽然采取措施,但未能有效制止中医院违法排放医疗污水。于是,白山市人民检察院依法以公益诉讼人的身份提起行政附带民事公益诉讼。行政公益诉讼的被告是白山市江源区卫生和计划生育局,附带民事公益诉讼的被告是江源区中医院。白山市中级人民法院于2016年7月15日作出判决,判决确认白山市江源区卫生和计划生育局对江源区中医院《医疗机构执业许可证》校验合格的行政行为违法;责令其履行监管职责,监督江源区中医院在3个月内完成医疗污水处理设施的整改;同时判决江源区中医院立即停止违法排放医疗污水。判决生效后,江源区中医院现已对医疗污水处理设施整改完毕,经白山市环保局验收已达标。
    在案例一中,行政相对人经营的铝制品厂长期将未经处理的废水直接排放至未作任何防渗漏处理的渗坑中,废水中的污染物严重超过国家标准,对周边土壤和水体造成污染,给周边居民的健康安全造成威胁。对此,检察机关在没有适格主体提起民事公益诉讼的情况下,其提起民事公益诉讼是符合《实施办法》规定的起诉条件的。但是,对于这种情况,检察机关如果选择行政公益诉讼的路径,是否更为合适呢?行政相对人在如此长时期内实施污染环境的行为,环境行政主管机关干什么去了呢?如果他们不作为,检察机关是否应该给他们提出检察建议呢?如果环境行政主管机关收到检察建议后仍然无动于衷,检察机关对之提起行政公益诉讼会是否会比对污染环境的企业和个人提起民事公益诉讼产生更好的社会效果呢?答案似乎是肯定的。因为对后者提起民事公益诉讼,只能制止单个违法企业、个人的违法行为,而对后者提起行政公益诉讼,则可以促使行政监管机关变不作为为作为。行政监管机关积极主动作为,就会去制止众多违法企业、个人的违法行为。这就像我们家中闹鼠害,你养的猫不抓老鼠,你是首先去追究老鼠的责任,还是首先去追究猫的责任?你是自己去抓老鼠灭鼠害,还是训练和督促你养的猫去抓老鼠。显然应优先选择后者。因此,笔者认为,对于案例一这类案件,选择行政公益诉讼的路径似乎应优于选择民事公益诉讼的路径。
    在案例二中,行政相对人在未获得相关部门审批的情况下,违规在承租的地上堆填建筑废弃物,严重毁坏涉案林地的原有植被、土壤及林业种植条件,且直接威胁周边几十栋房屋及人民群众的生命健康与财产安全。对此,检察机关首先向负有监管职责的国土资源和规划部门、城管部门、农林管理部门发出检察建议。在这些行政管理机关收到检察建议后均没有采取有效、实质性措施的情况下,其向人民法院提起行政公益诉讼,将这三个部门均诉至法院。这一诉讼是完全符合《实施办法》规定的起诉条件的。但是,对于本案的情况,检察机关是否有必要同时对实施违法行为的行政相对人提起民事公益诉讼---- 即行政附带民事公益诉讼呢?这恐怕要根据案件具体情况决定:如果行政相对人堆填建筑废弃物和对植被、土壤等的破坏严重威胁人民群众的生命、财产安全,且危险较为急迫,检察机关即应该同时提起民事公益诉讼,以便由法院判决或裁定违法行政相对人尽快采取措施消除危害。如果危险并不急迫,检察机关也可仅提起行政公益诉讼而不同时提起民事公益诉讼。通过行政公益诉讼,由人民法院判决行政机关履行法定职责,监督违法行政相对人纠正违法行为,消除危害。
    在案例三中,行政相对人未按照有关环保规定建设符合标准的医疗污水处理设施,通过渗井、渗坑排放医疗污水。检察机关在调查后,向行政主管机关发出检察建议,要求采取有效监管措施,制止行政相对人的违法排放行为。行政主管机关收到检察建议后虽然采取了措施,但未能有效制止行政相对人的违法排放行为。对此,检察机关选择采取行政附带民事公益诉讼的形式同时追究行政主管机关和行政相对人的违法责任。法院也同时对两被告的违法行为作出判决:既判决确认行政主管机关对行政相对人《医疗机构执业许可证》校验合格的行政行为和对行政相对人监管不力的行为违法;责令其履行监管职责,又判决确认行政相对人偷排污水的行为违法,责令其立即停止违法排放行为,并在一定期限内完成医疗污水处理设施的整改。本案作为公益诉讼人的检察机关提起的行政附带民事公益诉讼虽然在《实施办法》中没有作为一种独立的公益诉讼类型规定,但其社会效果是很好的。如果检察机关选择仅单独提起行政公益诉讼,即难于及时制止行政相对人的违法偷排行为;如果检察机关选择仅单独提起民事公益诉讼,即难于促使行政主管机关反思、检讨和纠正其执法违法和执法不严的行为,继而举一反三,改进自己主管领域的整个行政执法。
    综合对以上三个案例的分析,我们可以得出结论:检察机关提起公益诉讼,不应任意而应慎重选择诉讼类型。如果相应案件存在行政主管机关违法行政或行政不作为的情形,检察机关应选择提取行政公益诉讼;如果相应案件仅有公民法人或者其他组织违法侵害公共利益的行为,而相应行为不存在法定行政主管机关或行政主管机关不明确,检察机关可选择提取民事公益诉讼;如果相应案件既存在公民法人或者其他组织违法侵害公共利益的行为,又存在行政主管机关的违法行政或行政不作为,且行政相对人的违法行为如果不尽快制止、纠正,将会给公共利益造成重大损害的情形时,检察机关应选择提取行政附带民事公益诉讼。
   
   本文来源:《检察日报》2017年2月22日第3版

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