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北京大学宪法与行政法研究中心
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吾将倾尽一生之力求索呐喊——姜明安忆立法往事

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    2016年,姜明安完成了两件“大事”:

  一是做了一个全口牙科手术,把一口坏牙齿,全部拔掉,换上能吃排骨、能啃苹果的人造牙齿,和8年牙病折磨,做了个了断;

  二是将他31年前出版的《行政法学》和23年前出版的《行政诉讼法学》两本专著进行大修,推出《行政诉讼法》第三版(已出)和《行政法》第四版(即将出)。他说,这两本书均写于上个世纪,虽出版后有过两三次小修,但整体上已是“病书”。让“病书”在书架上躺着,对自己内心的折磨,比口中病牙更甚。

  2017年,恢复高考40年整。作为北京大学77级法律系学生,现任北京大学宪法与行政法研究中心主任的姜明安说,近40年里,有三个字,他几乎天天说。

  “可知道是什么?”

  “是行政法。”                

  姜明安操着一口湖南普通话,自问自答。

  “这辈子就是搞这个啦!”他说。                                           

与法结缘

  姜明安上大学前,在农村劳动过,在部队当过兵。“那10多年,不知法律是什么,更不懂法治为何物。”

  直到1977年,中断10年的高考恢复,姜明安考到北大,学了法律。“那时法学本科没分专业,宪法、民法、刑法、经济法全都学,当时我对经济法很感兴趣。”

  采访在姜明安位于北京八里庄的家中进行。

  他拿出1980年《国外法学》第一期,白色外皮,边缘泛黄。他翻到目录,指着他当年翻译的前苏联学者的文章《再论完善经济立法》。“我学的是俄语,这是我的处女作。”

  同年《国外法学》第六期,还发表了他的译作《发达的资本主义国家对大气的法律保护》。“那时我对环境法也有些兴趣。”姜明安笑着说。

  姜明安初次听说行政法,是在大三,他的老师龚祥瑞在外国宪法课上讲到,在国外,有一种叫动态宪法的法,可以有效控制政府权力的滥用,有效保障公民权利不受公权力的侵犯,这种法谓之“行政法”。

  “龚老师说,一个国家,光有宪法,没有行政法,宪法就会变成空洞、僵死的纲领。光有行政法,没有宪法,行政法就会变成没有灵魂的法条。”姜明安沉浸在这样的理论中,有些痴迷。

  那会儿,一周有三四天,姜明安都会泡在图书馆。能找到的行政法书籍,主要是国民政府时期的行政法著作或是苏联东欧的行政法教科书。

  “后来我自学英语,慢慢能读一些英文行政法书籍。”姜明安说,“现在如果去北大图书馆,一些早期的英美法系和大陆法系的行政法书籍,大都有我的借书记录。一本书最多借一个月,有时借四五次才能看完。”

  临近毕业,行政法那时还属于“冷门专业中的冷门”。绝大多数高校都没开这门课,政府还没有依法行政的概念,法院更没有行政审判庭。“龚老师怕我研究行政法今后没有地方吃饭,让我考虑研究别的专业。”姜明安说,这一次,也是他唯一一次没听老师的话。

  毕业后,姜明安留校,成为当时北京大学唯一教授行政法的老师。 

参与立法 

  姜明安初踏行政法立法大门,是参与公务员法(当时叫国家工作人员法)的起草。

  这是我国改革开放后第一个行政法的立法。立法小组共有成员15人,由时任中组部副部长曹志任组长。

  作为5名学者成员之一,姜明安年龄最小、资历最浅,当时的学术职称还是助教。

  “我们立法组全部成员住在中组部位于万寿路的招待所,那时,我在北大生活条件很差,3个老师住11平方米的房子,1个月只有8斤大米配额(另有玉米粉和面粉)。到中组部招待所就幸福多了:一个人住一间房子,大米饭随便吃,晚上还有酸奶喝。”他回忆道。

  用了半年时间,1985年3月,国家工作人员法初稿完成。1993年,国务院发布时将其改名为《国家公务员暂行条例》。2006年,暂行条例废止,全国人大常委会审议通过的公务员法施行。

  回头看去,姜明安认为,这段立法经历对他一生有着巨大的影响。

  1986年10月,全国人大常委会组建行政立法研究组,发起者是时任全国人大法律委员会顾问陶希晋。

  姜明安回忆,在1986年民法通则颁布座谈会上,陶老提出了著名的“新六法”主张:新中国成立快40年了,我国还没有建立自己的法律体系,新中国应当建立自己的“新六法体系”,即刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法、行政法、行政诉讼法。现在看来,刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法都有了,缺的就是行政法和行政诉讼法。陶老提出,要加紧行政法方面的立法工作。

  会后,行政立法研究组成立。主要任务是,为重要的行政法提供毛坯。

  当时,行政立法研究组成员共14人,由时任中国政法大学校长江平任组长,罗豪才与应松年教授任副组长。35岁的姜明安,成为行政立法研究组最年轻的一员。

  最初,他们试图起草一个法典式的行政法通则,既包括基本的行政实体法,又包括行政程序法和行政诉讼法。

  “我们14个人,一人负责一部分。”姜明安说,写了一段时间后,大家感觉写不下去了。要在短期内搞出一个兼具行政实体法和行政程序法的法典,工程太巨大,当时条件不具备,且没有经验,故不得不改弦易辙。

  在与全国人大常委会法工委协商后,研究组决定,改变思路,先程序、后实体,暂且放下大而全的法典。

  1987年2月,行政立法研究组开始起草行政诉讼法草案。

  1988年8月,行政立法研究组完成了行政诉讼法试拟稿的起草,提交全国人大常委会法工委。

  1988年11月,行政诉讼法草案全文刊登于《人民日报》,在全国范围内征求意见。

  “草案公布后,反对声很大。”姜明安解释说,许多政府机关和政府工作人员不想当被告,觉得当被告丢人。“全国各地的干部,寄了上千封信到中央,他们不理解,人民政府为人民,人民怎么还会告政府?他们的意思是,社会主义中国不能搞这个‘民告官’制度。”

  1989年4月,行政诉讼法虽然伴随着大量的争议,但还是“出生”了,从而开启了我国“民告官”的时代。这部法律的出台,也倒逼一系列行政法单行法提上立法日程。

  “行政诉讼法规定,政府违法的具体行政行为给公民造成损失的,要赔偿,所以有了国家赔偿法。行政诉讼法规定,违法的具体行政行为要撤销,所以有了行政处罚法、行政许可法和行政强制法。”姜明安说,是行政诉讼法把政府一步一步逼向了“依法行政”。

  从国家赔偿法到行政处罚法,从行政复议法到立法法,从行政许可法到行政强制法,一系列行政法单行法律的立法,姜明安均参与其中。这些法律的出台,促使我国行政法律制度和整个国家法治建设获得极大发展。

  30年时间,姜明安研究的行政法学,从当年的最“冷门”学科之一,逐步变为今天我国越来越热的“热门”法学。 

痴心不改

  2012年,姜明安出版了三卷本文集,集纳他近30年来发表的论文、评论和媒体访谈录等,名为《法治的求索与呐喊》。

  文集之所以叫这个名,姜明安说,他毕业留校近40年来,大部分时间都在求索和呐喊。“这些所谓行政法学论文和评论,只是些‘摸着石头过河’的东西,记录了我对行政法治的求索与呐喊。”

  从1992年起,他即致力于推动我国行政程序法的出台。

  2003年,十届全国人大常委会曾将行政程序法列入第二类立法计划。姜明安当时特别激动!

  但在随后两届的全国人大常委会立法计划中,却再未见行政程序法的踪影。

  直到党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,“完善行政组织和行政程序法律制度”,姜明安再次看到了希望。

  “除了行政程序法,再没什么灵丹妙药,能把行政权力关进制度的笼子里。”

  “没有行政程序法,不可能再有什么更好的机制,能保护公民、法人和其他组织的合法权益免受行政权的侵害。”

  “人死了、伤了,地征了、房拆了,财产没了、毁了……行政复议、行政诉讼、行政赔偿只能在行政相对人权益受到这些侵害后再提供救济。”

  “行政程序法则是事先、事中把权力控制住,使之不能任性、恣意和滥用,尽可能不让损害和损失发生。”

  “行政程序法是法治反腐、建设廉洁政府的必需,是推进国家治理现代化、实现善治良政的必需。”

  ……

  至今,姜明安的呐喊仍未曾停歇。“我和我的团队20多年痴心不改,坚持研究、探索、呼唤行政程序法的出台。”

  姜明安做人有个信条:活着,就尽量让人生少些遗憾。

  “我还不到70岁,还能再搞10年。”他坚信在有生之年,能看到我国行政程序法的诞生。


   文章来源:
《法制日报》2017年2月21日“人大立法”版
    Li Xing