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中国加入WTO与行政审批制度改革

作者:湛中乐   点击量:5037



  内容提要

  入世要求我国政府进一步深化体制改革和加快职能转变。入世为我国行政审批制度改革提供了良好契机。传统的行政审批制度曾发挥过一定的作用,但也存在着诸多的问题,急需改革。文章在分析行政审批制度现状、作用和问题的基础上,阐述了我国入世后加快行政审批制度改革的紧迫性、必要性,指出观念创新和制度创新作为时下行政审批制度改革的基本思路,并提出了调整行政审批范围、改进行政审批方式、完善行政审批程序、严格审批项目的设立、强化审批监督机制的一系列具体建议。

  关键词 入世 政府职能转变 行政审批 行政许可



  一、 引言:“入世”——我国行政审批制度改革的“催化剂”

  中国“入世”,国人振奋,世人评说,中国政府正以更加积极、主动的新姿态参与世界经济的接轨和融合、竞争与发展。中国“入世”,挑战与机遇同在,但机遇多于挑战;困难与希望共存,但希望大于困难。其中,最大的挑战和困难在于政府体制改革和政府职能的转变。可以说,中国的“入世”,首先是政府的“入世”。因为,“中国‘入世’的法律基础,是政府与世界贸易组织及其成员之间签订的关于中国加入世界贸易组织的政府框架协议。中国承诺将遵循世界贸易组织的国民待遇、市场准入、公平竞争等原则,按照最终达成的多边贸易协议,分阶段、分行业地开放市场,提高政府的透明度,清理和调整不符合世界贸易组织规则的政策、条例、法律和法规。”[1]也就是说,中国政府成为了世界贸易组织的有关协议中的法律主体和责任主体,必须履行其协议中所规定的义务并承担因可能的违背协议规定所引起的责任。

  “入世”后,中国政府将不容回避以下三方面内容的职能转变。一是要解决制约市场机制有效发挥作用的利益障碍。即主要对已获得资源控制权而不愿轻易让渡给市场的利益获得者进行补偿。如对一些政府部门的资源分配的审批权、一些企业享有的对某种资源和商品经营的特许权。二是要建立适应“入世”后开放经济下的宏观调控体系。政府应主要依赖于宏观调控对经济进行引导,而不能直接干预经济活动。宏观调控应主要依靠经济手段如货币、金融政策和法律手段如行政法规、规章等,行政手段只是必要的补充手段。三是政府管理的重点要放在建立市场经济规则和秩序上来。政府应从直接干预管制转向研究制定和严格执行市场规则,健全法治,为企业创造更有效的市场竞争环境,提供更好的公共服务。

  正是在这种政府体制改革和政府职能转变势在必行的情形下,作为政府管制重要手段的行政审批制度亟需改革的呼声也空前高涨。行政审批是和计划经济体制相随而生,并与其紧密相联的。“审批是计划经济条件下政府管理社会经济的基本手段和方式,通过审批,政府实现对社会资源的计划配置。从这个角度讲,计划经济就是审批经济,是以审批管理为主的一种经济制度。”[2]这种经济制度的一个重要特征是停留在对大量微观事项的审批上,宏观管理比较薄弱。而市场经济中,要求按经济规律办事,最大限度地利用市场,利用经济手段和法律手段来规范市场行为,调节经济运行,而不是主要依靠审批等行政手段。这种经济制度强调政府对经济的宏观调控能力。这就是行政审批制度必须改革的根本原因所在。尽管如此,一个不争的事实是,近几年来我国行政审批制度中的种种问题还是不可抑制地越积越多、愈演愈烈,大有泛滥成灾之势,正在进行中的行政审批制度改革也是收效甚微。其中的根本原因还是在于对行政审批制度改革的必要性认识不足、思路不明、举措不力。2001年11月,中国正式加入世界贸易组织,入世成为了加速我国行政审批制度改革的“催化剂”,为我们更深刻地认识行政审批制度提供了一种新的视角,也为促进其进行实质性的改革提供了一个新的契机。

  本文试图从中国加入世界贸易组织后带来的政府职能转变的紧迫性入手,剖析我国行政审批制度的现状、作用及其存在的问题,尝试从多种角度来深化对行政审批制度进行改革必要性的认识,并在此基础上提出我国未来行政审批制度改革的基本思路。


  二、 我国行政审批制度的作用、现状及存在的问题

  (一)行政审批制度的作用

  社会的发展离不开行政机关的行政管理活动,社会发展的程度越高,社会情况越复杂就越是如此。也正因为如此,行政审批作为行政管理的重要手段,它对社会的发展起到过重要作用。行政审批制度的作用主要体现在对“市场失灵”发挥的防范作用和补救作用,这也是行政审批制度仍将继续存在的价值所在。

  一是行政审批制度有利于国家对重要社会事务的有效控制。在市场经济高度发达、社会环境复杂多变的情况下,国家有效地将一些重要的特殊行业和特殊行为纳入宏观调控的范围,规范公民、法人和其他组织行为,使其按照国家宏观规划行事,对国家与社会的整体利益来讲,无疑会有更大的好处。行政审批正是可以发挥这一作用,可以将关于国计民生的重要社会事务进行有效控制,保持社会的稳定。

  二是一定程度上可以保护公民、法人和其他组织的权益免受侵害。行政审批制度实际上是一种市场准入的关卡,在某些特殊行业和领域内,为了保证这种行政相对人的特殊活动本着促进公益、有利安定,向社会提供质量可靠、数量充足、比例结构合理的公共产品和更好的服务,行政主体站在行政审批的“关卡”上检查进入特殊行业人员的资格和生产技术水平能否达到公共要求是极其必要的。

  三是有利于保护自然环境,保持经济持续性的发展。通过在审批中确定明确的环境保护标准,以及在审批中贯彻《投资企业指导目录》有关产业区域布局等等一系列的要求,可以避免对资源盲目性、重复性、浪费性开发和利用,维持生态平衡,实现经济的可持续性发展。

  四是一定程度上还有利于提高行政相对人的素质,促进其事业的发展。通过行政审批过程,可以发现行政相对人申请审批的项目中存在的缺陷和不足之处,对其提出修改和补正意见,并对其行使监督检查职责,这也必然会提高申请审批的公民、法人和其他组织的素质,促进其经营和从事所批准事项的能力和效益,推动整个事业的发展。

  五是可以在一定程度上协调行政相对人之间的关系。如在行政审批中严格把关,对同一狭小地区内不批准两个以上以同样稀少资源为原料的加工项目;或者不批准以我国国有企业已有的市场为市场目标的外资企业,或者不在相邻区域批准两个可能造成互相干扰的项目。

  (二)我国行政审批制度实施现状

  据有关资料表明,到2001年5月止,在我国政府的规范性文件中涉及的许可、审批的数量是惊人的。其中,中央各部门审批事项达2000多项,而省级和省级以下的政府和部门更是大量运用行政审批。[3]在一些省级(含自治区、直辖市)行政区域内实施的许可审批项目最少在1300项左右,最多的省份超过2200项。如北京市在清理前原有审批项目1304项,辽宁省有1551项,广州市有1377项,山东省有2200多项。[4]这些项目分布在每一个行政管理领域。如北京市行政审批项目分布在计委、经委、商业、教育、科委、公安、民政、财政、城建、交通、劳保、司法、民族事务、宗教等几乎所有的社会生活领域。[5]

  行政审批的种类和表现形式多种多样,名目繁多。从审批的内容来看,重点是对行政相对人的许可。主要有生产经营项目的审批、自然资源开采项目的审批、城市规划建设项目的审批,交通运输的审批,专营专卖特许的审批、进出口货物的审批、外商投资企业的审批、农业综合开发项目的审批、特种行业的审批等等。从表现形式来看,主要有许可、批准、核准、审核、备案、登记注册、证明、特许状等等形式。[6]

  (三)当前行政审批中存在的诸多问题

  目前,我国的行政审批制度中主要存在以下几方面的问题:
  一是审批事项太多,审批范围太广。如以深圳市为例,根据有关资料表明,1997年止仅市政府就有700多项审批,还有近300项核准事项(有些核准事项其实也是审批),涉及到政府绝大多数部门和几乎所有的行业。有的事项本是《公司法》或其他法律、法规明确赋予的企业自主权,少数部门依然在审批。[7]在我国改革开放的前沿城市尚且如此,其他地方可想而知,如此多的管制窒息了社会成员的创造性和活力。而在美国等西方发达国家,许可之类的管制制度使用的范围较狭窄,通常主要用于对社会事务的管理,而很少用于对经济的管理。即使用于管理生产经营活动,也是大多同公众的生活与健康有关。[8]

  二是审批机构不协调,审批权限不清晰。一般有两种情形,一种是同一项职能可能会有两个以上的部门来分担,这样可能导致单位间的推诿扯皮,丧失工作效率。如有的地方部门既有“利用外资办公室”,又有“外外经济贸易委员会(局)”,长期以来职能不清,造成外商审批报告两个地方来回跑,两边都收钱,还两边都办不好事。另一种是一个职能单位侵占了另一个单位的应有职能。如有些地方计划委员会侵占了建设局对房屋建设的审批权,意图分取更多利益。重复设置的这种审批不仅使生产经营者不堪重负,也大大增加了行政成本。

  三是部分审批设置目的不当,规划不合理。国家设立审批制度的目的是为了对某些社会事务或经济活动进行管制或规范,防止人们因自由从事有关事务或活动损害公共利益或他人利益,以保障社会和经济健康发展。然而,某些部门设置某些许可或审批的动机或目的并非出于管理需要,而是为了设卡收费,增加本单位收入,是受部门利益和地方利益驱动。这种做法背离了国家建立行政许可或审批制度的初衷。有些审批规划不合理,导致盲目审批,造成被审批项目间可能相互“碰车”,对企业间的生产性要素配置不合理,形成“马太效应”[9]。而西方发达国家建立政府管制仅仅是为了弥补市场本身的缺陷,不是取代市场的作用,更不是出于财政的目的。[10]

  四是大量的审批环节过多,审批时间过长。这主要体现于两种情形。一种是部门与部门及部门内各处(科)室之间重复审批。有些一般性的项目如一栋楼的建设要盖100多个公章是非常普遍的现象。又如开办一家中小企业的前置审批项目,上海市共有237项,广州市有256项,武汉市超过300项,北京市高达440项。[11]另一种是上下级部门或部门内层级之间的层层审批,导致审批时间无法把握。短则数月,长则数年。造成了许多单位的“马拉松”项目和“接力棒”项目。

  五是许多审批事项标准不明确,操作性不强。由于这种情形的普遍存在导致很多审批人员只能根据自己的习惯、经验、感觉甚至是关系来决定是否批准。因为许多审批事项甚至连鼓励什么,限制什么,鼓励到什么程度,限制到什么程度都不明确,规定缺乏科学性和合理性,必然导致执法人员自由裁量权的恣意行使。

  六是行政审批程序不完备,缺乏理性。其一是审批的决定程序不规范。很多审批往往是部门领导在“酒桌上”或“KTV包房”中决定,还有的是上级领导以电话“通知 ”有关部门审批或以批条子“指示”有关部门审批。其二是审批中对行政相对人的权利尊重不够。目前审批制度中普遍没有建立行政相对人的参与制度。信息不公开、理由不说明、意见不听取,审批人员态度恶劣粗暴,门难进、脸难看、事难办的“三难”现象普遍存在。其三是程序僵化而且复杂。要求提供一些并非必要的材料、经过许多并非必要的关卡、耗费过多的时间。这使行政相对人把大量的时间和精力浪费在毫无效率的行政程序中。如我国《公司法》就对股份有限公司的设立规定了严格的审批程序。[12]比较而言,西方主要发达国家的许可程序就较为规范而且灵活,具有便捷、高效的特点。如无论在美国哪一州,注册公司的程序都极为简单,只要出示必要的文件,缴纳几百美元的注册费(基本上没有注册资本的要求),在州务卿那里登记,注册公司的程序就完成了。[13]

  七是收费过高。由于税外收入是我国政府财政收入的主要来源之一,其中相当大一部分是行政收费。[14]因此,不仅所有许可审批都收费,而且相当高。审批收费超过成本,公共管理也就变成了有偿行为了。比较而言,在美国等西方发达国家,有不少许可是免费的。即使收取费用也只是收取成本费。[15]

  八是监管不当。有的主管部门往往只“批”不“管”,一“批”了事。对审批之后的项目执行情况缺乏后续的监管,导致审批的项目质量不高、发展不利、效益不好。也有的行政主管部门仅仅是通过所谓年审制度来监管许可证的使用,况且绝大多数年审也是收费的。而西方发达国家基本上不存在这样的年审制度。对许可证使用的监控是通过平时的管理来实现的。实际上,采用年审制度监督许可证的使用对绝大多数许可证来说是不恰当的,也是不必要的。年审最突出的负面作用是增加行政成本,降低行政相对人生产经营效率而提高其成本,从而最终削弱他们在市场上的竞争力。


  三、 中国“入世”后加快行政审批制度改革的紧迫性、必要性

  随着社会主义市场经济体制的初步建立,我国社会生活的各个方面都发生了巨大的变化。市民社会逐步形成、市场化观念不断发育、行政观念也随之发生转变,这一切都必然要求作为国家管制手段的行政审批制度予以相应改革。我国在加入了世界贸易组织后,市场化进程加快,政府作为WTO成员之间协议的责任主体也不得不加快改革同国际接轨,塑造一个合法、有限、责任、高效、人道的政府形象。此种情形之下,我国的行政审批制度改革的必要性之上又更添了一份现实的紧迫性。

  (一)行政审批制度改革是来自市民社会形成的呼唤

  市民社会是与政治国家相对应的一个分析范畴。这一概念始于14世纪的欧洲,17、18世纪霍布斯、洛克、卢梭、孟德斯鸠等人的著作中频繁出现,并将之与政治国家相区分。1949年新中国成立以后,由于各种主客观原因,政治运动高潮迭起,传统的封建性的全能主义政治观念不仅未被铲除,反而被强化,国家政治权力压倒一切,政治权力渗透和扩张到一切领域,形成马克思所批判的政治国家与市民社会颠倒的现象,即社会的完全政治化。1978年始,中国市场取向的改革促使了社会和政治权力关系的深刻变革,政治和国家权力正逐步地撤退和收缩,社会和个人权利正迅速地发展壮大,最终将导致中国社会主义市民社会的形成。[16]市民社会具有以下三方面的特征:[17]一是有一个多元化的公共领域构成的国家领域。即存在国家与个人之间自治的第三领域。如生产单位、志愿性组织和社区服务组织。二是市民社会是平等和自由的复合体。市民社会首先要求个体的独立性,并在此基础上个人之间平等地进行社会活动,即个人意志自决领域不容忍有公权力的身影。三是国家与市民社会相互对峙、相互制约、相互促进,形成二元化的格局。市民社会民主化离不开国家权力的支持,而政治民主化又依赖于市民社会的推动。

  加入世界贸易组织必然会加速中国市民社会的发育和成长。主要将体现在以下三个方面:一是经济更加市场化。1993年,全国人大修改宪法,把建设“社会主义市场经济”载入国家根本法,使中国市场化有了强有力的法律保障。而世界贸易组织的目标是:“在国际经贸竞争中,消除歧视性待遇,坚持非歧视性贸易原则,对发展中国家给予特殊和差别待遇,扩大市场准入程度及提高贸易政策和法规透明度。”[18] “市场开放与公平竞争构成WTO的基本原则。”[19]在这种情形下,行政审批特别是涉外经济活动中行政审批与市场开放的矛盾更显突出,不容回避。二是社会更加多元化。目前中国已经出现了个体、私营、股份制、国有 等多种经济成分并存的局面。中国加入了世界贸易组织后,外向型经济将更加迅速发展,外资经济成分也将更加壮大。这些又将进一步引起社会结构和社会阶层的变化,传统的工人、农民与知识分子等都在发生迅速的分化、重组,形成差异万千的利益群体,这又导致行政审批制度中一些标准性规则的不适用和失效。三是文化更加个人化。加入世界贸易组织,建立新体制将带动人们价值观念、思想态度和思维模式的革故鼎新。人们更加注重各种自我利益和自我满足,利益观念和主体意识大为增强,个体的尊严得到重申,个人的财产体现为物的形态的人格同样得到尊重。

  总之,中国加入世界贸易组织加速了我国市民社会的形成。而“从某种意义上讲,中国市民社会的构建过程,实际上也就是中国社会法治化过程。”[20]因为市民社会中各类主体具有高度的独立性和自治性,而这种独立性和自治性在很大程度上取决于市民社会与政治国家之间的良性互动关系形成,能够完成这一使命的非“法”莫属。所以,就我国目前的现实而言,要构筑市民社会与政治国家之间的良性互动关系,面临两大政治转型:一是政府权力必须从广泛的社会经济领域撤出,把社会的权力还给社会,把市场的权力还给市场,政府不管不该管的事,将一部分事务交由社会、市场法则去调节。二是政府对企业的直接干预权因受到抑制而逐步萎缩,企业的自主权逐步扩大并得到落实。在这两大转型中,行政审批制度都是难中之难、重中之重,难以回避,也不容回避。

  (二)行政审批制度改革是始于“博弈”理论思维的启迪

  “博弈”理论是西方经济学中对制度的一种分析模式,后来,公共选择学派将之运用于行政过程的分析,对国家法、行政法等公法领域产生了重大的影响,也为我们更深刻地认识行政权及行政行为带来了新的视角和启迪。以布坎南为代表的公共选择学派学者认为:在自由的市场之中,每个人都是机会主义者,有自己的利益需求,也有个人的偏好取向,即“经济人”的假设。而总体而言个体的知识是有限的,个体之间信息也存在不对称,个人负担不起正确决策所需的信息费用,即存在“信息悖论”。[21]20世纪三十年代,资本主义国家普遍性的经济危机迫使人们对以前的自由放任的经济政策进行反思,人们普遍认识到个人的偏好导致的“市场失灵”问题。如当所有的草场中仅剩下一块属于公有公用时,大家都可能把羊赶到公用的草地上放牧,造成公用草场的完全恶化。经济学家将这种情形描述为“公地灾难”。因而凯恩斯主义为代表的国家干预政策兴起,政府大量地规定强制为特征的制度 。但随着行政国的出现,国家行政权广泛地渗透到经济领域后,人们又开始发现到“政府失灵”的问题。公共选择学派正是将“经济人”假设和“信息悖论”贯彻到政府行为之中进行分析,认为政治家和行政官员与其他人一样都是机会主义者,追求自己的目标;而行政相对人与行政主体之间、行政相对人与行政相对人之间都存在着信息的不对称,这样就不可能导致“囚徒困境”。即每次政府决策都由于双方的偏好不同及不信任的情感基础而达不到最优状态。公共选择学派将政府行为作为交换的过程来研究,把政府与个人之间描绘为一个相互“博弈”的过程,只有通过多次的博弈才能达到稳定的均衡状态。由此他们得出结论是:要走出“囚徒困境”,政府决策过程中必须满足以下要件:一是博弈的双方必须合作,建立信任的基础;二是要反对国家管制,建立参与式的决策机制;三是改革官僚机构,强调官僚之间的交易关系,提倡官僚行为具有自己的正当性利益,它的这种利益也源于其政治行为本质上也是与行政相对人的一种交换;四是提倡在官僚制度中引入竞争因素,使官僚在各机构之间具有流动性,有对官僚的惩罚和激励制度;五是实行真正的分权,加强权力之间的监督,加强责任的落实;六是注重程序的约束,以程序规避政治决策过程中的“政治寻租”行为。[22]
这也就是“博弈”理论对行政行为思考后的启迪。而中国加入了世界贸易组织之后,这些启迪也转变成了现实性的要求。主要体现在以下三个方面:一是透明度原则。透明度原则,是指成员方必须公布正式实施的政策、法律及规章,以及成员方政府或政府机构与另一方政府或政府机构签订的影响国际贸易政策的现行协议之义务。[23]关贸总协定第10条是透明度原则的核心条款,另外第6条、13条、16条、19条也有所体现。二是监督原则。乌拉圭回合改进并完善了关贸总协定的贸易争端解决机制,达成了《争端解决规则和程序的谅解》,明确了争端解决的目标程序和监督机制。其中特别是具有上诉复议救济机构和执行的监督制度,使成员方责任落到了实处。三是无歧视待遇原则。[24]无歧视待遇原则是指所有成员国在无歧视基础上进行贸易,相互给予对方以平等待遇。关贸总协定第1条、第2条、第3条,以及《服务贸易总协定》第2条都集中体现了这一原则。

  行政审批制度作为国家干预的重要行政手段显然也必须适应这些要求,作出适应性的调整。一是要尽量减少行政审批事项,退出一些领域,将一部分事务交由社会、市场法则去调节;二是要尽量清除行政审批中可能存在的部门利益、地方利益,避免“囚徒困境”,但应予以其他的正当性利益为补偿作为交换;三是要注重程序公开、透明,接受行政相对人以及其他部门的监督;四是信息公开化,采取参与制的行政方式,必要时有的部门和事项可以建立听证制度来完善行政审批制度;五是在行政审批中应对行政相对人实行无差别对待,适用统一的审批标准和程序。

  (三)行政审批制度改革是基于行政观念转变的要求

  “行政”这一概念有多种多样的理解,如有F.J. 古德诺的“政治行政二分说”、“三权分立说”、“实质意义上的行政说”、“管理说”等等。[25]而“行政的核心或实质是行政权,几乎行政法的每条原理都可以从行政权的研究中得到解释。”[26]所以,行政观念的转变其实就是对行政权应有内涵之认识的转变。在19世纪之前,国家主义滥觞,居完全统治地位。博丹、卢梭等人认为作为国家主权之一种的行政权是主权者所享有一种发布命令的权力,政府与行政相对人之间是“命令—服从”的关系。尔后,基于防止权力腐败的需要,洛克、孟德斯鸠等人认为,政府与行政相对人之间是“命令—控制”的关系。基于这种认识的桎梏,以戴西为代表的根植于自由资本主义土壤的规范主义理论主张对政府权力进行控制,反映了政府与个人、公共利益与个人利益之间的二元对峙。这时候,行政权仅仅归属于行政机关,政府职能通常仅限于国防、外交、治安、税收等纯行政性事务。19世纪末、20世纪初“行政国”的兴起导致了行政权特征和属性的转变。经济的发展同时带来了大量社会矛盾和问题的产生,如垄断、环境、交通等等,为了解决这些问题,国家大量地增设行政机构和人员,对经济生活和社会生活进行干预,同时行政权的范围也不再限于执行管理,而是不断地介入贸易、金融、劳资领域,并拥有了一部分“准立法权”和“准司法权”。[27]概括来看,现代行政权主要有三方面的属性:一是行政权主体的非专属性。西方传统理论一般将行政权界定为执行性权力,专属于行政主体。二战后,由于某些职业公务需要财政上的独立,工商企业需要经营上灵活性,因而某些职业公务、社会公务开始由专门职业组织来行使。如法国的公务法人,“公务法人独立于一般行政的层级组织之外,是自给自足的一种方式。”[28]二是行政权职能的多元性。[29]随着福利国家的到来,公众日益要求政府提供社会福利、社会保障、建筑桥梁、道路交通等服务。行政的职能从传统的权力领域向与人民福利紧密相联的非权力性领域扩展。正如西方学者所形容的,行政权对行政相对人实行“从摇篮到坟墓的管理。”三是行政权的非强制性日渐凸显。正如平衡论者所认为,现代行政主体和行政相对人之间是“服务—合作”的关系。他们认为,“现代行政权要进一步发挥行政权的作用,但并不意味着行政机关要采用更多更具强制性手段进行管理。恰恰相反,在一些行政领域应尽量避免采用行政命令、行政制裁、行政强制手段,淡化行政色彩。”[30] 日本不具强制力的行政指导却富有成效便是例证。日本学者甚至认为,“这一点是保证日本经济走向成功的一个极为重要的因素。”[31]

  中国加入世界贸易组织之后,使得这些行政观念转变带来的要求进一步得到强化。主要体现在以下三方面:一是加入世贸组织使我国社会利益分化速度和利益集团形成速度都明显加快,使得以群体利益为基础的第三种组织更加迅速形成。二是加入世贸组织要求政府进一步转变行政职能,不直接干预企业活动。这也促进了政府在行政管理尽量中采取非强制手段如行政指导、行政契约方式。三是基于政府行政强制手段的减少,而有些生产性职能的公务将实行部分民营化。行政机关在调整公共事务方面,不再机械地适用公法,对民营化的行政事务适用“私法”,即“公法”向“私法”逃遁。[32]总而言之,作为行政管制手段的行政审批制度必须进行弱化性的改革,这是中国加入世贸组织的现实要求,也是现代行政观念发展的历史必然。


  四、 中国“入世”后行政审批制度改革的基本思路

  行政审批制度的兴起是源于资本主义进入垄断阶段后对“国家本位”的大力提倡,而当前行政审批制度改革的势在必行却是源于世界经济全球化市场的形成过程中对“自由主义”的郑重重申。显然,我国的市场化程度与全球化的要求和标准还有很大的差距,这主要是源于我国计划经济体制下形成的传统观念对市场经济改革过程的桎梏,这也正是我国“入世”前行政审批制度改革收效甚微的原因所在。所以,笔者认为,我国在对行政审批制度改革,进行制度创新之前,必须努力转变传统的社会观念,进行观念创新。因为“徒法不足以自行”,而且“任何一项事业的背后都存在某种决定该项事业发展方向和命运的精神力量”。[33]可见,法治观念、思维习惯、社会风俗对制度作用的完全发挥有着极其重要的作用,而我们以前的行政审批制度的改革中正是忽视了这一点。因此,只有“制度创新先动,观念创新先行,两者并重”才是我国行政审批制度改革的成功之路。

  (一)要借“入世”契机,转变观念,培植法治社会的价值理念

  中国的“入世”必然对我们原有的传统观念形成革命性的冲击,造成强有力的影响。这也正是我国对行政审批制度改革进行思想动员的大好时机,是我们实现“观念创新”的良好契机。

 第一,培育市民社会化的人文精神是行政审批制度改革的大前提。一是要培育社会中个人的独立主体观念。“在计划经济体制下,国家与集体仍然主宰着一切,个人仅是团体的一份子,以这种或那种身份而层层隶属,未曾谋得个人人格的独立。”[34]加入WTO之后,过去那些变相的对个人独立性的约束不得不解除,个人不仅具有经济上的主体地位,而且还具有法律上的独立人格,个人与国家处于平等的法律的普照之下。“从此,个人与国家的关系不复是权威与虔诚服从加献身的宗教关系,个人不再跪服在国家的阴影之下,而发展成对话关系。”[35]二是要培育社会中个人的平等地位观念。要打破国家的神话,将政府拉下神坛,置于和行政相对人的同等地位,即要认识到国家可以是崇高的,而政府可以是卑鄙的,如果不受约束,也可能和个人一样堕落为“最野蛮的动物”(柏拉图语)。所以,要借WTO的东风,灌输和普及“政府与个人之间平等,都应为自己的行为负责”的法治理念。并力图在公法中实现民法般的个人价值理念,即——“在民法慈母般的眼睛里,每一个个人就是整个国家。”三是要培育社会中个人尊严普遍得到尊重的观念。要在社会中普及权利意识,将“人权”提高到“人性”的高度来认识,将“人权”归置于“人格”的范畴来保护。即,基本人权的法律保护是对于“人性脆弱的一种让步”[36],而且,财产表现为“物的形态的人格”,应得到同样的尊重,因为侵犯财产就是侵犯人格。

  第二,加速行政权价值取向的转变是行政审批制度改革的小前提。一是要从行政权偏重“效率”转向“效率与公正”并重。传统的公共行政价值取向主要是效率(EFFICIENCY)和经济(ECONOMY),但美国新公共行政学派认为,“现代公共行政必须考察政府提供的服务是否促进社会公平!效率必须以公平的社会服务为前提、为代价。”即把“社会公平”作为核心价值。[37]而现代平衡论学者认为行政权应该民主与效率兼顾,正确地阐释了现代行政的理念。当前要借加入WTO之际,张扬行政权应有的民主和公平的理念。二是要从强调行政主体的“权力”转向“权力与责任”并重。计划经济体制下,人们往往片面地强调行政权的优益性,而现代行政双方平等的理念使人们也认识到,行政权行使的同时必须在法律的范围内活动,并为其行为负责,行政权实际上是权力和责任的统一。三是要从重点依赖“强制性手段”转向“强制性手段和非强制性手段”并重。随着政府民主化的进程加快,国家应该大量的采用非强制的行政手段如行政指导和公法契约来引导行政相对人的活动,但这并不意味着完全排斥强制手段,而是各自在相适应的领域内发挥作用。

  第三,端正对行政审批的不正确认识是行政审批制度改革的落脚点。一是要端正行政审批是对行政相对人“恩赐”的不正确认识,调整到为行政相对人提供“服务”的认识上来。当前有的部门有的工作人员存在把行政机关的审批权当作自己的“特权”,批准是对行政相对人“恩赐”的不正确思想,导致工作态度差,向行政相对人“索、拿、卡、要”情况普遍。一定要借加入WTO的时机,纠正这一不良思想,让主管部门认识到,行政审批是为行政相对人提供“公共服务”,以切实改进行政“软”环境。二是要端正行政审批主体“高于”行政相对人地位的不正确认识,调整到两者地位“平等”的认识上来。正是由于前一种不良思想滋生这种不良认识,政府部门的审批人员一定要摆正自己的位置,与行政相对人平等相待。三是要端正行政审批只“审批”不监管的不正确认识,调整到“审批并后续监督”的认识上来。要站在整个地方或国家经济全局的高度来提高审批单位的责任感,对自己审批过的项目进行事后全程的监督和服务,促进其健康发展。

  (二)要借“入世”良机,加速行政审批的制度创新

  如前所述,对行政审批制度改革并不是意味着要取消审批制度,审批制度虽然有种种弊端,但还有其存在的价值。所以,行政审批制度改革的重点应是进行制度创新,以适应新形势的要求 。

  第一,要调整行政审批的范围。首先要退出一些领域。对于生产性和营利性的项目交由市场规则来管理,采取招标、拍卖、邀请发价、直接磋商等方式取代现有的行政审批制度,将企业经营范围内的权力交还给企业。二是要保留一些领域。对于法律、法规和规章规定的关系国计民生的专营专卖项目,少数重要商品的价格和服务项目的收费标准,少数必须严格控制的指令性计划指标可以适当地保留审批。三是要弱化一些领域。如对一般的管理事项可以采取备案制代替行政审批;对于凡是能够事后进行监督的事项,应该采取核准登记制代替行政审批,或者彻底放开。四是要强化一些领域。对于确实需要审批的领域,尤其是城市规划、土地开发和利用、环境保护、财政支出项目,以及涉及社会安定和人民群众安全的特种行业和项目,不仅要审批,而且要从紧、从严。

  第二,要改进行政审批的方式。要结合审批事项的不同情况,对审批方式进行适当的改革。比如,可以将许多部门分散审批改为联合审批,或将许多部门审批归口到某一个或两个部门依法集中审批,实行会审制,也就是实行“一个窗口对外,一条龙服务”。可以将省厅审批,改为地方政府职能局审批,到省厅备案。还可以完善政府各部门间的网络建设,实行网上联合审批,借助现代化手段,实行信息共享,提高行政效率,优化政府管理。

  第三,要完善行政审批的程序。“现代行政法机制乃由制约机制和激励机制整合而成”,[38]而民主的程序制度正是这两种机制的体现,这也是我国行政审批制度必须努力完善的方向。主要应完善以下几方面的制度:一是信息公开制度即审批条件和标准公开制度。即获得许可或批准的条件、申请所需文件或材料、案件受理部门、费用标准、结案时限等信息应当在机关办公地点、机关手册、机关互联网中公开,并可免费索取或下载。二是听取行政相对人意见的制度。即对于审批报告中的疑难之处或不明之处,审批人员不作个人的主观臆断,而是听取行政相对人的说明、解释。三是审批决定说明理由制度。即行政机关不论是否批准项目,都要说明其作出决定的理由。四是行政审批案卷制度。即行政机关要对其审批过程制作文本,实行规范化操作。五是回避制度。即如果行政审批人员和审批项目之间有利益关系必须回避,不得干涉这一项目的审批过程。六是利害关系人的听证制度,即一个审批项目可能影响到多个行政相对人或其他第三人的利益时,应该听取各方当事人的意见。

  第四,要严格具体审批项目的设立。要尽快制定《行政许可法》。[39]该法应当对行政审批的设定、职权、审批机关、审批范围事项、审批责任以及对行政相对人的救济作出更加完备和可行的规定,使行政审批不仅有法可依,而且有良法可依。首先,一方面,许可审批应当依照权限由法律、行政法规、地方性法规设定,规章及以下的规范性文件不得设定许可审批。另一方面,只要不影响国家利益,即使法律、行政法规、地方性法规有规定,地方政府也可以不设置许可审批。其次,在制定法律、行政法规或地方性法规时,必须严格控制许可和审批的设定。审查立法草案时应当着重审查设定该项许可审批制度的必要性和合理性,必要时应当举行听证会。

  第五,要强化行政审批的监督机制。一是要强化行政监督的作用。一方面要加强对审批机关的审计监督,杜绝审批过程中的单位和个人的“私利”;另一方面是要加强对行政审批的监察监督,防范审批过程中可能发生的以权谋私,盲目审批,利用审批搞小部门的利益垄断。二是要强化司法监督的作用。司法监督是保障行政机关依法实施审批行为的重要条件。目前,由于我国行政诉讼受案范围太过狭窄,保障法院行政判决执行的措施乏力,影响了人民法院对行政机关实行审批行为的监督。要改变这种局面,一是要努力扩大行政诉讼的受案范围,允许人民法院审查抽象行政行为,这样,行政审批的标准、条件和依据都置于司法权的监督之下。二是要加强法院的独立性,改变人民法院的人、财、物都受制于行政机关的局面,让法院真正独立办案,敢于对行政审批行为进行实质性的审查监督。三是加强对行政判决的执行,使人民法院对行政审批的监督能够真正地落到实处,保护行政相对人的合法权益。


  五、 结语

  公共选择学派代表人之一塔洛克指出:政治决策机制中充满着“政治寻租”。[40]行政审批中也是如此,其中的种种问题和缺陷都与政府、行政机关以及执法人员的政治利益甚至经济利益有着千丝万缕的联系。所以,对行政审批制度的制度创新,以制度创新来抑制寻租性腐败势在必行,刻不容缓。但是“正如诺斯所认为,遏制寻租活动的有效办法是法律制度和规范的文化道德。清除和防范寻租活动,除了依据健全的体制、完备的法制和有效的社会监督外,还有一项重要的因素是道德内约,即强化公务员的道德修养和道德意志,自觉主动抵御寻租活动。从根本上说,对寻租活动最好的控制和防范是经济人的自律”,[41]正是基于对制度本身不可克服的局限性的认识,笔者在文中提出行政审批制度改革的同时要进行“观念创新”,使之与“制度创新”相互配合,相互协调,相互促进,对行政审批双管齐下、综合治理。正如江泽民同志在党的十五大报告中指出的那样,要“坚持标本兼治,教育是基础,法制是保证,监督是关键。通过深化改革,不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。”借加入WTO之历史性机遇,推动行政理念的根本转变,促使公开、透明、参与为特征的行政法治早日到来。
 

  [注 释]

[1] 柳斌杰主编:《WTO协议解读》,四川人民出版社2001年5月版,第219页。

[2] 《改革审批制度,实现转变政府职能的新突破》(特约评论员文章),载于《深圳特区报》1997年7月29日。

[3] 这一数据来源于周汉华等:《构建适应市场经济要求的审批制》,载于《经济日报》2001年5月20日。在文中,曾参加中央政府行政审批制度改革调研和方案设计工作的中国社科院法学所公法研究中心副主任周汉华指出:“行政审批项目具体数字很难说得准确,因为统计是非常困难的。”而以上数据是该文中公布的2001年5月各有关部门清理的结果。由于各审批部门自身利益的考虑,可以断言实际数量肯定大于这一数字。如肖金明在《行政许可制度的反思和改革》,载于《中国行政管理》2001年第6期的这篇文章中指出:“据不完全统计,在中国现行行政审批制度中,国务院各部委颁布的各种审批规定就有2500余项。”

[4] 周汉华等:《构建适应市场经济要求的审批制》,载于《经济日报》2001年5月20日。

[5] 根据《北京市行政审批事项清理方案》所列事项概括所得。

[6] 根据《北京市行政审批事项清理方案》之(一)(二)(三)归纳所得。

[7] 《改革审批制度,实现转变政府职能的新突破》(特约评论员文章),载于《深圳特区报》1997年7月29日。

[8] 毛寿龙:《中美行政审批制度及其改革之比较》,载于《安徽决策咨询》2001年第5期。

[9] “马太效应”是发展经济学不平衡发展理论的一种认识。即:多数国家在其经济发展过程中,几乎普遍存在着区域发展不平衡现象,具有相对好的发展条件的地区利用其区位优势,并以此积累技术、资金、市场等方面的优势,走上良性发展道路,导致其与后发展地区差距进一步扩大,产生所谓马太效应。笔者认为,审批制度规划不合理会使技术、资金、市场等方面的生产性要素在地区和企业间的分布不合理,必然加速马太效应的形成。

[10] 毛寿龙:《中美行政审批制度及其改革之比较》,载于《安徽决策咨询》2001年第5期。

[11] 肖金明:《行政许可制度的反思和改革》,载于《中国行政管理》2001年第6期。

[12] 我国《公司法》第三章第一节详细规定了股份有限公司设立的各项条件和要求。其中第77条明确规定:“股份有限公司的设立,必须经过国务院授权部门或省级人民政府批准。”

[13] 宋永新:《新型的美国有限公司法评述》,载于《外国法译评》(法学译丛)1999年第4期。文中指出:“美国《统一有限公司法》规定:‘一个或一个以上的人均可向州务秘书交存组织章程,组织一个或更多成员的有限责任公司。’就大多数州看,一般对公司设立没有特别规定。”此外,[美]罗伯特.w.汉密尔顿著,李存捧译:《公司法概要》,中国社会科学出版社1999年8月第1版,第26页也指出:“组建公司的程序实际非常简单,许多程序可以由一个合格的法律秘书来完成。”

[14] 宋世明:《我国中央政府经济职能转变途径述评》,载于《新视野》2001年第3期。文中指出:“从财政收入来源看,税费并存,以费挤税,管理失范。1999年中国税收收入达1万亿人民币,当年有统计的预算外资金收入达3385 亿人民币,约占预算内收入的1/3,其它预算外资金收入无法统计。(注:资料来源:李岚清副总理2000年11月20日在国家行政学院省部级干部财税专题高研班所作的演讲:《以“三个代表”重要思想为指导建立公共财政的初步框架》)”。 张红:《 借鉴国外税法改革的经验,完善我国税法体系》,《河北法学》2000年第3期。文中也指出:“我国税外收费规模日益扩大,严重挤占了税收收入,导致基金、收费占政府收入的比重过高,而税收收入占政府收入的比重过低。以1998年中央预算为例:税收、基金、国债共计9186.5亿元,其中税收收入只占30%,收费等收入占11.6%;省以下地方政府非税收入比重过大的问题更加突出,非税收入甚至超过地方预算内的财政收入。”

[15] 毛寿龙:《中美行政审批制度及其改革之比较》,载于《安徽决策咨询》2001年第5期。

[16] 郭定平:《我国市民社会的发展和政治转型》,载于《社会科学》1994年第12期。

[17] 何增科:《社会大转型与市民社会理论的复兴》,载于《当代世界与社会主义》1997年第3期。

[18] 柳斌杰:《WTO协议解读》,四川人民出版社2001年5月版,第8页。

[19] 柳斌杰:《WTO协议解读》,四川人民出版社2001年5月版,第1页。

[20] 刘武俊:《市民社会与现代法的精神》,载于《法学》1995年第8期。

[21] 根据[德]柯武刚、史漫飞著:《制度经济学——社会秩序与公共政策》,商务印书馆2001年版为基础归纳所得。

[22] 根据文建东著:《公共选择学派》,武汉大学出版社1993年版;厄尼斯.缪勒著,张军译:《公共选择》,三联书店上海分店出版1993年1月版为基础归纳所得。

[23] 柳斌杰主编:《WTO协议解读》,四川人民出版社2001年5月版。

[24] 赵春明主编:《世界贸易组织与中国经济》,党建读物出版社2000年版,第13页。

[25] 罗豪才、湛中乐主编:《行政法学》,北京大学出版社1996年版,第1—2页;张正钊主编:《行政法与行政诉讼法》中国人民大学出版社1999年版 ,第5—6页。

[26] 张树义、梁风云:《现代行政权的概念及属性分析》,载于《国家行政学院学报》2000年第2期。

[27] 姜明安主编:《行政法与行政诉讼法学》,北京大学出版社1999年版,第4页。

[28] 王名扬著:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第130页。

[29] 主体的非专属性和职能的多元性这两个特征是张树义和梁风云所归纳。见其文《现代行政权的概念及属性分析》,载于《国家行政学院学报》2000年第2期。

[30] 罗豪才、甘雯:《行政法的“平衡论”及“平衡论”范畴》,载于《中国法学》1996年第4期。

[31] 罗豪才、湛中乐主编:《行政法学》,北京大学出版社1996年版,第282页。

[32] 张永伟:《行政观念更新与行政法范式转变》,载于《宪法、行政法学》(人大复印刊)2001年第3期。

[33] 马克思.韦伯在《新教伦理与资本主义精神》一书中提出并验证了一个影响深远的假说。即每种事业的背后都有某种支持的精神力量,而这种精神与特定的文化背景有着某种内在的渊源关系。笔者认为,这一假设其实超越了韦伯宗教社会学的范畴而具有普遍的意义。

[34] 陈端洪:《对峙——从行政诉讼看中国的宪政出路》,载于《中外法学》1995年第4期。

[35] 同上注。

[36] 乔治.萨拜因著:《政治学说史》上册,商务印书馆1900年版,第98页。

[37] 孙柏瑛:《公共行政的新思维——美国新公共行政学派及其思想评述》,载于《国外社会科学》1995年第8期。

[38] 罗豪才、宋功德:《现代行政法学与制约、激励机制》,载于《中国法学》2000年第3期。

[39] 据了解,自上个世纪九十年代中期以来,全国人大法工委行政立法研究组已召开了多次学术研讨会,进行了多次立法调研,曾形成《行政许可法》(专家意见稿)。1999年《行政许可法》立法草案稿由国务院法制办负责起草。后经多次立法调研、论证,形成了《行政许可法》(初稿),于2001年7月印发国务院各部门、省级人民政府及较大的市人民政府的法制工作机构和全国人大常委会法工委等单位以及专家学者征求意见。经过反复研究、修改,形成了《行政许可法》(征求意见稿),并于2001年9月21日提交国务院第44次常务会议讨论、审议。会议决定,应进一步对《行政许可法》(征求意见稿)征求各方面意见。再经研究、修改,形成了《行政许可法(草案)》,2002年6月19日国务院第60次常务会议讨论通过。2002年7月5日国务院向全国人大常委会提出审议该法律草案的议案(国函[2002]64号)。该草案已经2002年8月、12月全国人大常委会两次审议。有望2003年由全国人大或全国人大常委会审议通过。

[40] 转引自方福前著:《公共选择理论——政治的经济学》,中国人民大学出版社2000年版,第183页。

[41] 转引自贺卫、王浣尘:《以制度创新抑制寻租性腐败》,载于《政治与法律》2000年第1期。


载《中外法学》 2003年 第2期