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义务教育阶段不设营利性学校有利教育公平

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    (杜晓、韩婕)11月7日,十二届人大常委会第二十四次会议审议并通过了关于修改民办教育促进法的决定,规定民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校,但是不得设立实施义务教育的营利性民办学校。修正案自2017年9月1日起施行。
    民办教育促进法于2003年实施,修改工作一直备受关注,围绕此次民办教育促进法修改中的焦点问题,《法制日报》记者采访了业内专家。

明确分类管理乃是一大进步
    教育部有关负责人在回答“如何理解义务教育阶段不得设立营利性民办学校?”这一问题时指出,现有义务教育阶段民办学校均为非营利性办学。义务教育体现国家意志,是政府必须提供的基本公共服务和国家强制公民必须履行的义务,这种性质决定了义务教育阶段不能举办营利性民办学校。如果允许举办实施义务教育的营利性民办学校,将影响义务教育政府责任的落实,影响义务教育的均衡发展。
    21世纪教育研究院副院长熊丙奇认为,通过修改民办教育促进法,明确了分类管理的思路,相对于从前没有实行分类管理来说是一大进步。对学校进行营利性和非营利性的分类管理,是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》所提出来的一项重要改革内容。对于营利性的民办学校,今后可能就会按照企业的标准进行监管,而非营利性的民办学校会得到政府的拨款,以保证其非营利的性质。
    在民办教育促进法修正案审议期间,关于“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”的规定就引起社会广泛关注。
“在非义务教育阶段,学校可以分为营利性和非营利性,那么接下来,面向学前教育、高中教育以及高等教育的民办学校就面临选择。有些学校可能会选择营利性的,有些学校可能会选择非营利性的,具体还要取决于进一步细化的规定,比如非营利性学校会获得什么样的支持,要满足什么样的要求。在非义务教育阶段可能会出现很多学校的分类,关键还要看法律实施的细则。”熊丙奇说。
    目前对于“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”这一规定,社会各界比较普遍的疑虑在于,可能会影响民办教育的发展。
    熊丙奇认为,禁止实施义务教育的营利性民办学校和民办学校发展这是两码事,只是说在义务教育阶段营利性的学校不举办了而已,今后还会大力鼓励、支持非营利性学校的发展。营利学校与非营利学校的差别就在于,营利学校是可以分红的,而且适应开放定价。而非营利学校是不分红的,价格也会受到政府的限制。非营利学校并不像社会所说的就是低费甚至免费,同样可能会出现较高的学费,同样可以高薪招聘老师,关键就在于不分红,所有办学的盈余,会再度投入到学校的办学发展之中,这就是非营利学校的一大理念。
    教育部有关负责人在解释“如何界定非营利性和营利性民办学校?”时指出,非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学盈余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学盈余依照公司法等有关法律法规的规定处理。两者的区别在于,学校存续期间举办者能否取得办学收益、学校终止时能否分配办学盈余。对于现有的民办学校,修改决定规定学校终止时,出资人可以按照法律规定取得相应的补偿或者奖励。
    “从立法角度来说,并没有认为营利性的民办学校就是不好的,只是说在义务教育阶段不适合设立。为什么义务教育阶段不适合设立营利性学校呢?这是由义务教育的属性和义务教育的现状来决定的。义务教育是公益性的,具有低费、均衡、强制等多种特点。我国义务教育的现状存在两个方面的问题,第一个是国家对公办学校的保障力度有限;公办学校的资源还不够;第二个问题就是少数地区优质的义务教育学校,基本上集中在民办教育领域。在这种情况下,如果进一步放开对营利学校的限制,使得更多的社会资本进入,就可能导致差距越来越大。”熊丙奇说,“总之,义务教育阶段不设营利性学校有利于教育公平。”
留守儿童上学,尚有问题待解
    对于“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”的规定,也有业内人士分析了落实中可能面临的一些问题。
    “要考虑留守儿童的上学问题。义务教育阶段,民办学校在校生大约占12%到13%,这里面大约有7%到8%是留守儿童。农村的公立学校整体办得不理想。留守儿童父母在外打工,管不住孩子。有些农村公立学校的教师住在城里,得把家里的事安顿好了再去学校,到了晚上可能又会急着回家,对于学生的学习抓得不严,这就使得不少农村留守儿童的家长想把孩子送到民办学校。接受留守儿童的民办学校,大多都是投资办学,新的规定问世之后,在选择时就可能面临两难,如果选择走非营利学校的道路,投资就可能收不回去,如果选择走营利学校的道路,在义务教育阶段就无法招生。这样一来,最实际的问题就是留守儿童应该上什么样的学校。”中国教育科学研究院研究员储朝晖说,“法律实施的前提是,农村有很多比较好的非营利学校,能把学生留住。”
    储朝晖认为,从历史的情况来看,要达到上述要求并不容易。2006年新的义务教育法实施之后,有一些学生从民办学校退出。经过十年之后,目前义务教育阶段在民办学校上学的学生比例又有所上升。对于留守儿童的父母来说,收入不高,选择民办学校要下很大的决心,如果限定他们的选择,无疑会面临一些问题。
    21世纪教育研究院院长杨东平认为,区别营利性和非营利性的分类管理,是国际惯例,也是我国民办教育走向规范化的必由之路。我国实行分类管理之所以比较困难,是因为与国外私立教育主要是捐资办学不同,我国的民办教育事实上是以投资办学为主,因此,2003年通过的民办教育促进法确立了民办学校可以有“合理回报”。但是,民办学校大多不愿意选择不利于招生的“营利性”定位,而倾向于选择非营利而实现营利。可见,保障义务教育公益性的关键,不是限制营利性学校,而是严格监管非营利性学校。现行的法律法规和制度设计对这些问题却语焉不详,既对如何取得“合理回报”没有清晰的规则;对民办学校的法人属性、办学自主权、民办学校与公办学校同等法律地位等问题也缺乏明确的制度安排。可见,促进民办教育的发展,还有一些更为基本的问题需要解决。
明确定位权益,促进快速发展
    近年来,我国民办教育获得了长足的发展,对于社会的影响力日益增大。
    教育部有关负责人对此表示,改革开放以来,特别是2002年民办教育促进法颁布以来,我国民办教育快速发展,已经成为社会主义教育事业的重要组成部分。民办教育的发展,有效增加了教育服务供给,不断满足了人民群众多样化教育需求,培养了大批合格人才,为创新教育体制机制、推动教育现代化、促进经济社会发展作出了积极贡献。2015年,全国有民办学校16.3万所,占全国总数的31.8%;在校学生数4570.4万人,占全国总数的17.6%。学前教育、义务教育、高中阶段教育、高等教育的民办学校数分别占民办学校总数的90%、6.6%、3.0%、0.4%。
    对于民办教育未来的发展,熊丙奇认为,民办教育的发展重点接下来其实就是在义务教育阶段,最关键的是国家出台明确的政策,辅助、支持非营利学校的大力发展,从财政拨款、土地政策多个方面予以保障,这样才能解决非营利学校本身的问题。同时可以通过发展非营利学校,让学生们在义务教育阶段有更多的选择。
    “从法律制度的层面更好促进民办教育发展,就要明确民办教育的定位和权益。就拿民办学校这一概念来说,还需要进一步厘清。民办学校本质上就是私立学校。但现在我们讲的民办学校,有一部分是私立学校,有一些部分并非私立学校,比如一些大学下设的二级学院。真正的私立学校应该完全是社会出资,而不是财政出资。如果这一概念能够确立起来,实际上就没有必要再划分营利性和非营利性。这个问题讨论了很多年,没有真正明确。现在民办学校这个框里装的东西不一样,在法律制度层面的定位和权益就容易模糊,有些时候也不符合办学人的意愿。”储朝晖说。

    本文来源:《法制日报》 2016-11-09
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