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食品安全企业标准备案的定位与走向

作者:沈岿   点击量:1011

摘要:  《食品安全法》(2015)鼓励企业制定严于食品安全国家标准或地方标准的企业标准,且应当报省级卫生行政部门备案。该法对备案的性质和内容未作明确规定,已经在学界和实务界引起分歧。结合食品安全企业标准的制度史,以及修法前食品安全企业标准备案的两难境地,新法中的食品安全企业标准备案应该定位为对“更严型标准”的备案,且应进行必要的比对审查,审查要点在于文本规范性、内容完整性和标准更严性。当下的食品安全企业标准备案制是传统上“政府包干”到“适当放松加审查把关”的制度演变的残余,该制度在未来应考虑废除。
    关键词:  食品安全,企业标准,备案,填空型标准,更严型标准

一、问题:如何备案、政府责任为何

最新的《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》[1]),已经于2015年4月24日由十二届全国人大常委会修订通过,并于2015年10月1日开始施行。此次修法涉及诸多争议点,其中之一关乎食品安全企业标准的备案制度。论争焦点集中在省级卫生行政部门究竟应该如何备案食品安全企业标准,是进行形式审查还是实质审查,若备案的食品安全企业标准存在问题,导致食品安全事件,备案机关是否要为此承担责任。这一担忧主要来自政府卫生部门实务工作者,在行政问责制日益受到执政者重视的情势下,是可以理解的[2]。然而,新法和旧法在这个问题上都未给出明确的答案。

《食品安全法》(2009)25条规定:“企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的,应当制定企业标准,作为组织生产的依据。国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准。企业标准应当报省级卫生行政部门备案,在本企业内部适用。”据此,应当备案的食品安全企业标准有两类:(1)在没有食品安全国家标准或地方标准的情形下食品生产企业有义务制定的企业标准(以下简称“填空型标准”);(2)食品生产企业自愿制定的严于食品安全国家标准或地方标准的企业标准(以下简称“更严型标准”)。但是,《食品安全法》(2009)并未对如何备案、备案机关责任何在、两类企业标准的备案有何不同等问题提供清晰无疑的规则。直觉上,对于“填空型标准”,既然要求其备案,若备案机关不对该标准是否有危及食品安全的问题进行严格的实质性审查,一旦备案机关依法定要求将其公布,此后相关食品根据此标准生产确又发生危害人们身体健康的安全事件,备案机关恐怕难辞其咎。对于“更严型标准”,似乎进行比对性质的审查即可;不符“更严”要求的,备案机关当然不应备案与公布,否则,也极容易受到公众的质疑与批评。只是,这些从法律文本字面所得的直觉认识,并未在实务中形成统一,从而导致下文将予以详细讨论的实务困惑与两难。

《食品安全法》(2015)30条虽然对备案制度进行了改革,但在备案的定位上仍然模糊不清。该条规定:“国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准,在本企业适用,并报省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门备案。”比照新旧两个条款,新法取消了企业在没有国家标准或地方标准的情形下必须制定企业标准的义务;需要到省级卫生行政部门备案的,只是企业自愿制定的严于国家标准或地方标准的企业标准。所谓的“食品安全企业标准”,也就只限于此类“更严型标准”。这一点得到了立法者的阐释和确定:“随着食品安全国家标准整合工作的基本完成,食品安全横向标准基本完善,不存在没有食品安全国家标准或者地方标准的情况,因此,删除了原法相应的规定……食品安全企业标准应当严于食品安全国家标准或者地方标准……国家鼓励企业的这种行为。”{1}据此,应当备案的食品安全企业标准范围,看上去缩小至“更严型标准”,似乎也预示着备案工作基本定位于比对审查。但是,就法律文本本身而言,其依旧对备案如何开展未置一词。

正因为立法保持沉默,解读者才会出现看似前后矛盾的认识。例如,有观点认为,“严于”的标准“既包括企业标准中相关指标的数值严于国家标准或者地方标准,也包括企业标准增加了新的、国家标准或者地方标准没有包含的、与食品安全有关的指标”。鉴于逻辑上和经验上国家标准或地方标准百密一疏的可能性,这个观点似乎更具周密覆盖的意义,更能减少企业在没有安全标准、指标的情况下生产经营食品所存在的安全隐患。可是,它不仅与法律文本字面变化带来的直觉认识以及前引立法者的阐释相左,甚至更与其自己的观点产生悖论。因为,该观点持有者同时认为,食品安全企业标准只是“形式备案”,“只要食品生产企业按照相应的备案办法申请备案,卫生行政部门即可依法备案,无需对备案内容进行实质性审查”{2}。可是,若“严于”的标准还包括“填空型标准”,而备案机关一律采取形式备案的模式,不对此类标准的采用是否会产生食品安全问题进行实质性评判,一旦因此而发生食品安全事件,备案机关岂不是要广受口诛笔伐[3]?

针对以上因立法模糊和沉默而引发的分歧与困惑,本文拟首先回顾食品安全企业标准的制度变迁,以此为背景,理解制度设计者对企业标准在食品安全标准体系中的地位、在整个食品安全监管体系中的作用和意义的认识之演变。接着,本文将梳理2015年修法前食品安全企业标准备案存在的两难境地。对这两个方面的回溯,都有助于对修法后食品安全企业标准备案的性质作出更精准的定位。本文倾向于认为,当前的备案应当进行“必要的比对审查”,这项工作表明备案不是简单的登记存档,但也不是政府对企业标准可靠性的担保背书。最后,本文行将结束之际,将简单讨论未来食品安全企业标准备案制废弃的可能性。

二、食品安全企业标准的制度变迁

企业生产成批次的产品,必然会遵循一定的标准,而无论该标准是否满足产品使用者的需求、是否可以获得经济效益、是否体现技术进步、是否保障身体健康和人身财产安全等,因为标准在本质上就是一种重复使用的规矩、规范和要求,是行动者的行为依据和准绳。所谓“不以规矩不能成方圆”,很难想象企业生产大量产品却毫无标准可言。然而,若听任企业完全按其自己制定的标准生产产品,不管标准的好坏,不仅企业本身不可能长久存在和发展,更重要的是,可能侵害产品使用者的正当权益,扰乱和破坏正当的市场秩序(如“劣币驱逐良币”)。因此,需要有企业外的公共组织和机构,凭其获自不同来源的权威,发布一些为公共善而最低程度必需的标准,强制要求企业遵循之。

本文正是从“企业—公共权威关系”视角,切入食品安全企业标准的制度变迁,以期收到聚焦之效,而不分散浪费笔墨。毕竟,食品安全企业标准制度是一个十分宽泛的范畴,其涵盖与企业标准的制定、评价、确认、修订等诸多环节有关的规则体系。根据我国食品安全企业标准的历史,本文在以下两个维度展开“企业—公共权威关系”视角的观察:一是食品安全企业标准与公共部门制定的食品安全标准在标准体系中的各自地位与彼此关系;二是公共部门对食品安全企业标准的监管模式。两个维度各有侧重,却又彼此勾连。

(一)与公共部门食品安全标准的关系

根据1949年以来的若干重要法律、行政法规[4],食品安全企业标准与公共部门制定的食品安全标准在食品安全标准制度体系中的关系,至少经历了三个阶段。

1.立法未规定企业标准明确地位阶段

1965年8月17日,为了加强食品卫生工作的管理,保证食品质量,增进人民身体健康,防止食物中毒和肠道传染病,当时的卫生部、商业部、第一轻工业部、中央工商行政管理局、全国供销合作总社联合制定了《食品卫生管理试行条例》(以下简称《食品卫生试行条例》),并由国务院批准执行,这是当时法律效力最高的规范文本。《食品卫生试行条例》非常清楚地规定了食品卫生标准的制定,但制定主体只是卫生部门(协商有关行业主管部门),而未提及企业标准[5]。此外,该条例还要求:“食品生产、经营主管部门制订的食品产品标准,必须有卫生指标。卫生指标应当取得同级卫生部门的同意。”[6]这同样意味着,在食品卫生标准与食品产品标准发生交叉的时候,食品产品标准中的卫生指标(文字不同,其本质也当属卫生标准)也是由食品生产、经营主管部门制订,并最终由卫生部门同意的。

《食品卫生试行条例》的继任者是国务院于1979年8月28日制定颁布的《中华人民共和国食品卫生管理条例》(以下简称《食品卫生条例》)。与前任相比,《食品卫生条例》将食品卫生标准的制定主体扩大到卫生部门以外的其他主管部门,由卫生部门和有关主管部门共同制定,其他主管部门原先的协商地位得以提升。而且,该条例放弃文字差异,肯定了食品产品标准中的卫生标准这一提法[7]。依据该条例,食品卫生标准分为国家标准、部标准和地区标准[8],但仍然没有企业标准的类别。

必须指出,先于《食品卫生条例》近一个月发布的《标准化管理条例》(1979年7月31日),已经明确提及“标准分为国家标准、部标准(专业标准)、企业标准三级”(11条);“凡没有制订国家标准、部标准(专业标准)的产品,都要制订企业标准”(第15条)。但在《食品卫生条例》中对此未予体现。两个条例皆由国务院发布,只是起草部门分别为国务院卫生部门和标准主管部门。在相隔如此短的时间内发布的两个条例之间发生不一致,就很难从一般法与特别法之间的关系去阐释在食品卫生标准体系中究竟有没有企业标准一席之地的问题。

三年之后的《中华人民共和国食品卫生法(试行)》(1982年11月19日通过公布,以下简称《食品卫生法(试行)》),作为效力等级高于《标准化管理条例》的法律,仍然没有明文规定食品卫生企业标准,似乎更可以说明,不能简单地以《标准化管理条例》适用所有产品(包括食品)为由而得出食品卫生企业标准早已公认成为食品卫生标准体系的一个组成部分。尽管《食品卫生法(试行)》15条似乎隐含有食品生产经营企业经卫生部门同意可以制定食品卫生标准之意[9],但是,其恢复使用《食品卫生试行条例》中的“卫生指标”措辞,仍然在形式上将其排斥在食品卫生标准体系之外。

在计划经济时代以及市场化起步时期,食品生产、经营企业多为国营(国有)企业,是有关主管部门所属单位,企业基本无独立自主的经营权可言,企业的生产、销售计划尚且需要主管部门制定或审批,更何况关乎食品质量安全和人民身体健康的食品卫生标准。食品生产经营企业的产品标准多由有关主管部门制定,其中加入卫生指标或卫生标准,也基本可以解决企业生产经营的卫生安全问题。制度设计者恐怕并不认为有必要让单独成立的“企业标准”成为食品卫生标准体系的一部分[10]

2.立法强制要求企业制定“填空型标准”阶段

1988年12月29日通过公布的《中华人民共和国标准化法》(以下简称《标准化法》)倒是延续了《标准化管理条例》对企业标准的认可,从而以更高位阶的全国人大常委会立法,明确了企业标准的法律地位。该法第6条第2款规定:“企业生产的产品没有国家标准和行业标准的,应当制定企业标准,作为组织生产的依据。企业的产品标准须报当地政府标准化行政主管部门和有关行政主管部门备案。”据此,“填空型标准”的制定是企业必须履行的法定义务,而非企业可以自愿选择的义务。

虽然《中华人民共和国食品卫生法》(1995年10月30日通过公布,以下简称《食品卫生法》)在取代《食品卫生法(试行)》的时候,同样没有明文规定企业标准,但是,该法毕竟是在《标准化法》出台近七年以后问世的,《标准化法》作为普遍的法律,其关于企业标准的规定,应当适用于食品生产经营领域,这一点早已成为共识[11]。此后,如前文提及的,《食品安全法》(2009)再次重申了企业制定“填空型标准”的义务。

从计划经济进入改革开放时代,经济运行的市场化程度日益提高,企业的经营自主权不断增加,政企关系愈来愈摆脱以往“依附—命令—执行”的管理模式。即便是在计划经济时代,公共部门提供的标准都有缺失的可能性,法律承认食品生产经营企业在食品产品标准中列入卫生指标,即可窥见一斑。市场化的发展和企业的能动性,更会凸显公共部门标准的不足[12]。在这种情况下,法律强制要求企业制定“填空型标准”,以避免企业“无标生产经营”食品、危害公众健康,既是给企业设定义务,又是明白承认企业标准在食品安全、卫生标准体系中补充公共部门标准的地位。

3.立法鼓励企业自愿制定“更严型标准”阶段

如前所述,仅仅六年以后,《食品安全法》(2015)令人瞩目地删除了强制企业制定“填空型标准”的条款,而保留了鼓励企业制定“更严型标准”的规定。立法者的阐释基本可以理解为,在当前形势下,再无“填空型标准”之可能,食品安全的公共部门标准(国家标准、地方标准)已经足以涵盖食品安全最低标准,企业必须予以遵循。严于公共部门标准的企业标准,属于企业自愿制定范围之列。这是一种完全崭新的企业标准与公共部门标准关系的设想,只是该设想难免存在争议。

(二)公共部门对食品安全企业标准的监管模式

相对应前一维度,公共部门对食品安全企业标准的监管,也大致经历了三个阶段:

1.公共部门包办制定或审批食品安全标准的阶段

这个阶段是食品安全企业标准不被承认有独立地位和意义的时期,食品安全标准基本为卫生部门、有关主管部门包办制定。即便在稍后发布的法律,可能是出于适当放权于食品生产经营企业的考虑,而允许企业在产品质量标准中列入卫生指标,但也只是以“卫生指标”称呼,且必须得到卫生部门的同意。所以,于此时期,基本谈不上公共部门对食品安全企业标准的监管。

2.公共部门“审查备案”食品安全企业标准阶段

《标准化法》在最高立法机关的立法层面上正式开启了企业标准具有独立意义、独立地位的时代。《食品安全法》(2009)进一步明确规定,企业有义务制定“填空型标准”,并可自愿制定“更严型标准”,而两类企业标准都需要到省级卫生行政部门备案。但备案机关究竟是否需要对企业标准(尤其是填空型标准)进行实质性审查,法律未予明确规定。

原卫生部2009年6月10日发布的《食品安全企业标准备案办法》(以下简称《备案办法》)也同样没有明文规定。根据该办法第11条、第12条,省级卫生行政部门在收到企业标准备案材料后,只须对提交材料是否齐全等进行核对,在认定材料齐全、符合规定要求而予以受理后10日内标注备案号、加盖备案章。这些规定似乎都意味着,备案只是形式上的存档,无须进行任何实质性审查。

然而,省级卫生部门对于“填空型”和“更严型”企业标准不进行任何审查,而径直进行备案并供公众查阅,这样的制度设计对食品安全保障没有任何实际意义,反而造成政府在为备案的企业标准提供背书的印象,一旦因未经实质审查的企业标准(尤其是填空型标准)在应用过程中造成食品安全事件,政府单方面宣称自己没有责任,也难抚慰民意。与其如此,要求企业自行公布自定的标准,并为此承担全部责任,岂不同样可行,行政备案岂非多此一举?更何况,《备案办法》毕竟是卫生部门自己制定的规章,在《食品安全法》(2009)要求企业标准必须备案而对备案机关是否有责未予明确规定的情况下,备案机关所在系统自定免责条款,也不无商榷之处。

于是,对于备案的性质、内容和责任,地方卫生执法人员出现多种观点:(1)认为企业标准到卫生监督部门备案,只是告知备案机关,企业为执行该标准承担全部责任,而备案机关无任何责任;(2)认为备案机关对企业标准应当进行审查,并承担由此而产生的食品安全责任;(3)认为备案机关应当对企业标准进行食品安全方面的合法性审查{3}。实务界的多数做法则倾向于实质审查而非简单的存档。“全国企标备案运行模式主要分为‘形式备案和审查备案’两种。‘形式备案’只对提交的材料是否齐全有效等进行核对,10个工作日内完成备案登记工作;‘审查备案’则是在正式受理前组织专家对备案材料、标准内容等进行审查、修改和确认,然后进入受理登记程序。目前全国绝大多数省份采用‘审查备案’形式。”{4}92如果仅仅是形式备案,实践中难免出现已经备案的企业标准存在安全隐患的问题[13]

3.公共部门备案“更严型标准”的阶段

这个阶段刚刚起步,对应《食品安全法》(2015)仅仅鼓励企业自愿制定“更严型标准”,并仅仅规定此类标准才需要备案。新法之中的备案是形式备案,只须完成与国家标准或地方标准的比对即可,还是仍然要进行实质审查?这就是本文关注的核心问题。

三、修法前食品安全企业标准备案的两难境地

前文已述,《食品安全法》(2015)出台以前,各地卫生部门对备案的性质、内容和责任存在多种认识,而多数观点倾向于进行“审查备案”。审查备案的正当理由是企业自定标准存在诸多问题,然而,审查备案也会耗费备案机关大量成本却不一定能收到适当的收益。

(一)企业自定标准存在的问题

食品安全标准由政府完全包干制定或审批到部分下放给企业自己制定,是考虑到国家或地方标准的不足,以及企业自主生产、创新生产的需要[14]。然而,即使从《标准化法》开始算起,历经28年的时间,企业自定的标准仍然难堪信任。常见的问题有:

第一,企业或其负责人对企业标准及备案的重要性认识不足。有些企业或其负责人对食品安全企业标准的有无、质量的好坏,并不给予高度重视,甚至不清楚起码的标准概念,而且认为企业执行标准与否,与备案部门无关。部分企业甚至认为食品安全企业标准只是企业内部事务,可以随意调整或者直接更改{5}672-673。

第二,企业标准文本和申报资料质量较低。企业编制的标准文本普遍存在格式不规范、内容不完整、标准名称不符合要求等诸多问题,反映出标准起草人的标准化知识、管理、技术水平难以保障合格规范的标准制定{6}117。

第三,企业标准不正确使用食品原料和食品添加剂。在企业标准中,食品原料和食品添加剂的品种不明确、食品原料不正确使用、原料标准引用不全、食品添加剂使用不符合规定、配方不清楚等,都是常见的突出问题{7}155-156。

第四,企业标准的指标设定、试验方法选择缺乏科学性。企业标准中的安全性指标(如理化指标、微生物指标等)设定对于食品安全至关重要,对应地需要选择科学的各项指标检测试验方法,而不少企业确定的指标和试验方法并不符合科学的要求{8}。

第五,企业标准评审专家组成不合理、专家评审水平有限。食品安全企业标准是专业性、技术性非常强的规范,其编制必须由有关方面的专家予以知识和技术支撑。许多地方出台规定要求企业在备案之前组织专家进行评审[15]。然而,在实践中,企业标准评审专家的组成存在来源单位或系统单一、研究领域不广、并未结合产品特性邀请各方面专家的问题。就专家本身而言,部分专家“对食品安全企业标准备案实施办法及相关政策掌握不够、对标准的基本要素和格式不熟悉、对标准中具体指标设置和数值的确定不清楚”{6}117;“对企业送审的标准文件,仅仅是从形式、格式、计量单位等方面进行把关,而对企业标准与国家法律法规和食品安全标准规定的符合性,标准格式的规范性,技术指标的先进性、合理性、完整性,试验方法的科学性和检验规则的可操作性,提供的生产设备、检验的仪器名单材料等是否完全合理、规范、真实性过问不多。”{5}673

第六,企业标准修订迟滞。根据《备案办法》第16条、第17条的规定,企业标准备案有效期为三年。有效期届满需要延续备案的,企业应当对备案的企业标准进行复审,经复审认为需要修订企业标准的,应当在修订后重新备案。但是,由于对企业标准的修订没有强制性要求,由企业自主决定,而企业对标准重视不足,标准的重新备案又会增加成本,故企业标准的修订往往会迟滞[16]

有鉴于此,不难理解为什么全国绝大多数地方将“备案”理解为“审查备案”,而不是《备案办法》表面看上去的存档备查。

(二)审查备案模式的困难

省级卫生行政部门采取审查备案方式,是否就一定能够提升备案的企业标准的质量呢?在回答这个问题之前,需要先对此处所谓“审查备案”略作解释。“审查备案”并非原卫生部《备案办法》所用措辞,也无法从该办法中得出备案的实质是审查备案的结论。各地先后出台的关于《备案办法》的实施细则,也基本上沿用该办法的备案条款。尤其是受理申请材料之日起10日内对符合要求的企业标准办理备案手续的规定,很难让人相信这个工作期限能适应“审查备案”模式。在现实中,审查备案模式至少有两个特点:一则,审查备案是在正式受理前组织专家对备案材料、标准内容等进行审查、修改和确认,然后进入受理登记程序{4}92。广东省就规定“在备案前组织相关专家对其食品安全企业标准相关技术内容进行审查,确保食品生产企业制定‘食品安全企业标准’的科学性、安全性、合理性和规范性”{7}155,这就避免了10个工作日的局限。二则,审查备案的审查要点通常包括文本规范性、内容完整性、指标合理性和标准协调性,其中,指标合理性审查是“从指标种类选用的合理性和专一性、指标检测结果的规律性和重视性、现有技术条件的适应性和可行性等方面进行综合审查”{6}118。这显然绝非简单的形式审查。

与此同时,审查备案方式已收到一定的积极效应。例如,在广东省,自《食品安全法》(2009)从2009年6月1日开始实施以来,截至2010年6月10日,“普通食品类申请备案2334份,通过技术审查备案的有1626份,备案率69.67%;复配型食品添加剂类申请备案267份,通过技术审查备案的有189份,备案率70.78%”。近30%的企业标准未通过技术审查,就是因为综合评审专家发现,申请的企业标准配方原料、添加剂使用不符合要求,以及生产工艺、标准指标的确定和引用的检验方法缺乏科学论证{7}。实质审查备案模式的应用效益可见一斑。但是,审查备案模式也存在难以克服的弊病,至少表现为以下三个方面:

第一,审查备案的工作量繁重。若对申请备案的企业标准全部进行实质性审查,这往往意味着巨大的工作量。例如,“山东省卫生厅卫生监督所于2009年8月正式承担食品安全企业标准备案工作,截至2012年8月31日,共接收企业标准备案材料9958份,年均3300余份,月均接收280份左右。”前文提及的广东省,2009-2010年间,接收普通食品类、复配型食品添加剂类、保健食品类申请共计2965份,月均接收240份左右。在2010-2011年间,江苏省卫生厅已经登记备案的企业标准有2426份[17],月均备案200份左右。确实难以想象,对于如此众多的申请,实质性审查工作如何才能完全有效地展开。

第二,审查备案的工作人员审查能力堪忧。尽管多数地方要求企业制定食品安全标准应有专家参与审定,然而,即便是有专家参与评审的企业标准,在提交备案时仍然出现上述一系列问题。因此,备案机关若对企业报备的标准进行综合审查,就必须有相当能力的工作人员。可是,实践证明,审查备案的工作人员能力也有限。“目前,省级卫生行政部门从事食品安全企业标准备案人员较少,大部分是‘半路出家’,人员原先从事卫生监督,并且知识面也较窄,对感官、理化、微生物或仪器检验方法的了解程度不高。”{5}673

第三,通过审查备案的企业标准也是问题丛生。审查备案或许可以发挥一定的筛查过滤作用,可即便是通过审查备案的企业标准,也并非合法合理、安全可靠。例如,有研究人员从事食品生产许可证申报材料的审核、发证检验及现场核查工作等过程中,发现已经备案的企业标准存在诸如企标信息不透明、与食品质量安全市场准入要求不一致、指标值制定和检验方法的引用缺乏科学性、与强制性标准及相关规定相抵触等问题[18]

以上还是既有研究揭露或折射出来的问题,至于审查备案过程中是否存在政府寻租、是否存在专家被企业俘获等在其他类似行政过程中的常见现象,就不得而知了。概而言之,企业自定标准(尤其是“填空型标准”)无法获得信任、风险程度高,由此,行政的审查备案被认为是必需的,可行政的备案审查实际上难以发挥预设的效应。

四、新法中的“比对审查”备案

至此,本文意在表明,对新修订的《食品安全法》(2015)中食品安全企业标准备案的性质、内容的诠释,不应脱离食品安全企业标准制度变迁以及修法前食品安全企业标准审查备案的现实困境。简单的文义解释或者单凭直觉的、未经论证的意义赋予,都极有可能导致偏差。基于前文所述,本文将围绕以下三个问题,展开对新法中食品安全企业标准备案的定位。

(一)“严于”是否包括“填空型标准”

首先,《食品安全法》(2015)非常醒目地将企业制定“填空型标准”的义务条款删除了;其次,立法机构的非官方诠释指出,当下已经不存在没有食品安全国家标准或者地方标准的情况;第三,在逻辑上,如果没有国家标准或者地方标准,也就无法进行比较,又何谓“严于”?这些观察和分析足以支持新法的“严于”标准不包括“填空型标准”的观点。可是,食品安全企业标准的制度史似乎又在告诫我们,公共部门制定国家标准或地方标准难免缺失和滞后,绝对地说“不存在没有食品安全国家标准或者地方标准的情况”,很难顺利通过生活经验逻辑的测试。

若要回应这样的困惑,就必须回溯到对食品安全标准的理解上。在企业被立法要求制定“填空型标准”的时期,食品安全标准与食品卫生标准、食品产品标准、食品质量标准等概念经常混用,而且常被统一在“食品标准”范畴之下[19]。由于食品标准种类繁多,“没有国家标准或地方标准的情况”自然就会大量存在。这也可以理解为什么《食品安全法》(2009)在要求企业制定“填空型标准”的同时,也要求国务院卫生行政部门“对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合,统一公布为食品安全国家标准”(22条)。通过整合,可以让《食品安全法》所规范的食品安全标准反映其真正的本义,排除与食品安全无关的其他食品标准,并建构内在一致的食品安全标准体系。这也就是为什么时隔六七年之后,《食品安全法》(2015)的制定者宣称食品安全国家标准整合工作基本完成,食品安全横向标准基本完善,不存在没有食品安全国家标准或者地方标准的情况。而且,对食品安全标准的精准把握,还体现在《食品安全法》(2015)26条关于食品安全标准应当包括的内容描述上[20]

然而,即便如此,生活经验的预警仍然是挥之不去的:世界上没有十全十美的事物,精准定向的食品安全国家标准和地方标准体系也不可能尽善尽美,否则,食品安全国家标准和地方标准的制定、修订就无从谈起了。以国际食品法典委员会(Codex Alimentarius Commission)制定公布的国际食品法典标准为例,所谓的食品安全横向标准(即通用标准),覆盖了污染物、食品添加剂、微生物、食品标签、检验方法、营养与特殊膳食食品、进出口检验和认证、农药残留、兽药残留、转基因食品、饲料等。但其也有食品产品标准、食品生产规范(包括通用规范、产品规范、控制特定污染因素的规范)。食品产品标准中有关安全的内容,应当参照相应的基础标准,当基础标准无法满足产品标准的要求时,产品标准可根据需要规定具体内容{9}。可见,无论是横向(通用)标准,还是产品标准中有关食品安全的内容、与食品安全有关的生产规范与检验规范等,都有存在空白的时候。那么,这是否意味着,企业仍有制定“填空型标准”的可能和需要,为了抑制企业的“逆向选择和道德风险行为”{10},还是有必要由政府进行审查?进而,是否就应该把“填空型标准”归于“严于”食品安全国家标准或地方标准的情况,从而让这些企业标准保留在备案范围之内?

本文认为,即便食品安全国家标准或地方标准难免疏漏和滞后,也不应再回归到要求企业制定“填空型标准”的状态。一则,从立法机构的非官方诠释看,这种回归并不符合立法本意。二则,《食品安全法》(2015)是“鼓励”企业制定“更严型标准”,若“填空型标准”也归入“严于”,就意味着“鼓励”而不是“命令”企业去制定“填空型标准”。在“命令”企业的时期,企业尚且敷衍了事,更何况“鼓励”呢?而且,“鼓励”企业填补空白,也有可能反向激励企业在食品生产中进行形形色色的、不乏安全隐患的“创新”。三则,如果鼓励企业制定“填空型标准”,依然无法摆脱实质审查备案的两难境地。因此,从最严格的食品安全保障体系出发,食品安全国家标准或地方标准的缺失、落后,应该通过及时的制定、修订来完善,而不应该让企业标准去填补。若企业确有食品生产的创新而同时缺乏明确的以及可参照的国家标准或地方标准,就应该与政府合作,共同研制国家或地方标准。食品安全较之食品的推陈出新,在价值序列上应该更优先[21]

(二)“备案”是否只需进行登记存档

既然“严于”不应包括“填空型标准”,这就可以明确,《食品安全法》(2015)规定的企业标准备案指向的是“更严型标准”。那么,这是否意味着,备案机关只需要如《备案办法》所示的那样进行登记存档即可呢?新法出台以后,有的地方卫生部门虽然在备案时仍然进行审查,可在本文作者调研时,又特别讳言“审查”二字,仿佛只要审查就与立法精神、与行政审批制度改革背道而驰了。

其实,法律规定的是“更严型标准”的备案,不做任何审查而径直登记存档,显然是有悖常理的:未经审查,怎么判断是否严于国家标准或地方标准的?因此,若企业报备“更严型标准”,备案机关仍应进行必要的比对审查。以往,备案审查的要点通常涵盖文本规范性、内容完整性、指标合理性和标准协调性,那么,新法之下,进行比对审查的备案,就应该取消指标合理性审查,而核查文本规范性、内容完整性和标准更严性。在这三个要点上不符合要求的,就可以不予备案。其中,就“标准更严性”而言,除了较为简单的指标数值的比对外,若涉及与食品安全有关的食品检验方法规程等并非一目了然比对即可以完成审查的标准,应该审查企业报备资料是否对“更严型标准”的确定提供了充分的依据,以及报备资料中提供的信息或其他备案机关可以获取的信息,是否会使备案机关对所谓的“更严型标准”产生质疑或疑问。若备案机关确有怀疑,也可以决定不予备案,要求企业就“更严型标准”提供更多的说明。

(三)备案机关是否承担审查不严之责

《食品安全法》(2015)31条规定:“省级以上人民政府卫生行政部门应当在其网站上公布制定和备案的食品安全国家标准、地方标准和企业标准,供公众免费查阅、下载。”据此,“更严型”企业标准一旦备案,备案机关就应当将其公布。假设公布的企业标准经异议、重新核查,被证明不符合“更严型标准”,甚至有可能还低于国家或地方标准,而且,企业执行该标准,还造成了非常严重的食品安全事件,备案机关是否要为此承担责任呢?尽管在备案“更严型标准”的新制度下,这种情况发生的可能性微乎其微,但仍有必要应逻辑的要求,解决实践中的此类疑惑。

备案机关的公布,并不是为企业的“更严型标准”背书,向社会承诺政府与企业为标准的执行承担连带责任。上述假设情形下合法权益受到损害的消费者,应该追究企业的侵权责任,企业即便无法实际承担全部责任,国家也并不因此而连带地负责赔偿。《食品安全法》(2015)4条明确规定:

“食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。”《备案办法》第9条第2款规定:“企业应当确保备案的企业标准的真实性、合法性,确保根据备案的企业标准所生产的食品的安全性,并对其实施后果承担全部法律责任。”可见,企业要为由其制定、由卫生部门备案的企业标准向消费者负全责。

然而,这绝不是说,备案机关没有任何责任。一则,既然法律赋权省级卫生行政部门承担“更严型标准”的备案工作,那么,上述假设情形就可能会引发对领导干部政治责任的问责[22];二则,同时可能引发对具体工作人员是否存在审查不严、是否需要承担行政责任乃至法律责任的追究;三则,若假设情形中出现特别严重的人民生命和身体健康的损害,国家即便在法定的赔偿责任上可以豁免,也可能需要根据形势酌定补偿抚慰的必要性。

五、结语:企业标准备案废弃的可能性

行文至此,本文的核心问题——新法中的食品安全企业标准备案性质、内容如何定位——已经基本得到解答。不过,仍然会有一个问题:既然《食品安全法》(2015)强调食品生产经营者是食品安全的第一责任人[23],《备案办法》也强调企业为企业标准的实施后果负全责,那么,为什么《食品安全法》(2015)在废除企业制定和备案“填空型标准”的同时,还要保留企业备案“更严型标准”呢?备案机关只是将此类企业标准存档备查,而不是担保背书承担连带责任,但是,毕竟备案机关将其作为“更严型标准”在官方网站上公开了,换言之,政府毕竟是介入了。若前述逻辑上存在的标准虚假且导致重大食品安全事件的可能性没有转为现实,备案机关可以高枕无忧。然而,一旦发生,与行政职责挂钩的问责是在所难免的。为尽量避免此类情形发生,备案机关就必须付出一定的资源、成本进行必要的比对审查,这在无形之中又为本应由企业负全责的企业标准支出公共资源。笔者在调研中获悉,之所以保留食品安全企业标准的备案制度,还有一层考虑,即及时了解企业标准动态,从而为制定或修改国家标准或地方标准收集信息。显然,这个目的完全可能通过别的途径实现,而不必非得行政机关予以备案且在官方网站公开。

因此,本文以为,新法框架之下的食品安全企业标准备案制度,在根本上是没有必要的,是传统上企业标准“政府包干”到“适当放开加审查把关”的制度演变的残余,未来可以考虑将其废止。企业对市场宣称其制定和执行比国家标准或地方标准更严的食品安全标准,在相当程度上是一种吸引消费者的广告。消费者只有在企业公开其“更严型标准”的情况下,才会相信之。政府不必为消费者对此不闻不问、不为自己负责的怠惰而过分担负“家长”角色。企业的公开又意味着政府和社会公众监督的可能性。此外,除了企业为其标准的制定和执行负全责这一事后责任机制,还可以通过追究企业邀请的标准制定评审专家的责任、通过食品生产许可过程中的严格核查检验、通过将企业自定的“更严型标准”在适当时机转为国家标准或地方标准(无疑有助于此类企业的市场竞争力)等机制和手段,促使企业认真对待企业标准。

注释:
*基金项目:2011年度国家社科基金项目“风险治理视野下食品安全法治研究”(11BFX096) 
[1]当前的《食品安全法》于2009年2月28日公布,2009年6月1日起施行。本文以“《食品安全法》(2009)”指向修订前的法律,以“《食品安全法》(2015)”指向修订后的法律。 
[2]《国务院关于加强食品安全工作的决定》(2012年6月23日,国发[2012]20号)宣布:“严格责任追究。建立健全食品安全责任制,上级政府要对下级政府进行年度食品安全绩效考核,并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。发生重大食品安全事故的地方在文明城市、卫生城市等评优创建活动中实行一票否决。完善食品安全责任追究制,加大行政问责力度,加快制定关于食品安全责任追究的具体规定,明确细化责任追究对象、方式、程序等,确保责任追究到位。” 
[3]在笔者调研的过程中,接受访问的北京市卫生和计划委员会一位富有经验的官员认为,若对“填空型标准”仅仅是形式备案,那是非常可怕的;若食品安全由此出现问题,备案机关责任重大。 
[4]国务院制定“行政法规”是现行1982年《宪法》规定的,在此之前的1954年、1975年和1978年《宪法》都规定国务院“规定行政措施,发布决议和命令”。本文为便利起见,一律以“行政法规”指称。 
[5]《食品卫生试行条例》第5条第1款规定:“卫生部门应当根据需要,逐步研究制定各种主要的食品、食品原料、食品附加剂、食品包装材料(包括容器)的卫生标准(包括检验方法)。制订食品卫生标准,应当事先与有关主管部门协商一致。” 
[6]参见:《食品卫生试行条例》第5条第2款。 
[7]《食品卫生条例》第3条规定:“卫生部门和有关主管部门,应当根据这一原则,共同研究,逐步制订出各类食品、食品原料、食品添加剂和食品包装材料的卫生标准以及检验方法(以下简称食品卫生标准)。”第4条第1款规定:“食品卫生标准,由卫生部门会同有关部门制订,有关部门要分别纳入食品产品标准,认真贯彻执行。食品产品标准应包括卫生标准及相应的检验方法,由生产主管部门会同卫生部门制订。” 
[8]参见:《食品卫生条例》第4条第2-5款。 
[9]《食品卫生法(试行)》第15条规定:“国家未制定卫生标准的食品,省、自治区、直辖市人民政府可以制定地方卫生标准,报国务院卫生行政部门备案;食品生产经营主管部门或者食品生产经营企业,经同级卫生行政部门同意,可以在产品质量标准中列入卫生指标。”与《食品卫生试行条例》不同的是,可以在产品质量标准中列入卫生指标的,不仅有食品生产经营主管部门,还包括食品生产经营企业。 
[10]“在计划经济体制下,国家对企业实行‘统购包销’,标准作为国家实行强制性管理的技术工具,‘由国家统一制定、统一发布、统一实施’。标准的制定被天经地义地认为是政府的事情,企业只需要也只能依据国家制定的统一标准组织生产。”(参见:董欣.食品安全企业标准备案制度的博弈分析[J].中国高新技术企业,2013(36):3.) 
[11]论者在述及食品标准的时候,大多承认《标准化法》对确立食品标准权威地位的作用,也会提到该法关于国家标准、行业标准、地方标准和企业标准的分类。(参见:王富华.我国食品标准现状、问题及建议[J].湖北农业科学,1999(6):80-82;李佳,叶兴乾,沈立荣.我国食品标准的现状、存在问题及发展趋势[J].食品科技,2010(10):297-300.) 
[12]“完全由‘政府包办’,在现行的经济体制下,在现有政府职能和企业运行模式下都是不可取也不能取的。因此只能由企业根据市场需求,结合自身条件自行制定标准。”(参见:董欣.食品安全企业标准备案制度的博弈分析[J].中国高新技术企业,2013(36):4.) 
[13]“在这些备案的企业标准中有的生产企业为了迎合市场某些人群的口味需求,存在不按规定使用食品添加剂的行为”,“在备案的372份食品安全企业标准中有233份使用了食品添加剂”。(参见:龚志,周晓萍.2010年新疆食品安全企业标准备案调查分析[J].疾病预防控制通报,2011(4):85.) 
[14]食品安全企业标准被认为是在对本行业深入了解的基础上制定出来的,相比国家标准或地方标准,具有更强的灵活性和准确性。(参见:刘晨光,富琪.食品安全企业标准的发展与适用[J].上海食品药品监管情报研究,2009(8):11-16.) 
[15]例如,根据《湖北省食品安全企业标准备案实施办法》(鄂卫规[2011]6号)第12条的规定,“企业标准备案前,企业应当组织专家对其制定的企业标准进行评审”,“专家组应当由科研、生产加工工艺、营养与食品安全、品质控制等各方面人员组成”。根据《福建省〈食品安全企业标准备案办法〉实施细则(暂行)》(闽卫法监[2009]150号)第7条的规定,“企业在备案企业标准前,应当组织食品安全领域相关专家进行审查”,“专家组应当对企业标准的内容是否符合《食品安全法》及有关法律规定、是否符合安全性要求、是否符合有关强制性标准等进行审查,并出具结论性意见”。 
[16]“食品安全企业标准一经备案,发布并实施,就万事大吉,不考虑修订的问题,两三年甚至更长时间都不再过问它。”(参见:王春明,李力.2010-2011年江苏省食品安全企业标准备案和实施过程中存在的问题调查分析[J].中国校医,2012(9):673.) 
[17]三个省份的数据,分别参见:董淑琴,李瑞英,薛良辉,孙平,胡芳朔,张淑坤.山东省食品安全企业标准备案情况及问题探讨[J].中国卫生监督杂志,2013(1):91;戴昌芳,梁辉,王立斌,戴光伟,杨通.广东省食品安全企业标准技术审查存在问题分析[J].中国食品卫生杂志,2011(2):155;王春明,李力.2010-2011年江苏省食品安全企业标准备案和实施过程中存在的问题调查分析[J].中国校医,2012(9):672. 
[18]参见:周静.食品安全企业标准存在问题探讨[J].商业研究,2013(24):51-52.有必要指出,根据《食品生产许可管理办法》(2010年4月7日发布,国家质量监督检验检疫总局令第129号)第9条第1款第9项的规定,申请食品生产许可,企业执行企业标准的,需要提供经卫生行政部门备案的企业标准,故食品生产许可审核工作人员有条件了解备案企业标准的情况。根据新的《食品生产许可管理办法》(2015年8月31日发布,国家食品药品监督管理总局令第16号)第13条第1款,申请食品生产许可,已经无须提交备案的企业标准。 
[19]食品标准体系被认为包括:食品的基础标准(名词术语、图形符号、代号类标准、食品分类标准、食品包装与标签标准、食品检验标准);食品的产品标准(关于产品结构、规格、质量、检验方法的技术规定);食品安全卫生标准(如食品安全管理体系标准、食品安全生产控制标准、食品中有毒有害物质限量标准、食物中毒诊断标准、食品原料与终产品卫生标准、食品添加剂(营养强化剂)使用标准);食品流通安全卫生标准等;其他食品相关标准(如绿色食品标准、有机食品标准、无公害食品标准、森林食品标准、超市食品标准、快餐食品标准、保健食品标准、辐照食品标准等)。(参见:艾志录,鲁茂林.食品标准与法规[M].东南大学出版社,2006:53-93.) 
[20]例如,新法第26条第(四)项是“对与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求”,第(七)项是“与食品安全有关的食品检验方法与规程”,它们分别对应旧法第20条第(四)项的“对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求”以及第(七)项的“食品检验方法与规程”。措辞上的变化更加突出标准与食品安全的相关性。 
[21]请关注实践中为“迎和市场某些人群的口味需求”而在备案的企业标准中违规使用食品添加剂的情况。(参见:龚志,周晓萍.2010年新疆食品安全企业标准备案调查分析[J].疾病预防控制通报,2011(4):85.) 
[22]例如,《中共中央办公厅、国务院办公厅关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(2009年6月30日)第5条规定:“有下列情形之一的,对党政领导干部实行问责:……(二)因工作失职,致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件,或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的;(三)政府职能部门管理、监督不力,在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件,或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件,造成重大损失或者恶劣影响的;……(七)其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的。” 
[23]“食品生产经营者是食品安全第一责任人,应当对其生产经营食品的安全负责,承担食品安全主体责任,正所谓‘谁生产,谁负责;谁经营,谁负责’。”(参见:信春鹰.中华人民共和国食品安全法释义[M].北京:法律出版社,2015:11-12.)
【参考文献】 
{1}信春鹰.中华人民共和国食品安全法释义[M].北京:法律出版社,2015:74. 
{2}陈尚龙.食品安全企业标准在《食品安全法》中的定位与适用[N].中国食品安全报,2015-07-30(A02). 
{3}董仕林.消除食品安全企业标准备案的困惑[N].健康报,2009-11-10(006). 
{4}董淑琴,李瑞英,薛良辉,孙平,胡芳朔,张淑坤.山东省食品安全企业标准备案情况及问题探讨[J].中国卫生监督杂志,2013(1). 
{5}王春明,李力.2010-2011年江苏省食品安全企业标准备案和实施过程中存在的问题调查分析[J].中国校医,2012(9). 
{6}方冬芬,刘滢,田利钺.食品安全企业标准备案审查要点述析[J].湖北工业大学学报,2014(1). 
{7}戴昌芳,梁辉,王立斌,戴光伟,杨通.广东省食品安全企业标准技术审查存在问题分析[J].中国食品卫生杂志,2011(2). 
{8}周静.食品安全企业标准存在问题探讨[J].商业研究,2013(24). 
{9}王竹天.国内外食品安全法规标准对比分析[M].北京:中国质检出版社,中国标准出版社,2014:12-19. 
{10}董欣.食品安全企业标准备案制度的博弈分析[J].中国高新技术企业,2013(36):4.
作者简介:沈岿,北京大学宪法与行政法研究中心教授,博士生导师,法学博士。 
来       源:《现代法学》2016年第4期。