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“设区的市地方立法权理论与实践”学术论坛纪要

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2016年9月23日,由山东社会科学院主办,山东省法学会立法学研究会、山东省社会科学院法学研究所、山东政法学院立法研究院承办,山东师范大学法学院协办的“设区的市地方立法权理论与实践学术论坛”在济南召开,来自中国人民大学、四川大学、浙江工业大学、山东大学、湖北社会科学院、陕西社会科学院、安徽社会科学院、山东社会科学院、青岛市社会科学院、山东财经大学、山东政法学院、山东理工大学、聊城大学、临沂大学、潍坊学院、滨州市人大常委会、聊城市人大常委会、莱芜市人大常委会、济宁市人大常委会、济宁市人民政府法制办、潍坊市人民政府法制办以及北京市隆安(济南)律师事务所等省内外高校、研究机构和实务部门的专家学者60余人参加了学术论坛。论坛开幕式由山东社会科学院法学研究所所长谢桂山研究员主持,山东大学法治中国研究所所长肖金明教授、山东社科联副主席周忠高教授分别致辞。与会专家学者围绕“设区的市地方立法权理论与实践”展开了广泛而深入的研讨。

开幕式及演讲

谢桂山(山东社科院法学研究所)主持:首先,我代表山东社会科学院法学研究所对与会专家学者莅临会议表示欢迎,感谢大家能够来到济南参加此次“设区的市地方立法权理论与实践”学术论坛。接下来,有请山东大学法治中国研究所所长肖金明教授致辞。

肖金明(山东大学法治中国研究所)致辞:参加学术会议也是工作。我们通常都是将学术会议安排在周末,今天在工作日召开学术研讨会感觉更好,值得推介。受谢桂山所长和山东政法学院立法研究院委托,我谨代表本次论坛主办、承办和协办方向省内外专家学者、来自地方立法一线的省内实务专家表示热烈欢迎和感谢。近来,地方立法方面的理论和实践学术研讨会很频繁。今年上半年山东省法学会立法学研究会成立并举办了地方立法学术研讨会,前不久在聊城由山东政法学院立法研究院和聊城市政府法制办共同举办了题为“地方立法新实践”的学术研讨会,今天我们就“设区的市地方立法权理论与实践”展开对话和研讨,十二月份山东大学法治中国研究所还将与全国十家立法学研究机构共同组织第二届地方立法学术论坛,其他地方也在召开类似主题的学术研讨会,中国法学会立法学研究会学术年会十一月份也将在广州召开。需要特别指出,第二十二次全国地方立法研讨会前不久在长春召开,会议精神和相关信息对本次论坛主题研讨具有重要指导和借鉴意义。

地方立法学术研讨会频繁举办,一是基于地方立法实践的客观需要,二是基于立法学理论和学科发展的内在需要。所以,以地方立法为主题的论坛和会议都应当在这两个方面取得进展。这次由山东省社科院法学所牵头组织的“设区的市地方立法权理论与实践”学术论坛,以法学所承担的若干相关课题及其前期研究成果作为支撑,有各位专家学者的积极参与和贡献,相信一定会达到充分表达分歧、积极寻求共识,支持地方立法实践创新,促进立法学理论发展和学科建设的预期效果。受与会专家学者的委托,在这里特别向论坛主办方、承办者和协办者表达敬意和感谢,预祝论坛取得圆满成功!

谢桂山(山东社科院法学研究所)主持:感谢肖教授的精彩致辞!本次论坛特别邀请了省外知名学者出席指导,下面有请中国人民大学法学院朱力宇教授和四川大学法学院徐继敏教授作学术演讲。

朱力宇(中国人民大学法学院)讲演:首先,感谢山东社科院举办此次研讨会。立法权限的扩大是十八届三中、四中全会以来的一个指向,设区的市立法权的变化与城镇化有着密切关系,与扶贫攻坚也息息相关。我发言的题目是“地方立法权扩大与我国的城镇化、实施脱贫攻坚”。

此次立法法修改有很多创新。比如第八条,增加了税种的设立、税率的确定和税收征收管理等基本制度,增加了非国有财产的征收、征用。但是,立法权的横向划分并没有太大变化,而是对立法权进行了较大程度的纵向调整,即赋予广大设区的市、自治州以及四个不设区的市(如东莞、中山等)地方立法权。

对于城镇化的理解,需要明确城镇化是中国现代化发展的必由之路。“十三五”规划在“城镇化”部分指出,“十二五”期间城镇化率在提高,城乡区域差距趋于缩小;“十三五”规划期间要使城镇化质量明显改善,户籍人口城镇化率加快提高。将城镇化纳入地方立法的调整范围,应当将《立法法》第七十二条第二款的规定“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”,与城镇化紧密结合起来。关于地方立法权扩大与实施脱贫攻坚的问题。要将实施脱贫攻坚纳入地方立法的调整范围。在我国,城镇化的进程与农村贫困人口实现脱贫密切相关。

当然,新修订的立法法也存在不少可以商榷的地方。比如关于对立法效力规定就存在一些疑问:根据《立法法》第八十九条规定可以得出“A>B”的结论,根据第九十一条的规定可以得出“B=C”的结论,据此,从形式逻辑的推理结论应当是“A>C”,但实际情况上“A并未一定大于C”。再如,根据第九十一条的规定,能否说设区的市、自治州的地方政府规章与部门规章是同位法?又如,关于法的效力裁决的规定无疑是十分重要的,也符合我国实际情况,但是如何提起裁决以及如何进行裁决都是值得进一步研究的问题。

徐继敏(四川大学法学院)讲演:我今天发言的主题是“我国行政体制与设区的市立法权”。个人对设区的市地方立法权的理解:第一,立法事权不应受“三个方面”的限制,但法律保留事项除外。第二,设区的市的地方立法权应当是完整的,应当从“由省人大常委会批准”改为“由省人大常委会审查”。第三,立法主体应当进一步增加,县级市都应享有地方立法权。

从行政体制的主要形式和权力结构关系来看,法国行政体制是一种中央监督与地方自治相结合的行政体制,包括中央、大区、省、市镇四个层级。地方政府是自治体,各层级政府责权划分明确、相互间是伙伴关系。大区、省、市均实行“议政合一”。相比而言,中国上下级政府关系是隶属关系,并非伙伴关系。

整体来看,我国行政体制机制不完善。我国行政体制存在的问题有:机构臃肿、人员众多,行政成本高和行政资源浪费严重;行政主体间权力冲突与争议现象明显;上级导向而非市民导向的管制型社会不适应现实需要;管理手段以目标管理和指标管理为主;权力与责任机制建立存在问题,行政主体缺乏独立财产,难以独立承担责任。

针对行政体制存在的主要问题,我国进行了深刻的行政体制改革,主要表现为:第一,行政审批制度改革,表现为减少和下放行政审批权,推动“省直管县”改革;第二,回归宪法规定的四级体制;第三,推动扩权强镇改革,又称简政强镇改革;第四,推动大部制改革,比如广东顺德大部制改革;第五,推动综合执法改革,设立相对行政处罚权、形成行政审批局模式。

各层级政府职权配置上,存在权力差异性。可以明确的是,各层级政府事权划分与地方立法权关系密切,上下级政府事权划分是必然的,比如财政事权与支出责任适当划分,各层级政府间关系从“分权”向“明事”转变,“权”与“事”关系重构,实现“权”服务于“事”,地方谋“事”需要“权”,因此地方立法权的配置上是必要的。此外,关于扩权强镇改革与地方立法权的问题,我国“市管县体制”向“县管市体制”转变具有可行性,市、县、镇拥有立法权存在必然性,但是镇拥有立法权的可行性尚需探讨,条件尚不成熟。

谢桂山(山东社科院法学研究所):感谢两位教授的精彩演讲!演讲内容聚焦了地方立法尤其是设区的市地方立法的前沿理论和一线实践问题,对论坛的主题研讨具有重要启发意义。接下来进行第一单元的主题研讨,由《法学论坛》副主编吴岩主持。

第一单元主题研讨

吴岩(《法学论坛》副主编)主持:各位专家上午好!接下来有请六位发言人进行主题发言,两位评议人做好评议准备。

陈书全(中国海洋大学法政学院)发言:2015年修订的《立法法》对于地方立法权做了重大调整,体现在地方立法权行使主体上做了扩容,这是适应新形势的现实需要,对地方经济社会和法治发展具有促进意义。当前,地方立法积极性高涨,截至目前,已经有260多个设区的市、自治州进行了地方立法实践,但是在行使地方立法权的过程中,由于立法经验、立法技术等方面存在不足,也出现了不少问题。在地方环境保护立法的实践中,存在上位法依据不清晰、立法标准不统一、职权界分不明确、地方特色不突出等问题。上述问题的产生一方面根源于上位法中的矛盾未能得到解决,另一方面根源于二元的央地权限模式。基于此,应当从横向和纵向两个维度设计完善路径:横向层面注重对上层结构的完善,纵向层面注重建立立法监督机制。

石东坡(浙江工业大学法学院)发言:我发言的题目是“设区的市立法权限问题再辨析”。“城乡建设与管理”如何理解,是一个重要难点。这是由于行政事权还是立法事权等一系列需要澄清的问题尚未明确。为此,应当对立法文本和立法过程进行考察。对于“城乡建设与管理”的理解存在宽泛说、质疑说、或宽或严等不同认识。本人认为,可以从历史解释与语意解释相结合的思路,以立法审议的印证与释义方法相结合的立场,以归纳的方法提取实务部门对“城乡建设与管理”的理解,以行政职能的三定方案来进行界定,以事后的监督审查来逐步明确相关负面清单,积极促使设区的市的立法权限得以审慎行使。

何平(安徽社科院法学研究所)发言:通过实证分析,可以发现当前立法实践中存在三方面问题:一是央地博弈矛盾,表现在地方的积极性和主动性与中央对地方管理权力配置的矛盾;二是立法供需矛盾,表现为立法质量和立法需求矛盾以及立法科学性、合理性与地方服务发展之间的矛盾;三是地方性法规、地方政府规章有规避司法审查之嫌疑。解决这些问题有助于中国特色社会主义法律体系的协调统一和依法治国的全面实现。因此,应当借助降低立法成本、运用“成本-收益”理论、正当程序、司法审查等手段对设区的市的立法权进行规制。

凌新(湖北社科院政法研究所)发言:设区的市立法权的变化是地方立法权的一场改革,对于推动地方治理有着十分重要的意义。但同时应当清醒认识到立法主体扩容的潜在风险和漏洞。为此,应当加快立法改革,科学界定地方立法主体及其权限,完善立法制度,提高地方立法质量,不断提升地方政府依法治理能力和水平。

荆月新(山东师范大学法学院)发言:当前,地方立法存在“跃进”的问题,应当注意不要将地方权能泛化。从观念层面来看,泛立法是不少人持有的立法观念。从实践形态来看,也存在泛立法的表现。但泛立法本质上是过度、过高的立法依赖,是立法不到位、立法有问题的表现。我们应当对于地方立法过热、过快的状态进行冷静思考,适当降降温、泼泼冷水,不能盲目进行地方立法。

杨盛达(聊城大学法学院)发言:我发言题目是“地方立法权的实质与原则”。当前地方立法要着重解决限权和控权的问题。思考清楚地方立法中授权限度,控权机制,以及授权、限权与控权的原则与比例等问题,是行使地方立法权的理论基础。

姜福东(青岛市社会科学院)评议:陈老师文中关于完善对策的“二维路径”尚有可以进一步商榷的空间。石老师的文章认为必须重视公民权利的实现,我是认同的,从现实角度来看,人大制度的多次塌方,比如辽宁人大严重的贿选事件。因此如何通过程序控制、实体保障公民权利才是地方立法权发挥最佳效果的重要变量。此外,法律是地方知识,我们应当尊重地方自治和地方立法,肯定支持地方立法权的下放。何老师的文章提到的立法成本的观点是值得肯定的。

李克杰(山东政法学院)评议:此次会议是对地方立法理论与实践问题的深入探讨。凌老师指出授权以后可能存在的风险,我认为这是必然会出现的潜在问题。荆老师明确表示了对于地方立法进程应当”降温“的观点,这是对当前泛化的地方立法实践的一种正确反思。杨老师的文章也是从控权、限权的角度对地方立法权的扩权进行思考,这实际与地方立法“降温”的大方向一致:就是采取严格措施予以合理控制地方立法问题。现在立法权的行使质量参差不齐,应当理性分析、合理评价。

谢桂山(山东社科院法学研究所):今天在济南举办的学术活动比较多,论坛的开幕致辞因此做了特别安排。非常感谢山东省社科联周忠高副主席到会指导,他结束了另一场学术会议开幕式后就到会参与本论坛第一单元的专题研讨,下面我们有请周忠高副主席致辞。

周忠高(山东省社科联副主席):首先,对此次“设区的市地方立法理论与实践学术论坛”的举办表示祝贺,同时对省内外与会专家学者表示欢迎;山东历史悠久,法制历史也很悠久,法学研究也有着悠久历史;当前的山东的法学教育和法学研究需要新的发展,需要准确定位和科学规划,应当以包括论坛的形式促进开放、对话和合作;本次论坛立足于全面深化改革、全面推进依法治国的宏大背景,面对经济发展新理念、新常态和社会治理新观念、新格局,突出设区的市地方立法的理论与实践,希望能够增强理论创新的勇气和实践探索的胆略,面对真问题、提出好对策;山东省社科院法学研究所对此次研讨会进行了精心筹备,邀请了省内外众多的专家学者,相信今天的研讨会一定能够汇聚各家之言,产生良好的思想观点交流。最后,祝此次研讨会圆满成功。

第二单元主题研讨

谢桂山(山东社科院法学研究所)主持:论坛日程安排的很紧凑,上午论坛进行得很成功,感谢大家对论坛的贡献。下午的研讨会正式开始,进行第二单元的主题研讨。

赵宝华(潍坊学院)发言:今天交流的内容是关于“设区的市地方立法权行使过程中应注意的几个问题”。目前《立法法》所确立的立法原则主要是维护法制统一、立法民主、立法科学,通过具体列举和分类列举的方式对立法权限范围进行了明确限定。但同时,应当对设区的市的立法权的行使进行必要的程序规范:一是通过通行的程序对设区的市的地方立法权进行规范,二是通过立法法中特殊的程序对设区的市的立法权予以规范。另外,还应当注意到其他法律对保障设区市地方立法质量的重要保障意义。

郭兴全(陕西社科院政治与法律研究所)发言:公众利益是有序开展地方立法工作的出发点和落脚点,公众智慧是提高地方立法能力的有力补充。推进立法权扩容工作,需要加强顶层设计,制定和完善公众参与地方立法的制度规定,加强保障,注重宣传,激发公众参与地方立法的积极性。

白利寅(山东社科院法学研究所)发言:《立法法》赋予设区的市地方立法权不仅仅是单纯的法律修改,而是涉及到立法权力配置与立法体制变动的广泛而深刻的治理变革,因此要面临合宪性的检验与拷问。《立法法》对宪法的发展续造、宪法为“央地分权”预留的制度空间以及执政党对地方立法权的顶层设计,既是对设区的市地方立法权合宪性的深化理解,也构成其正当性的核心的法治基础。

杨鹏(北京市隆安(济南)律师事务所主任)发言:地方立法在审判中的适用情况是判断地方立法实效性的重要指标。从法律运行的逻辑环节上来看,透过审判实践可在一个侧面观测地方立法存在的主要问题。另外,地方立法多属于管理领域的立法,因此选择行政审判为视角探究地方立法存在的问题具有重要意义。

李哲(山东理工大学法学院)发言:当前来看,立法法实施似乎并不十分尽如人意。通过对烟台、乌鲁木齐等城市的立法考察,可以发现,不同城市对立法法所赋予的立法权限的适用和延展程度有所不同:过去具有地方立法权的地级城市一如既往的沿袭过去的立法方式和立法事项范围,并未严格死板地恪守“三方面的权限”,而新设立法权的地级市则规矩摸索,并不敢冒进开展立法工作。这些都是目前存在的地方立法乱象。

纪建文(山东财经大学法学院)发言:几位老师所提出的观点与当前立法法实施过程中出现的不规律、反常态、过度冒进等问题密切相关。解决立法法实施的问题,应当遵循科学立法和有效立法,改进立法技术,提高立法质量。

第三单元主题研讨

辛艺(山东社科院法学研究所)主持:按照会议日程安排,下面进行第三单元主题研讨。本单元研讨主要是听取来自立法一线的声音,其中包括立法实践中的问题和困惑、经验和思考,下面有请各位发言人和评议人。

朱万春(滨州市人大常委会法工委)发言:滨州市自去年以来开始摸索进行地方立法,具体经验和感受如下:在立法实践中坚持机构建设与制度建设并重;在地方立法计划和规划编制方面,坚持广聚民智、精细研究;在立法队伍自身建设上,坚持强化素质、提升能力。

郭延伟(聊城市人大常委会法工委)发言:新修订的立法法实现了地方立法权的全面扩容。全国新增加的立法主体,基本都是刚刚起步,直接面临的问题是如何行使好这项权力,尤其是需要思考在立法前需要哪些准备、立法中注意哪些问题、立法后如何确保法规的实施与完善等问题。

陈秀海(济宁市人大常委会法工委)发言:总的来看,我们应当增强做好立法工作的光荣感和使命感,坚持科学立法、民主立法,发挥立法联系点和咨询员的作用。立法联系点一方面联系着地方立法机关,另一方面联系着基础组织和群众。实际上,聘请立法咨询员也是加强立法队伍建设、提高立法质量和需要。

薄其圣(滨州市人大常委会研究室)发言:立法的实施过程应当把握“一个中心”“两个基本点”,积极提高立法质量,改善立法技术,在高速前进的立法工作开展进度中把握住立法的标准,适当对立法进行降温,充分考虑群众的意见。

高成勇(潍坊市人民政府法制办)发言:政府法制机构主导政府立法是设区的市承接好立法权的迫切需要,也是提高政府立法科学性、民主性的必然要求。政府法制机构主导政府立法在实现依法改革、加快法治政府建设,提高立法整体质量等方面具有十分重要意义。政府法制机构应当从政府立法的立项、起草、审查、评估等方面入手,借势借智,正确处理好立法实践中存在的突出问题。

陆亚东(济宁市人民政府法制办)发言:政府法制机构主导政府立法是加强法治政府建设的重要举措。设区的市要建立政府法制机构主导政府立法立项、起草、论证、协调、审议机制,加强政府法制机构立法队伍建设。

日照市法制办立法科与会代表发言:“社会治理”是从“治理”一词中引申出来的、新时期、新形势下政府管理范畴的表述。在地方立法实践中,应当正确认识社会治理面临的新形势。

闭幕式及演讲

谢桂山(山东社科院法学研究所)主持:三个单元的主题研讨圆满结束。接下来我们进入到论坛闭幕式,下面有请山东大学法治中国研究所肖金明教授对论坛进行总结并做闭幕演讲。

肖金明(山东大学法治中国研究所)总结发言:为期一天的学术研讨收获很多,实务上又概括出一些新问题,理论上又有一些新的争论点,理论与实践更加走近了一步。会议内容非常丰富,总结起来有些难度。受今天各位专家学者的启发,结合我个人的研究成果,谈谈本人对地方立法几个问题的一些看法,供大家参考和批评。

一是主要背景。第一,关于立法权走向。行政体制改革、司法体制改革、立法体制改革体现出不同国家权力的不同走势,改革大方向基本正确,但也存有忧虑。第二,关于地方立法的需要。以立法引领和规范深化改革、优化发展、良化稳定,立法大方向基本正确但有一定难度。第三,关于立法与治理现代化。良法善治、地方自主和社会自治对地方立法有不同的要求。二是重要理论。第一,合宪性问题。在地方立法权配置问题上组织法、立法法赋权违宪吗?应当注意宪法(修正案)与宪法相关法的关系。第二,人大主导立法。是人大主导立法工作的体制机制,还是人大主导立法的工作体制机制?主导地位和作用需要制度、体制和机制保障。第三,中央地方关系。从财权到事权再到立法权,从两个积极性到治理现代化。三是几个概念。第一,立法权的统一性和二元化。立法权具有国家统一性,形成中央立法权和地方立法权二元化格局。第二,地方立法主体的一体性和多元化。地方立法权应当以省级地方为逻辑起点,包括设区的市、不设区的市和自治州。第三,地方的完整性和体系化。包括省自治区直辖市、设区的市自治州、市(自治)县区和街镇(民族)乡,要防止地方立法权过度下移瓦解“地方”的整体性。四是基本原则。一般性表述是“民主科学依法立法”,民主原则要求为了人民、依靠人民,突出人民主体地位;科学原则要求遵循立法规律和社会规律;法治原则要求依法立法、法规保留等。特别性表述一是“审慎立法原则”。可以从正反两个角度看待法规规章体系性和“大而全”问题。二是“地方特色原则”。从不同角度看待“重复抄袭”现象。五是系列制度。对新获得立法权的设区的市来说,将立法工作奠定在立法制度基础上特别重要,包括立法权限与责任制度、立法规划与计划制度、立法过程与程序制度、立法批准与备案制度、立法参与与回避制度、立法监督制度与评估制度等。上述制度需要准确定位和不断完善。六是一些疑问。立法法修改赋予较大的市以外的设区的市以地方立法权,是一项“扩权收容”式改革。第一,“收容”是否合理,“三个方面”的立法范围是否合理?第二,扩权足够吗,可否将立法权扩至更多的不设区的地级市甚至县市?第三,可以有区别吗,原较大的市在立法权限上可否有例外?

感谢山东社会科学院法学研究所,感谢谢所长和法学研究所各位同仁,会议的成功举办首先归因于他们的精心组织和周到安排!今年适逢人大监督法颁行十周年,十月份六中全会将修改党内监督条例,山东大学法治中国研究所将在十月底举办中国特色社会主义法治监督体系建设学术研讨会。恳请各位专家学者像关注立法问题一样关注“监督问题”,并诚邀各位届时到会指导。


谢桂山(山东省社科院法学研究所)主持:感谢肖教授对论坛的总结和精彩的学术演讲。总的来看,一天的讨论虽然时间紧张但讨论高效、内容充实,达到了预期目标。山东社科院法学研究所也希望能与本次论坛合作单位和与会专家学者加强联系、增进友谊、继续合作!再次感谢参与此次研讨会的各位专家学者和实务工作者!

来源:中国宪政网
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