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理解香港政治

作者:陈端洪   点击量:1298

【摘要】

“一国两制”对原有的宪法学知识体系提出了前所未有的挑战,需要我们在全球化的背景下总结当代实践经验,提炼出一套自圆其说的具有建设意义的理论。本文试图为宏观理解香港政治提供一个分析框架。本文认为,对峙是香港政治精神构造的根本特征,是理解香港政治的关键。本文所说的对峙不仅仅指对峙的现象,还包括对峙的结构;既指向恶性对峙的现象,也涵盖合法的和正常的对峙现象。“一国两制”是大智慧,两制对峙给国家发展注入了新的动力,同时内含若干二律背反,造成香港管治很多难题。香港内部政治的活力源于对峙的精神结构,然而,香港对国家安全的潜在威胁和香港社会内部的政治危机也恰恰依托于对峙的精神结构。在对峙结构中,我们不必奢求那种融为一体、亲密无间的和谐,在维持国家统一和安全的前提下但求异质之合作。港人要珍惜“一国两制”之大福,不要滥用对峙结构、滥用“说不”的自由和权力。
【关键词】

对峙;“一国两制”;太极图;二律背反

多年来在港澳工作圈流传着一位资深工作者离任时留下的一句肺腑之言,叫“香港是本难读的书”。这个隐喻式的感言,表达了一个实践命题,它包含两层意思:一是香港事务不容易理解、形势不好判断;二是香港的事情不好应对,常常让人左支右绌、莫奈其何。两层意思是相连的,正确的理解是提出有效对策的前提,对策的效果反过来验证理解是否正确。


     理解香港政治,分为具体理解和抽象理解。具体理解是对特定政治行为、事件和人物的理解,其任务是通过调查事实,厘清来龙去脉,找出因果链条;抽象理解是以香港的政治存在形态与现象为对象进行整体性反思,其根本任务是通过概念化进行理论建构。两种理解都是必要的,也是相互补益的。没有经验性的具体理解的基础,对“一国两制”的理论阐释就容易言之无物,流于空泛的教条式宣讲;没有抽象的概念建构,对香港具体问题的对策研究往往落入每个小环节单独看起来都错不到哪里去、可整体上却是一团乱麻的窘境。


     本文试图为宏观理解香港政治提供一个分析框架。用一个最简单的概念来表达我对香港政治的理解,那就是“对峙”。我认为,对峙是香港政治精神构造的根本特征,是理解香港政治的关键。本文所说的对峙不仅仅指对峙的现象,还包括对峙的结构;既指向恶性对峙的现象,也涵盖合法的和正常的对峙现象。


     之所以说对峙是香港政治精神构造的根本特征,概括起来,理由有二。


     第一,“一国两制”超越了现代国家的同质性原则。一个国家要成其为一个统一的主权国家,必须建立在最起码的同质性基础之上,最重要的有两个方面,一个是人口的民族同类性,另一个是政治原则的同类性。[1]“一国两制”就是让两种异质性制度对比共存于一个主权国家之内,一个作为国家制度,一个作为地区性制度。两制对峙内含若干二律背反,本文所说的二律背反是社会主义政治的运行规律和资本主义政治的运行规律之间相互排斥,国家主权和地方高度自治之间相互排斥的紧张现象。二律背反造成一种类似法律中的疑难案件的局面——要么没有正确答案,要么存在多个正确答案,难以选定。


     第二,香港政治体制是三权对峙基础上的行政主导制,主导的政治文化是自由主义。三权对峙是资本主义宪政的一般结构,基本法没有照搬,但在类型学上,香港政治体制应该纳入资本主义宪政范畴。在自由主义社会,个人和政权对峙、市民社会和政权对峙,这类对峙可以纳入广义的宪制型对峙,对于香港而言,我称之为社会自发型对峙。


     无论是央港关系、香港政权机关运作,还是在社会层面,对峙维持在一个合适的限度内是有益的,超出一定限度就转为恶性的,是滥用权力或自由,甚至违法了。恶性对峙,是香港政治之病。这病,是日加严重了。有人开始怀疑对峙结构,对“一国两制”和香港前途持悲观之论。故此,有必要重申对峙的本质与意义。


     本文分为四部分。第一部分用三个图示描述香港政治概貌,分别为香港政治的元点、香港政治的内外结构和香港社会权力的重心,为后续阐释提供一个知识基础。第二部分对香港内部政治进行了类型化分析,指出香港政治的特点是立宪政治与常态政治并存,虽然香港政治舞台乱象和怪事层出不迭,但尚未陷入非常政治,意在提醒人们不要把敌我思维扩大化。第三部分是本文的核心,首先解释对峙的概念,描绘对峙的一般类型,然后详细地分析香港政治的对峙样态。第四部分论述如何看待政治对峙,回答一个根本的疑问:2047年以后还要不要继续实行“一国两制”?或者说紫荆花的旗子能打多久?


     本文认为,“一国两制”是大智慧,两制对峙给国家发展注入了新的动力,只要世界范围内两制对峙还是常态,只要台湾问题尚未解决,对香港的管治无论遇到什么困难,都要坚持“一国两制”的大方向不动摇。香港内部政治的活力源于对峙的精神结构,然而,香港对国家安全的潜在威胁和香港社会内部的政治危机也恰恰依托于对峙的精神结构。在对峙结构中,对抗是常态,我们不必奢求那种融为一体、亲密无间的“和谐”(harmony),在维持国家统一和安全的前提下但求异质之合作(co-operation)。港人要珍惜“一国两制”之大福,不要滥用对峙结构、滥用“说不”的自由和权力。对待香港的本土主义要一分为二,目前甚嚣尘上的“港独”势力挑战国家主权和基本法的权威,应该,也可以在基本法的框架内用法律手段和政治手段处置和应对。


     “一国两制”是个新式学堂,对我们原有的法学知识体系和主权逻辑提出了前所未有的挑战,需要我们在全球化的背景下总结当代实践经验,借鉴中国古代的“天下主义”,提炼出一套自圆其说的具有建设意义的国家学和国家法理论。


     一、香港政治的概貌


     我用三个简单的图示对香港政治提供一个概貌式描述。


     地——收回:领土权(dominium)所有权与管理权分离


     人——回归:统治权(imperium)一国两制、高度自治


     图1香港政治的元点(香港回归)


     理解香港政治,首先要找到它的元点。元点,不是原来的起点,而是“缔造时刻”(the founding moment),即香港特别行政区的缔造时刻,用日常政治语言来说就是香港回归。元点的意义是不能通过历史考证来发现的,而要借助理论想象来诠释。


     (一)地回与人回


     香港回归,也叫收回香港,包括地回与人回。


     何谓地回?地是不动的,国际政治划界变了,驻军换了,也就算回归中国(被中国收回)了。土地如何管理呢?香港基本法采取两权分离的模式,领土主权属于国家,管理权下放给香港,在深圳和香港之间设置边防,内地人赴港持通行证,视为出境,香港人回内地持回乡证,俨然一种特惠。香港地回,回归何处?领土内、边境外,“这么近、那么远”![2]


     收回领土的过程固然持久艰难,而统治人民则是未来永久的事业。如果没有人的因素,光是收回领土,也就未必需要设立特别行政区、制定基本法了。何谓人回?港人何以为家?地还是那块地,房子还是各住各的房子。回归不是搬家,更不是人口大迁徙,而是改变政治归属,即“回归祖国怀抱”。“回归祖国怀抱”的第一层意思,也是最弱的意思是,人随地归。凡具有中国血统的香港居民,本人出生在中国领土(含香港)者,以及其他符合《中华人民共和国国籍法》规定的具有中国国籍的条件者,都是中国公民。第二层意思是,港人归属于国家创设的某种宪制之下和国家创设或赋权认可的法律秩序之下。第三层意思是人们常说的人心回归,包括民族认同、制度认同、文化认同。祖国是地理的,也是肉身的,是制度的,也是文化的。


     香港回归与收回香港两个说法主语不同,收回香港是国家的主权行为,正式的说法叫恢复行使主权,香港回归是指香港(人)的主动行为,带有诗意和浪漫色彩。香港在地理上与内地相连,其人口绝大多数在人种上是中国人,这决定了香港缺乏独立的地缘条件和民族基础。1972年联合国将香港从殖民地名单中剔除,香港不具有独立自决的资格。在这个意义上,香港回归和收回香港可以通用。我们的政治叙事英明地把这两个说法交换使用,却掩盖了两个说法之间的裂隙,“一国两制”的背反式宪制安排的根源即在“地回人难回、人归心不归”。


     (二)一个立宪时刻


     香港回归,无论采取何种宪制安排,都是一个立宪时刻。制宪权的主体是中国人民,她以何种形式行使制宪权呢?《宪法》第31条和第62条授权全国人大决定设立特别行政区并规定其制度,似乎把对特区的制宪权转化成了最高权力机关的立法权。在我看来,这样处理不过是因为预见到一个新的制宪时刻,预见到制宪权要重新行使而事先设定一个授权规范而已,并不改变制定基本法的权力性质。全国人大的这个权力不是一般立法权,基本法也不是一般法律。以制宪权为逻辑起点,我们才能说全国人大可以制定和宪法内容完全不同的地方基本法,否则,我们就无法解释为什么基本法在内容上和宪法不一致却还“符合宪法”,从而有效。[3]这里所谓的“符合宪法”并非指基本法与宪法内容相符或二者基本的政治原则一致,而是指基本法与宪法都出于同一个制宪权。


     必须承认一个客观的事实,面对九七回归,港人普遍不同意在香港实行内地的社会主义制度。在这样的前提下,国家用什么样的制度方式安置港人呢?制度的选择权从法律上说属于中国,实际决策时不能不尊重港人的意愿,不能不考虑英国政府的意见。事实上,基本制度是由中英两国以联合声明的形式确定下来的,最终由香港基本法以国内法的形式固化。香港基本法是中国宪法大厦的“别院”,是港人的制度之家。香港基本法包含两个最基本的原则:一是保留原有资本主义制度五十年不变;二是港人治港、高度自治。


     香港回归,栖息在宪法的边缘处。


     (三)港人法律身份安排


     回归是对港人身份的重新安置,香港人口法律身份的复杂性是香港政治独特性及其困境的重要根源。由于两地经济水平相差悬殊,加之港人不认同社会主义制度,所以在宪法地位上有必要区分香港人口与内地人口,给港人作出独特的身份制度安排。


     用什么语词来称谓香港人口?香港基本法选择了“居民”一词,在居民中进一步区分永久性居民和非永久性居民。香港居民绝大多数在人种意义上是中国人,少数是外国人,但绝对数也可观;不少居民拥有外国国籍;还有些永久性居民拥有外国居留权。“回归”一词,对居留在香港的外国公民是无意义的;对于那些拥有双重国籍的中国人和那些保留外国居留权的永久性居民,回归是三心二意的,一旦不如意就可能远走高飞,如何指望他们政治忠诚?


     政治上如何合理安置各种不同法律身份的居民呢?香港基本法把居民作为基本权利和自由的主体,其中,选举权和被选举权限于永久性居民。担任某些特定职位的权利以中国公民资格为条件,比如香港行政长官、政府主要官员、立法会主席、终审法院和高等法院的首席法官。


     香港基本法对上述公职都规定不得拥有外国居留权,另外,香港基本法关于立法会议员的规定有一个比例限制,拥有外国国籍和居留权的议员不得超过百分之二十。


     应该赋予香港永久性居民中中国公民的公民资格以什么内涵?他们的基本权利除了对应于香港特区政权,和国家如何对应?基本法豁免了香港永久性居民中中国公民对国家的纳税义务和服兵役义务,在他们身上,国家主权如何体现?如何培养他们的公民意识?由于实行高度自治,除了基本法附件三所列的法律,其余国家法律不在香港实施,除紧急状态外,国家在香港没有落地执法权。


     居民本是一个地方性概念和行政管理的概念,不具有政治内涵。基本法把居民作为基本权利的主体,把永久居民作为政治权利主体对待,可见香港政治的门槛何其之低。这颠覆了宪法学的正统教义,因为在宪法学上,公民才是基本权利的主体,公民资格是和国家相对的政治道德资格。其隐患不在于把香港居民中的非中国公民纳入基本法的保护,而在于几乎把公民概念的规范内涵消解殆尽,而我们还在奢望民族血缘情感发挥无限功用。从基本法对香港人口法律身份的极度包容性来看,国家对香港的治理模式与其说是主权模式或单一制,不如用当下中国流行的政治哲学语言来说,是天下主义。近些年,中央对香港寄予过高的政治期望,和基本法用居民取代公民、无限度豁免公民义务的宪制安排明显不符,缺乏起码的法律制度的支持。中央希望港人分享国家发展的荣耀和民族自豪感,可偏偏忽视了“国家荣耀”是和个人自由相对的一个政治原则,主要指向国家的整体存在、公民义务和忠诚。[4]


     港人回归,以城界分,凸显居民、淡化公民。


     (四)新的政治纪元


     香港回归,即国家对香港恢复行使主权,这本该开启一个新的政治纪元。以何年为元年?1949还是1997?香港人的政治生物钟能倒过“政治时差”来吗?在物理学上,伦敦和北京相差八个小时,在政治上的时差是多少呢?由于担心港人不习惯回归产生的政治时差,所以国家决定实行“一国两制”、授权香港高度自治。特殊的制度空间,同时也具有时间意义。十八九年了,“七一”庆回归、“十一”国庆反而变成了很多人抗议游行的固定节日,可见很多人的政治时差还是倒不过来。令人费解的是,年轻一代本该没有政治时差,伦敦的大本钟并不为他们敲响,却逐渐发展成了对抗新纪元的主角了。什么样的妙手才能拨正他们的生物钟呢?


     (图略)


     图2香港政治的内外结构


     香港政治,包括外部政治和内部政治。外部政治,无论是国际政治关系还是央港政治关系都不能简单以“政治环境”而言之,广义上说都是香港政治的一部分,都对香港内部政治产生直接的影响,有时体现为官方形式,有时体现为社会运动。同时,国际层面的压力和影响对中央的治港策略也发生一定的影响。这是香港政治变量多、不确定性强的根本原因。


     1.外部政治


     香港的外部政治包括两个层面,一是国际关系,一是央港关系。


     在国际关系层面言说香港政治,有一个两难。一方面,地方无外交,香港无论在法律上还是在事实上都不是一个独立的政治实体,何来国际政治?然而,另一方面,由于历史原因香港问题从鸦片战争以来就是一个国际问题,回归后香港虽不具有国际法主体地位,却保留了很多国际条约和组织中的资格,而且由于基本法授权香港实行高度自治,自行处理对外事务,国际政治对香港政治产生了实实在在的影响。


     香港在国际组织中的地位是笔难得的好资产,应该研究如何进一步利用。至于国际势力对香港政治的影响,特别是对国家安全构成多大威胁,香港有没有可能发展成为国际势力攻击国家政权的桥头堡,应该客观地评估。


     作为一个地方单元,香港和中央之间的政治关系是理解香港政治的一个关键。由于基本法授权香港实行高度自治,所以央港关系不同于内地的央地关系。这里存在一个宪法难题:如何在宪法上把实行高度自治的地方概念化?基本法名之为“特别行政区”,行政区是个普通名词,中国宪法上的行政区不是一个行政主体,更非政治实体,“特别”一词是“一般”“普通”的反义词,本身不传达任何规范内涵。特别行政区究竟特别在哪里?概括地说,就是高度自治,具体内容要看基本法的规定。关于央港关系的二律背反,本文第四部分将详细阐述,此不赘言。


     到目前为止,国际政治主要不是一个制度问题,而是一个策略问题。由于香港问题从一开始就被国际化了,所以国际政治的策略性侵袭、染污了基本法的宪制安排。按理来说,中央地方关系主要是一个权力关系,央地权力关系是宪制问题,而非策略问题。可是,在权力严重不足的情况下,中央管治依靠什么?我们不得不沿用和发扬传统的统战。统战是一种整合与团结的策略,起源于对抗政治,而在主权之下,政治整合的根本途径本该是宪法而不应该是统战。换言之,中央的工作重心应该转移到制度设计和宪治程序上来,把政治团结的工作摆在台面上按规则进行。沿用统战策略客观上对于基本法的统合功能既有促进作用也有妨碍的作用,其促进作用是短期效应,久而久之,策略的效益耗尽,副作用则越来越明显。


     2.内部政治


     关于香港内部政治,后面在对峙的结构图中将详述,这里只需要指出内部政治的三个层次就够了:宪制政权机关、政党、市民社会。理解香港政治,必须注意两点:第一,香港的自治体现为两个方面,一是香港特区政权相对于中央实行高度自治,二是香港社会相对于特区政权实行自治。第二,虽然香港没有政党法,但自由竞争的政党政治的存在是客观的事实,不过政党和政府之间被切断了组织关联性,导致政党以派系利益为中心,失去以整体利益为导向的动力机制,偏好社会运动和街头政治。


     3.社会权力


     “社会是由多重交叠和交错的社会空间的权力网络构成的。”社会的权力网络大体可分为经济、意识形态、政治和军事四种。[5]


     (图略)


     图3香港社会的权力重心


     (1)经济权力。香港经济权力的重心在社会而不在特区政权。即使不承认“经济权力——政治权力”之间存在一种决定与被决定的线性结构,我们也必须承认政治权力和社会经济权力有必要维持某种联系。自由经济的基本规律是少数人掌握多数财富,西方资本主义政治的基本经验是,通过政党和议会的代表机制间接地把经济权力和政治权力链接起来,同时用普选权,即普罗大众的投票权来制约少数人的经济权力,维持政治体的平衡。那么,香港社会的经济权力与国家层面的、香港本地的政治权力如何勾连呢?如果侧重于把香港当作一个以商业为主体的多功能综合体,那么,实行功能代表制就名正言顺。如果侧重于把香港当作一个民主自治的地区来看待,那么,直接以大企业、大老板为抓手,赋予他们以政治角色,不仅未必得力可靠,反而容易丢了群众。


     (2)意识形态权力。广义意识形态包括提供生活终极意义的宗教和世俗的意识形态。香港意识形态权力的重心不在特区政权,而分散在宗教、教育机构和媒体手中。意识形态权力是弥散性的权力,通过心灵安抚、真理或“普适价值”之声称和参与仪式等方式“自由地”行使支配权。它可以超越社会空间,穿越经济、政治、军事权力的边界,四处弥散。[6]更有甚者,意识形态权力本能地追求普世化,总是努力地穿越民族和国家的边界。香港没有自己固有的意识形态,而依靠继受外来意识形态展开自己的政治论述。香港主权在我,意识形态却和西方世界连接在一起。建制派和反对派在意识形态上虽然有一定的对立,但具有很大的同质性,很多人共享同样的宗教信仰和价值观。故此,中央被紧紧地扭结在意识形态权力网络之中,建制派没有独立的论述能力,只能附和中央的声音。


     (3)政治权力。香港是中国的一个地区,其政治权力是一种地方自治权,源于中央授权,不是原生型的权力。香港又不同于普通行政区,是一个特别行政区,实行高度自治,其权力虽然有边际,但其广泛程度远甚于联邦制下的州权,很多权力属于主权权能。[7]这是中央感到香港事情难办的一个重要原因。权力不足谋略补,所以中央对港工作要倚重惠港政策和统战。


     香港政权机构分为立法、行政、司法三块,三权构成一种什么样的结构呢?很多学者提倡行政主导,我想问的是,我们心目中的行政主导是一种什么模式呢?如果是美国的总统制模式,那么,它和三权分立制衡是不矛盾的,但总统是选举获胜的,有政党支持和民众选票支持。如果是英国的责任内阁制模式的话,那么组阁的政党必须是议会中的多数党,即便是政党联合,也必须是第一大党的人才能作首相。如果是前英国殖民统治的港督模式的话,那可是独裁制,不能有立法会,即便有也只能是咨询性质的机构,而且要官守议员占到一定比例才行。我不反对行政主导的提法,但我认为这种行政主导是在对峙结构基础上的权力组织模式。诚然,在基本法上,权力分配明显地倾向行政,但是由于没有相应的政治配套,法律上的权力分配并不能落实为实实在在的政治格局。


     (4)军事权力。香港没有军事权力,因此香港不存在军事割据的危险。“港独”势力虽然具有舆论影响,也产生了一定的社会破坏性,但其可能拥有的暴力极其有限。


     二、香港内部政治类型


     香港政治现象纷繁复杂,要理解它就必须对它进行类型化。根据不同标准和概念,政治现象可以进行多种分类。这里,我只用一种类型化方法。


     (一)政治类型概述


     立宪政治:制宪权


     常态政治:宪定权的行使、高度自治(选举、日常管理)


     非常政治:例外状态、敌友区分←→反主权政治:革命、独立


     图4香港内部政治类型


     政治,从统治意义上说包括立宪政治、常态政治、非常政治三种类型。立宪政治是制宪权的应用,解决用什么样的政府形式来统治的问题。常态政治是宪定权的行使,围绕两个问题展开:谁来统治?如何治理?在民主社会,由谁来统治的问题通过选举政治解决,如何治理则依靠分权的体制来决定。非常政治决定谁是敌人、谁是朋友,极端的形式是战争。有一种政治,是反主权的政治,其极端形式是革命、独立。这种政治从主权统治的角度看属于非常政治的一种,从抗命者来说,是一个独立的政治类型。


     照理来说,地方政治是没有敌人的政治,只有国家才有敌人。偏偏香港是国际政治斗争的一个角力场,这使得香港政治被抹上了很浓的敌友色彩,而且“占中”者自诩为“公民抗命”,甚至还有一股极端势力在鼓吹“港独”。无论是内地人还是港人,都感觉香港的政治不太正常,我称之为恶性对峙。但我不认为香港的政治陷入了非常政治。即便“占中”期间,中环几乎瘫痪,政府也未宣布进入紧急状态,基本法保障的自由没有被悬置,相反,“占中”者在滥用自由却没有被依法有效地遏制,法治处于“肌无力”状态。“港独”是反主权的政治主张,现在“港独”言论似乎占住了舆论的中心,如果不能从法律上予以制裁的话,会长期扰乱人心,但它是违背港人根本利益的,我断定它不可能得到多数港人的认同,其主张不可能得逞。反主权行为在香港本地现行法律上属于犯罪行为,必要时国家可以动用一切手段维护领土完整。


     香港政治的主要特点是立宪政治与常态政治交混、广场政治与衙门政治并存。这一方面是由后殖民时代社会心态决定的,另一方面是由于基本法对某些根本问题迟延决断造成的。以下分别解释。


     (二)社会心态


     草木易植,尚需假以时日方可培活,民易其主,心何以安?反思是政治性的开端。香港政治真正的发籾期不是1997年,而是在中英谈判和基本法起草时期。回归前港人反思的对象首先是英国的殖民统治和当时的中国制度、现实,尤其是他们个人和亲朋在大陆历次政治运动中的经历,回归以后反思的对象是基本法的制度安排、中国的制度和现实与回归前的殖民统治。香港政治性格形成初期,对比反思的心理机制起了决定性作用,直接造成了香港社会自发性的对峙结构,也影响了基本法的制度设计和后来本地法院对基本法的解释。被视为病态现象的“恋殖情节”也是这种心理机制的产物,“港独”是这种心理机制过激反应形成的臆想症。


     对于基本法确定的政治制度,人们有一个学习和习惯的过程。在两制对峙的条件下,港人对于自己的政治存在形式更是免不了怀疑和挑战。我这里想提示人们,这种心态在多大程度是自然而然的,在何种意义上才能算是正当的和合理的。


     人民主权论的鼻祖卢梭主张人民必须出场,而每次人民集会“永远应该是以两个提案而告开始;这两个提案绝不能取消,并且要分别地进行表决。第一个是:‘主权者愿意保留现有的政府形式吗?’第二个是:‘人民愿意让那些目前实际在担负行政责任的人继续当政吗?’”[8]


     这两个伟大的提案,或曰“卢梭二问”,是两个“天问”,实际上是任何社会人民永远的心结。每每人们和政府或政府官员发生严重冲突的时候,他们何尝不在心理嘀咕,甚或公开地提出这两个问题。两大提案是社会生命力的泉源,也可能是摧毁社会的祸水。所谓革命,不就是用非正常的、极端的方式提出这两个提案吗?卢梭高明,让主权者人民定期出场,公然地提出两个“天问”,如此则避免灾难性的政治革命。故此,人民直接出场的政治模式可称为“卢梭式的不断革命论”,意即通过日常的革命式提问克服革命,使革命变得没有必要。


     这第一个问题是主权者对宪法的诘问,改变政府形式就是改变政治体的宪法。必须指出,卢梭是针对一个独立的政治体的人民来说的。香港没有自决权,自己不能决定自己的政治存在形态和方式。可是,作为一个被收回的殖民统治地区的居民,港人怎么可能不关心自己的政治存在形态和方式呢?由于实行“一国两制”,这就给港人留下了很大的自由空间,他们在新的体制下生活的同时利用基本法保障的政治自由和代议制度提出一些本属于立宪政治的问题,包括对香港政治体制的看法,甚至也可能包括对国家政治体制的看法,也就是情理中的事了。这些要求有违背基本法和宪法的要素,其中极端的甚至还触犯国家主权,但也有对民主政治的正当期待;提出要求的方式有合法的,也有非法的。我们要区分以合法的方式提出的正当要求和以合法的方式提出的非法要求,以非法的方式提出的正当要求和以非法的方式提出的非法的要求。


     (三)迟延决断


     香港基本法名为“基本法”,言下之意就是香港的根本法,理应包括对香港政治存在类型和形式的根本决断。然而,事实上,香港基本法对若干根本问题没能一次性做出决断,而是用妥协的方式迟延决断。最典型的迟延决断,关乎两大问题:①多长时间内保持香港原有资本主义制度和生活方式不变?②行政长官和立法会怎么产生?


     两个迟延决断在妥协形式上有一个相似之处,那就是分期决断,也就是分期搁置。针对前者,基本法规定50年不变,看似做出了明确的决断,但另一个问题接踵而至:50年期满以后呢?对此,到时无疑需要做出一个新的决断。针对行政长官和立法会的产生办法,香港基本法在实质上和立法结构上都采取妥协的策略,正文把普选作为最终的目标,然后用附件的方式对当下产生办法做出规定,并规定了两个附件各自的修改方式。产生方式的分期搁置,既有具体的时间——2007年[9]——又有含糊的用语——“最终”。[10]


     除上述两个根本问题外,还有一个有关香港政治体制的问题基本法采取了妥协的形式,并未作出明确决断,那就是:究竟是实行三权分立体制还是行政主导体制?官方立场诉诸立法原意,说是行政主导制,反对者诉诸基本法条文和已经植入香港人心的西方政治文化,说是三权分立。在基本法的条文上,双方总能找到支持,一方面基本法赋予行政长官的权力相对立法会和法院要大,另一方面又赋予立法会制约行政长官的权力,高度肯定和保障司法的独立性,同时还规定了行政长官和立法会普选的最终目标,也就是引入了民主的力量——市民的权力。这种妥协如果一定要说是作出了一种决断的话,那也是一种假决断,[11]假决断从结果上看仍然是一种延迟决断,给后来的政治实践留下广阔的争议和斗争空间。


     迟延决断导致什么结果?


     第一,当下回避实质决断,有利于实现平稳过渡,赢得时间。但也可能错过时机,当断不断,反受其乱。


     第二,决断权主体变迁,出现李代桃僵的结局。施密特从世界立宪史的经验中发现,如果立宪会议回避决断,那么,“人们就会在制宪会议以外、以暴力的方式或和平的方式做出这种决断。在极端的情况下,有可能出现这样一种情况:一项普通法律、甚或一个单纯的先例引出此一决断。然后又只能这样来解释这个先例卓有成效的原因:人们能够从这个先例中觉察到人民作为制宪权主体的意志”。[12]


     香港基本法的三个迟延决断,各有不同的决断方式。关于50年期满之后如何决断,目前大家都搬出小平当年碰到这个问题时所作的乐观回答——“五十年以后也不需要变”。需不需要变只能根据那时的条件来决定,但有一点可以肯定,变抑或不变,是一个根本的政治决断,决断权在主权代表机关手中,但不能否定香港市民表达愿望的自由。关于普选,附件一和附件二规定了重新决断的方式——中央和特区分享决断权的五部曲,而特区层面的政改咨询把香港市民作为重要的参与者引入政改过程。关于行政主导体制,我们发现,一方面,香港立法会不断努力试图控制行政。举例来说,《防止贿赂条例》已经部分地适用于行政长官,有议员还在鼓动全面适用。[13]另一方面,香港法院通过司法审查制约行政政策和施政,不断形成权威先例。中央有关官员竭力高呼行政主导,而中央既不立法也不创设先例,靠什么来决断呢?特区用自己的政治实践对香港宪制做出了自己的诠释,久而久之形成了路径依赖,奈之何?


     第三,香港两种政治并存,政府两条战线同时开战,应接不暇。所谓两种政治就是立宪政治和常态政治。所谓立宪政治就是围绕本该在制定基本法时一锤定音却迟延决断的事务所展开的政治争议和斗争。所谓常态政治就是围绕特区各种选举活动和日常管理所展开的政治争议和斗争。


     立宪政治和常态政治的根本区别在于,前者属于制宪权范畴,存在于宪法之外、之先,后者属于宪定权范畴,存在于宪法之下、之后。因迟延决断产生的立宪政治就是用宪定权或宪法性权力去解决制宪权的问题,实质上属于越位政治。它发生于宪法之后,却游走于宪法内外,时而在宪法框架内,时而又游离于宪法之外表现为社会抗争的广场政治,甚至可能表现为暴力行动;其话语逻辑和宪法既定的政治语法也若即若离,时而诉诸宪法,时而诉诸文化传统、普世价值和具体利益。立宪政治常常干扰、打乱常态政治,使得衙门里面也渗透着广场气氛。这就是香港乱象的由来。


     什么是基本法的基本问题?我认为,第一紧迫的问题就是完成基本法这个“别院”第一次设计施工时没有完成的工程。第45条和第68条按理说是通向大殿的两个大门,可两个大门上都各贴着一个方向标识,分别指向附件一和附件二两个临时性的侧门。两个侧门用了19年了,港人能安心吗?有一点我非常不理解,香港行政长官普选立法是通过修改附件一的方式进行的,这就好比要重新安装大门,却从侧门下手施工。为什么不直接从大门下手呢?也许有人会说附件一规定了修改方式,可我要说,附件一最后一条规定的是侧门的改装方式,怎么就通向大门了呢?或许这也是所谓的路径依赖吧。


     且拈一偈,曰:天安门、地安门,基本法是广(港)安门。左安门,右安门,普选之门是心门。[14]


     二、香港政治的精神构造


     理解香港政治不能停留在现象的描画上,关键是要再现它的精神样态。“意态由来画不真”,要再现政治体制和政治现象内在的精神构造相比绘画更是困难。我把香港政治的精神构造描述为对峙。当然,香港政治除了对峙之外还有合作,但其根本精神不是合作而是对峙。


     (一)对峙的概念与类型化


     1.对峙的概念


     对峙在中文里是个动词,表示两山相对而立,引申为对抗、相持、僵持,不是一个专门的术语。在政治学中,对峙是一个常用的描述性用语。我这里把它作为一个政治哲学概念,赋予其规范意义,是从黑格尔《历史哲学》借用过来的。[15]黑格尔讲的对峙是“甲和乙对峙”,英文的翻译是“in antithesis to”,英文动词短语用“contrast with”。“Antithesis”本义是指一种修辞术,中译为对比,基本的手法是用两个平行的语式陈述两个相反的意思,让道理更加鲜明易懂。中国人最方便的联想是对联,特别是反义对联。黑格尔的对峙本是其辩证法中的用语,原意是“正题——反题——合题”中的反题,在历史哲学中专指主观运动与客观存在之间、主观自由与客观性之间、个人与实体(权力)的对峙。他认为,世界历史是精神演进的过程,个人主观精神和客观精神(国家是客观精神的最高形式)的对峙孕育了人类历史。因此,他那个时候说,中国仍然徘徊在世界历史之外,期盼着进入世界历史。他还说,“我们不能够说中国有一种宪法,因为假如有宪法,那么各个人和各个团体将有独立的权利——一部分关于他们的特殊利益,一部分关于整个国家。但是这里并没有这一因素,所以我们只能谈他们的行政”。[16]他所说的宪法,是从宪法(constitution)这个词的本义——构造、结构——引申提炼出来的,是从政治基因的结构意义上而言的。于他,只有当一个国家的个体具有主体地位和客观精神的实体——国家——相对立,主观精神具有自我反思能力时,才能谈得上有宪法。


     黑格尔是从正面来谈对峙的,在他那里,对峙是主观精神必要的否定能力,也是一种结构图式。日常政治语言中的对峙,英文用“confrontation”,中文或译为对抗,指的是对立双方之间的紧张关系,带有负面的意味。我这里用对峙来描述香港政治的精神样态,既有正面的内涵,同时也包含负面的意思——对抗,甚至敌对、仇恨(antagonism, hatred)。


     2.对峙的类型化


     (图略)


     图5对峙的一般类型


     生活中有三种类型的对峙。第一类是自发的恶性对峙(spontaneous vicious confrontation),对峙双方敌对相克。军事对峙,敌我双方之间没有制度解决途径,结果取决于赤裸裸的力量对比和谋略应用。国际政治的对峙,是外交失败的产物,属于负面对峙,在结构上很类似军事对峙,没有多少制度来规范,结果主要取决于力量对比和谋略,很容易滑向冷战或热战。国内政治中,无论制度安排是否属于正面对峙型,都可能出现恶性对峙的现象,它可能是一种反政策的现象,也可能是一种反制度的,甚至可能是反主权的现象。这种对峙构成一种政治危机,危机严重到一定程度,国家即进入例外状态或战争状态。


     第二类是规范型对峙(normative confrontation),有公平的规则和中立的裁判者。游戏、体育竞赛、法庭审判都属于这种类型。


     第三类是宪制性对峙(constitutional confrontation),对峙双方是一种对比共存的正当关系。宪制性对峙是一种理论创设,是根据自由民主理念作出的宪制安排,属于制度范畴。它在表面上借助于对抗的形式,但它不是你死我活的斗争,而是对比共存的结构关系,因此,它不像国际政治恶性对峙和国内政治的恶性对峙那般只重谋略不讲规则,甚至没有底线。宪制性对峙受制于一国的宪制规则和政治文化,但不同于规范型对峙,没有绝对公平的规则,因为政治规则是多数人的意志;也没有一个中立的裁决者,即便有违宪审查,而且由法院充当审查机构,此时的法院其实担当的是宪法守护者的政治角色,即便说人民或选民是最后的裁决者,人民或选民也是一个政治主体。


     宪制分为狭乂的宪制和广乂的宪制,狭乂宪制指中央地万关系体制,以及中央和地万层面的立法、行政、司法三权的体制,广义宪制通政治体制,包括公民——国家关系、市民社会——国家关系、政党制度。黑格尔讲的宪法就包括公民——国家关系。我这里采用广义,把自由竞争的政党制度也纳入其中,但只有在野党——在朝党(执政党)的格局才完全符合对峙的结构特征,多党联合执政的体制虽然存在内部对峙,但在宪法层面的主要特征是合作而非对峙。在下文香港政治精神的对峙结构图中,宪制性对峙指的是狭义宪制,而个人与政权、市民社会与政权、政党之间的对峙都归入社会自发性对峙。如此分别处理的理由是,香港的社会自发性对峙与其说是基本法设计的不如说是香港社会的政治文化使然。


     宪制性对峙可能蜕变为恶性对峙,二者之间的界限很难清晰划定,特别是社会和政权的对峙,因为人民天然地是无组织、无形态的,一旦行动起来就难以驯服。为什么不选择两个词来分别表示宪制性对峙和恶性对峙呢?这是因为在现象上宪制性对峙一样要表现为对抗的形式,而且进一步说,宪制性对峙是对自发的恶性对抗的扬弃,正是因为担心出现恶性对峙才将其中合理的成分提炼出来,用制度的形式固定下来,赋予其公共性和合法性,如此尽可能地吸纳和消耗社会的政治热情,克服恶性对峙。


     (二)香港政治的对峙类型


     根据我对“一国两制”方针和基本法的理解,结合香港的实际情况,我把香港政治的精神构造描述为下面的图示。我用两个概念来描述香港政治的精神构造,一个是对峙,一个是合作。香港政治的特点是对峙,合作不是香港政治的主旋律,因此,我只解释对峙。在这个图中,我把香港政治中的对峙划分为三个层次,第一个层次是社会自发性对峙,第二个层次是宪制机关的对峙,第三个层次是香港和中央的对峙。我将从第三个层次逆向逐一解释各类对峙。要申明一点,下面的结构图示和上面所列图5有些区别,这是由“一国两制”和香港的实际情况决定的?


     (图略)


     图6香港政治的精神构造


     说明:对峙本是双向互动结构,宜用双向箭头表示,本图用单向箭头表示,是为了突出反对的主动方。


     1.两制对峙


     我们过去总是强调“一国两制”是前无古人的实践,这是从资本主义与社会主义的世界性对峙,从现代主权国家的角度而言的。我们不能因此而忽视或者轻视古代在一个国家内实行多种制度的历史经验。客观地讲,在现代民族国家(主权国家)出现以前,多数的国家无论是在民族构成方面还是在政治原则和制度方面,同质性程度都不高,而民族国家的历史才只有二百多年。换言之,人类政治多数时候是多种制度以这样或那样的方式并存。既然历史的发展方向是同质化,这说明一个国家内多种制度并存有它固有的缺陷。在这样的历史大势面前实行“一国两制”是需要胆略和智慧的。[17]


     面对香港回归,我们既没有文明对野蛮的傲慢,也没有制度偏见。我们认可资本主义制度和生活方式在人类文明中的地位,认可香港适合保留原有的资本主义制度,因此把对港方针叫做“一国两制”,尽管两制地位不同。这便是我提出两制对峙的理由。由于香港实行“港人治港、高度自治”,所以两制对峙也就是香港和中央的对峙,或香港高度自治权和中央管治权的对峙。


     两制对峙包括经济制度和政治制度两方面的对峙。经济制度包括所有制和分配制度,虽然国家主体的社会主义经济制度和香港自由资本主义经济制度之间的鸿沟一直存在,但两制对峙与合作基本维持在一个良性或可接受的范围内。问题出在政治制度的对峙。如何界定香港的政治制度呢?社会主义中国的国体是人民民主专政,组织原则是民主集中制。“一国两制”在宪法上意味着,在特区不实行人民民主专政,不实行民主集中制,否则的话香港就仅仅算一个经济特区,而不能称之为行政特区了。那么,特区实行的是什么性质的政治制度呢?人们在阐释“一国两制”原则时习惯于用资本主义制度来模糊地概括特区制度,对于特区政治制度或宪制懒于或者是避免给它一个总的概括。这种思想上的偷懒导致我们在处理香港问题时缺少整体思维。我以为,香港政治制度在性质上是资本主义的民主宪政,不过它必须在社会主义政权的主权结构之下存在。政治制度的对峙必然包括权力对峙——特区高度自治权和国家管治权的对峙。没有权力的对峙,制度的对峙就是纸上谈兵。制度是骨骼,权力是肌肉和血液。


     在制度对峙的背后隐藏的是意识形态的对峙和利益的对峙。意识形态的不同、利益的冲突是制定基本法之前已经存在的事实,基本法承认港人意识形态和利益的正当性,采取两制对峙的策略安顿香港。回归以来,港人在基本法提供的制度保障下进一步发展了自己的政治意识形态,守护了自身的利益。


     在意识形态方面,香港的自由主义与国家的集体主义对峙,本土主义与爱国主义对峙。香港的自由主义在港英时期局限在经济领域,在政治领域除了有限的言论自由外基本不存在一种叫做自由主义的意识形态,因为港人直到临近回归前不多几年一直不曾享有民主权利。从上世纪八十年代中期开始,港英政府开始改制,香港政治自由主义迅猛繁殖,而“一国两制”的分权模式也给自由主义留下了广阔的空间。香港的本土主义也是临近回归、港人思考何去何从时开始滋生的一种社会心理,由于回归的大势不可抗拒,当时没有泛滥,而表现为所谓的“民主抗共”,近年来才在新生代中开始疯狂滋长。香港本土主义的极端形式是“港独”意识,所谓的“香港民族自决”或“香港制宪”,和“港独”并无实质差别,“港独”也需以自决为逻辑前提,以制宪为落脚点。香港的自由主义和本土主义之间的关系较为复杂。一方面,本土主义需要诉诸港人的自由主义心态,以守卫港人自由为借口而滥用基本法保障的自由。另一方面,二者之间也存在紧张关系:自由主义肯定并强调个体,本土主义意在构建港人作为一个共同体的集体身份;自由主义的制度目标是宪制法治,本土主义天然地和民粹主义亲近,极端的甚至挑战和破坏宪制法治。我们反感本土主义,可以旗帜鲜明地反对“港独”,但对于香港的自由主义,我们却无招架之功。


     央港意识形态的对峙是香港社会与中央政权的对峙,不是特区政府与中央的对峙,因为特区意识形态的权力重心不在政权,而在社会。为什么香港问题常常构成“疑难案件”?为什么制度技术的小修小补解决不了问题?刨根究底,香港问题的本质是意识形态之争,而且香港社会掌握了意识形态的话语权。意识形态的社会自治是香港高度自治的“命蒂真息”。香港虽然回归十八九年,维持香港生命力的那个“真息”断不是社会主义的意识形态,乱港之源的“命蒂”也绝不在深圳河的对岸。无论是特区政权还是所谓的建制派,在意识形态上和香港社会基本上保持了底线的同质性,只不过他们不走极端和违法的路子。“二十三条”立法流产、行政长官普选方案表决以乌龙局收场等事例一再证明中央难以隔山打牛。


     香港的个人利益、团体利益和整体利益与国家利益对峙。这种对峙在宪法制度上表现为隔离:香港财政独立,港人不向国家纳税;土地和自然资源由特区政府自行管理,收入归特区政府;港人也不承担兵役义务。究其实,这种隔离是一种冷对峙。说得俗一点就是,立法初期的设想是,各花各的钱,大陆穷日子自己过,港人有钱自己花。具有反讽意味的是,中央为了舒缓和消解央港政治对抗、融合香港,采取利益导向策略,不断对港输送利益。这是基本法之外的措施。香港极端的本土主义鼠目寸光,把国家利益和香港整体利益对立起来,结果只会损害香港的整体利益和形象。


     细心的观察者都注意到一个普遍现象,无论是建制派还是反对派或激进派,很多人奉行的自由主义骨子里是利己主义,无论他们采取合作态度还是对抗态度,个人利益的计算在政治心态中占有极为突出的地位。采用利益勾兑的统战思路自然会收到立竿见影的效果,但长此以往,其有效性总会耗尽,而社会的政治道德将愈益堕落,甚至无可挽回。


     2.香港宪制机关对峙


     “一国两制”对峙结构的另一个维度体现在特区宪制安排上。在对特区宪制的想象方面,邓小平反对完全照搬西方三权分立模式。[18]但是,邓小平没有说不能根据实际情况改造适用,绝对没有说要实行民主集中制。体现在基本法上,特别是在“一国两制”的实践中,香港政治体制的原则并非如他老人家所愿,还是变成了分权制衡的对峙结构。立法、行政、司法的三角结构和民主集中制的逻辑截然不同,前者是一个水平结构,后者是一个垂直结构。这可能有两个原因:一是立法者对司法权在香港政治体制中的分量估计不足,特别是对终审权和违宪(基本法)审查权认识不足;二是立法者对香港法治保障下的政治自由的力量和政党政治的格局与后果估计不足。


     3.香港社会的自发性对峙


     除基本法设计的两制对峙和一半源于基本法的设计、一半自发生成的三权对峙外,香港政治生活中还自发形成了三种对峙结构:居民和特区政权对峙;市民社会和特区政权对峙;泛民主派和建制派对峙。正由于存在这三种自发生成的对峙,基本法设计的香港宪制并没有朝着行政主导的方向发展而是演变成了三权对峙,两制或央港对峙加固,香港并没有被同化。


     (1)居民和特区政权对峙。居民和特区政权的对峙,是个人自由主义的结果。这不是基本法预期的,但基本法既然维持香港原有的资本主义制度和生活方式不变,保留原有法律,同时保障居民的基本权利和自由,出现居民和特区政权的对峙格局也就绝非意外之事。


     一切宪法都含摄两项原则:一是分配原则,即关于如何个人自由领域与国家权力边界的原则;二是组织原则,即如何组织国家权力的原则。资产阶级宪法把个人自由预设为一种先于国家存在的东西,而且个人自由原则上不受限制;相反,国家干预这个领域的权力原则上要受到限制。[19]公民和国家对峙,凭借的是基本权利。基本法在基本权利的安排上,究竟是符合资本主义宪法的自由原则还是更符合社会主义宪法的集体主义原则?我理解是后者。“一国两制”这个大原则已经清楚地告诉人们,在香港不实行社会主义制度。我们怎能想象在香港不实行社会主义制度的前提下能植入一个社会主义的自由观、权利观呢?即便这个问题的答案在理论上还有争议的话,香港社会的价值观、香港法院的“违宪审查”已经一而再、再而三地宣告了港人对基本权利的理解方向——资本主义的自由。基本法的特殊之处不在于是否采信资本主义法治的权利观,而在于它比资本主义宪法更宽松,把居民、永久性居民而非公民作为基本权利的主体。这是由香港人口公民身份的复杂性决定的。选择居民的概念意味着居民基本权利的直接相对人是特区政权,而不是国家。这就是我为什么说居民对峙特区政权,而不说公民对峙国家的理由。


     (2)市民社会和特区政权对峙。居民个人和特区政权对峙凭借的是道德资格,如要获得对抗的力量只能依靠市民社会,市民社会是个人和政治权力之间的隔离带。


     直到回归以前没多少年,香港一直是一个被殖民统治的社会,港人没有政治主体资格,只是一个经济共同体、社会共同体,或者说是一群被统治的经济动物。如果说还有那么一点港人自己的政治的话,那就是少数不甘心作羊的人自觉的反抗行动。香港回归后实行高度自治,永久居民获得政治主体资格,市民社会从此承担了政治功能。


     香港社会权力的分布典型地表现为“政府——社会”二元主义。香港经济权力的重心、意识形态和传媒业掌握在社会手中,市民社会发达,自治程度高,其力量不可小视。


     市民社会参与政治的途径很多,有直接参与和间接参与两类。直接参与有咨询、压力集团、游行示威、社会运动等形式。间接参与有功能代表制和政党代表制,两者都是宪制吸纳模式,尽管基本法上只写了功能团体,没写政党。政党本该是市民社会与政权的连接纽带,但香港没有执政党,因此,市民社会和政党的关系是不正常的。


     (3)泛民主派和建制派对峙。居民和市民社会参政议政,配之以代议制民主,自然孕育出政党。香港虽然没有政党法,但政党政治已经左右了立法会,而且和社会运动、广场政治紧密地结合在一起。


     在多党竞争的体制下,所谓的建制派与反对派完全是以中央为参照进行区分的结果。对于香港本地而言,每个政党,都是香港社会内生的,只要是合法存在的,都构成特区宪制正常运作的参与者,无论是赞成政府还是反对政府。各政党通过社会动员影响居民和特区政府的关系、市民社会和政府的关系,通过立法会的宪制组织形式决定香港的立法,和行政形成对峙,影响香港的施政。不要把泛民主派看成一群飞进“一国两制”大厦的苍蝇,而要正视它存在的必然性和合法性。


     香港政党两大阵营并没有严格的组织形式和纪律,行政长官普选立法的表决出现的乌龙局充分暴露了建制派依靠非正式联系的弱点。由于行政长官不能有政党背景,所以,香港特区政府与政党没有公法关联性,行政长官施政要想取得立法会的支持与合作,只能依靠其它的政治手段勉强应对。最大的不利尚不在此,而在于无法形成正常的政治理性。没有执政党,各政党便没有真正的政治责任,都以派系利益为依归,甚至于每个党员各怀心胎,不以香港的整体利益为重,连党派的集体利益也置诸脑后;没有执政党,市民社会整体就没有真正的代表,有的只是各选区的代表,他们代表的不是社会的同一性而是多元的差异性;没有执政党,政府与市民社会之间日常的政治纽带被切断了,政府如何拉得动社会的马车?如果特首由普选产生,结果只能是,要么催生出执政党来,要么普选蜕变为闹剧。立法会一些反对派议员的小丑式的表演、建制派个别懒虫议员、普选方案表决时建制派的乌龙局,都是缺乏正常政治理性的症状。对于没有正常政治理性的政治,人们又如何进行理性的判断呢?与其说这些现象是议员个人品性造成的,不如说这些现象连同议员的政治品格都是顶层设计不彻底、不究竟的遗患。反思香港政治,不要纠缠于具体个人的德性和动机,而要更上一层楼,上升到基本法的制度设计层面。


     四、以“一国两制”为学堂,演绎对峙型政治


     2047年以后香港将会怎样?是否还要坚持“一国两制”?对此,我们要有世界历史的时间观和世界战略的空间观。高瞻远瞩始于反思,反思贵在有提出正确问题的勇气和智慧。我们要反思过去十八年实践中的错误观念和无效手段,更要反思两制对峙顶层设计的智慧。我的总体判断是,中国坚持社会主义不仅于中国有利,也有利于世界秩序,而香港保持资本主义不仅于香港有利,也有利于整个中国。我们要区别正常的对峙与敌对行为,在对峙中寻求动态平衡,发展协商机制,减少对抗、增加合作;港人则要学会保守审慎,不要滥用对峙结构、滥用“说不”的自由和权力。


     (一)两制对峙的理想图景与对峙型宪制的奥义


     关于两制对峙,我们要认识到它的两个方面,一是其革命性的创造,这方面让人产生心旷神怡的美好想象,二是两制的二律背反,这方面又令人不知所措。


     1.“一国两制”太极图


     (图略)


     图7“一国两制”太极图


     说明:此图由三个圆构成。大圆代表整个世界,黑色代表资本主义,中国是世界这条黑鱼的眼睛。香港实行资本主义,构成中国这条鱼的眼睛。中国与世界构成一个阴阳互动的太极图。为了简单明了起见,其余社会主义国家和其它类型的政治体以及澳门一概忽略不计。


     “一国两制”的构想、特别行政区的创设,客观上实现了(也许是有望实现?)对中国古代天下模式与现代主权理论的扬弃,使中国从一个封闭内敛的主权国家逐步演化成一个自信的“内摄天下模式的主权国家”。


     资本主义和社会主义的敌对,是二十世纪国际政治的常态和基本特征。“一国两制”和特别行政区的设想刚刚提出来的时候,其政治地理空间概念的意义并未充分显现,待到香港澳门回归时,苏东已经变色,世界的政治版图上社会主义国家所剩了了,中国成了唯一的社会主义大国。历史有趣,甚至有点吊诡,在中国社会主义的宏大版图上镶嵌了两颗资本主义的宝珠。中国用“一国两制”把两种敌对的制度改造成一个对峙结构,含摄于一国之内,局部地终结了世界性的例外状态,使中国进入一种两制对峙互动的新常态。这种格局有利于中国,也有利于世界。


     两制对峙虽是不得已而为之的结构安排,却也是一种意义深远的制度设计,对国家和香港的长远发展具有重要的战略意义。由于香港回归更赶上国家实行改革开放,经济制度的对峙不仅为合作创设了一个制度空间,使国家在资金、管理技术、经济立法诸多方面从中大获其益,更重要的是把一个发达的资本主义活体安置于主权范围内供国人全面认真地观察、研究、体验和反思。如果没有香港发达的资本主义经济和完善的经济制度,我们将难以想象中国经济起飞会如此神速。实践证明,用社会主义包容局部的资本主义,整体上无害于社会主义,反而更有利于国家的改革开放,有利于国家借鉴资本主义。十八九年后回头看,大抵一半是机缘和国运,一半是胆略和智慧。


     在当今这个世界,我们注定要和资本主义共存。中国梦,天下梦!我们不仅要和资本主义和谐共存,还要顺势而为,有天下担当。“一国两制”是个学堂,在这个学堂里中国将重新演绎天下主义。由斯观之,“一国两制”应是国家长远的战略。只要两制对峙仍然是世界政治的常态,只要台湾问题尚未解决,无论香港管治遇到多大的困难,我们都要坚持“一国两制”的大方向不动摇。


     “一国两制”太极图不全是写实,更多的是一种美好的政治想象。这绝不意味着它没有意义,我们不能没有一种关于世界政治和“一国两制”的美好想象!否则就只能把它当作一种消极被动的权宜之计。


     2.对峙型宪制的奥义


     分析香港政治,不能因为香港存在大量的对抗行为,特别是极端行为,就否定“一国两制”的对峙性宪制安排,而要深谙其中的奥义。特区政权层面的三权对峙,未必符合基本法的本义,却契合资本主义宪政原理。香港自发形成的社会与特区政权二元对峙、建制派与反对派对峙,秉承了资本主义社会自由民主政治的精神。特区内部的宪制对峙、社会自发性对峙,二者共同与国家层面的制度形成对峙结构。没有特区政权的对峙和社会自发性对峙,两制也对峙不起来。


     人既是理性动物,也是情感动物。政治制度设计一个根本难题是如何认识人性,平衡人的理性和激情,安顿“说不的人”(no-sayers)。对峙不仅仅是静态对比(contrast),必然包含动态对抗(opposition)。这种充满内在张力的权力结构的科学性在于:第一,不追求静态的稳定与和谐,而追求动态的均衡与活力;不压制激情,而给理性和激情都留有发挥的空间,防止过多的激情在体制之外发酵,酿成致命的破坏性力量。第二,不追求唯一的真理,如果有什么真理的话,也只能通过对话、辩论而呈现出来;不追求绝对权威,而以妥协的相对正义为要务。第三,不追求绝对的权威,而是切割权力(准确地说,权力被转化成了权能),让一种权力的激情和理性和另外一种权力的激情和理性之间形成张力,依靠这种“主体间”“权能间”的张力防止一权独大、一种激情泛滥。


     宪制性对峙是一种政治游戏规则,从根本上说,也是一种对话方式与合作模式。对峙是包容性的(inclusive),而非排斥性的(exclusive),在对峙体制中没有他者(the other)。对峙的本义绝非敌对,在这个结构中只有对手(opponent),没有敌人(enemy)。这是资产阶级通过长期的斗争摸索出来的防止社会内部矛盾转化为敌我矛盾,从而防止革命、谋求长治久安的巧妙设计。我们试图利用基本法的对峙结构把香港社会矛盾控制在一定的范围和程度之内,香港社会固有的敌对力量和国际敌对力量却要借这种对峙结构繁衍壮大。从回归十八年的经验进行总体观察,香港政治中正常对抗与恶性敌对混杂在一起,有时难以分辨。由于我们不习惯于对峙体制,很难按照对峙结构的规律办事,动辄“香港无小事”,结果往往找不到着力点;而香港的反对派和极端势力则常常表现得堂吉诃德斗风车般滑稽。


     (二)“一国两制”内含的二律背反


     “一国两制”超越了现代国家同质性原则。一个国家要成其为一个国家,必须建立在最起码的同质性基础之上,最重要的有两个方面,一个是人口的民族同类性,另一个是政治原则的同类性。且不说单一制国家,“无论如何,在一个联邦制国家中,对立的国家原则和政治信念不能同时共存,因此,大多数的联邦宪法都包含了对同质性的明确保障。同质性的真正实质在多数情况下都是隐含的先决条件,对它的明确保障通常涉及到政体”。美国1787年宪法、德国历史上多个宪法都规定了对政体的特别卫护。[20]“一国两制”是在国家主体部分实行社会主义、在个别地区实行资本主义的社会制度。香港特区的政治制度是基本法重新确立的,在性质上应纳入资本主义的范畴。两种不同的政治原则和政治制度对比共存于一个主权国家之内,颠覆了现代主权国家的教义。


     两制对峙内含若干二律背反。这里所说的二律背反说的是社会主义政治的运行规律和资本主义政治的运行规律之间相互排斥,国家主权和地方高度自治之间相互排斥的紧张现象。二律背反造成一种类似法律中的疑难案件的局面——要么没有正确答案,要么存在多个正确答案,难以选定。也就是说,在一个具体问题上,按照共产党领导的社会主义国家的原则来说应该这样解决,而按照资本主义民主的原则来说又是另一种解决;按照主权逻辑是一种解决,而按照高度自治又是另一种解决。下述二律背反是上述两个二律背反的具体表现。[21]


     第一个二律背反关系到香港特区的国际存在,可名之为“国际化vs.主权归化”。根据国际法,香港回归即归属于中国主权,香港不具有主体地位,但是香港是一个国际大都市,不仅参与了许多国际条约和组织,而且在西方资本主义民主国家的政治原则中发现了更大的同类性。这可能导致香港摆不正自己的位置,言必称人权的国际标准和普通法,也给反共势力、次主权论提供了一定的想象空间。


     第二个二律背反关系到香港特区的国内存在,可名之为“行政区vs.特殊化”。在国内法上,香港被界定为“特别行政区”,行政区是个普通名词,不具有政治主体资格,但香港的“特别”之处在于治权高度下放,其享有的自治权力远远大于联邦之下的州权。可说是,实权奇大,而名分模糊。这可能导致特区和中央的直接对抗或特区对中央阳奉阴违,“二十三条”立法流产、“一地两检”的争议是显著的例子,也给极端势力提供了一道防火墙。


     第三个二律背反关系到香港特区居民的公民资格,可名之为“居民vs.公民”。在国家法原理上,公民才是基本权利的主体,公民资格是和国家相对的政治道德资格,而居民本是一个行政管理的概念,不具有政治内涵,基本法把居民作为基本权利的主体,把永久居民作为政治权利主体对待。这可能导致两地居民矛盾,导致港人的国家认同危机。这给本土主义提供了发酵的空间。


     第四个二律背反关系到香港特区的政治制度,可名之为“资本主义民主VS.共产党领导”。[22]一方面,中国是共产党领导的社会主义国家,共产党的领导权和国家治权具有同构性,覆盖国家主权范围内的全部领土。事实上,收回香港、设立香港特别行政区、制定基本法,都是在共产党的领导下实现的,中央对港政策也是在共产党的领导下制定和实施的。另一方面,香港实行的政治制度本质上是资本主义的民主制度,主导的价值观是源于西方的自由主义,香港法律极度保护言论自由。这可能导致中央和港人对香港的政制发展的看法发生冲突——行政长官普选方案的流产就是例证,也是香港国民教育计划流产的根本原因。


     第五个二律背反关系到香港特区实行的独特法制,可名之为“普通法vs.中国式大陆法”。除和基本法相抵触者外,香港原有法律(主要是普通法)保持不变,而按照国家统一的原则,一国法制必须具有最低限度的统一性和同类性。这可能导致法律冲突,甚至可能演变为政治敌对。港人对人大释法的戒惕可为例证。


     第六个二律背反关系到香港特区的自治权,可名之为“高度自治vs.中央监督”。一方面,根据基本法,许多主权性权能都授予了香港,中央连落地执法权都没有保留。另一方面,国家主权天然具有国内穿透性,中央对地方必须具有监督权,为了维护国家整体的政治存在,必要时可以采取干预措施。世界上不存在不干预地方的中央政权,就连联邦也如此。这导致中央不得不采取其它的政治和经济手段来实现其意图,而港人也就有了“西环治港”(中联办在西环)的怨怼和对白皮书“中央全面管治权”提法的反感。


     以上六个二律背反是“一国两制”与生倶来的内在矛盾,除极端主义明显地触犯基本法外,有时很难简单地说谁对谁错,因为两种制度都是正当的,各有其规律,共存互动于一个主权范围之内。由于社会主义制度是主权制度,所以一旦两制对立到不可调和的地步,国家或中央最终总是可以凭借主权权力做出决断——只要它愿意这样做,但须承担香港社会公民不服从的政治风险。


     有人可能会问,香港和澳门的制度相差不大,为什么二律背反在香港充分地显现,而澳门一直很稳定呢?这只能从两个社会与内地的实质的同质性(或异质性)程度中去寻找答案,还有地区体量与国际力量的影响两个因素要考虑,这里不展开分析。


     面对二律背反,中央竭力推行惠港政策,试图依靠利益导向和经济机制促进两地融合,增强港人对国家和民族的认同。然而,利益导向和经济融合导致了一个悖谬的结果:经济向北、民心厌中!香港和内地经济越融合,香港两级分化越厉害,社会越分裂,年轻人不知不觉中患上了“国家厌恶症”,使得两制的对峙越发朝负面发展。内里原因有二。一是,利益不仅有个总量的整体核算,还有一个分配的计算方式。在经济融合过程中,获利的是香港少数集团,这少数成功的商业精英进而又被赐封“黄马褂”——各种政治身份、荣誉和特权;香港本地集团和内地进港企业挤压普罗港民的生存空间。二是,央港之间根本的对立不是利益的,而是意识形态的,经济手段不能从根本上直接解决意识形态的问题。我们常常说物质决定意识、经济基础决定上层建筑。然而,人不仅仅是经济动物,还是政治动物和道德主体,政治有它独立存在的逻辑,道德的规则超越经济也超越政治。这个经验和教训,在处理对台事务中,也应吸取。


     (三)一分为二地看香港的本土主义


     普遍认为,回归以来香港政治生态没有多少改进,近些年反而更趋恶化。换言之,社会自发性对峙朝负面对峙、恶性对峙转化,出现了局部危机。对待恶性的社会对抗,要动用警察权,一旦构成犯罪,就要启动法律程序追究违法者的责任。但是,光动用警察权和司法权不是政治智慧,还需要有沟通谈判的能力和临机策略,更需要对抗争者的诉求作出实质性的政策回应。


     对于香港的本土主义,如今内地人大有得而诛之而后快的心理,特别是在经历过旺角事件和所谓的“香港民族党”等事件之后。如何冷静地看待香港的本土主义?首先,我们要区分朴素的本土意识和本土主义。本土意识是一个地方的居民经过若干年的生活后自然而然地对本地自然环境、风土人情、社会制度和生活方式产生的情感依赖。本土主义是本土意识的升华与强化,是一种意识形态。对于香港的本土主义,我们要看到它的两面。一面是正常的、合法的,名义上不叫本土主义,或许可以称作爱港主义或自治运动。港人治港、高度自治是一种治权高度本地化的特殊制度安排。十九世纪末至二十世纪初,英国人在爱尔兰实行的政策叫做“home rule”,是从美国地方治理经验中移植过来的。“home rule”中文字面翻译叫“家乡统治”,准确一点应该叫“本土自治”,即由本乡本土的人自治,利用人们爱家乡的情感来治理地方。英国统治香港从来不提什么“home rule”,而实行凌驾性的宰制(domination)。回归后,香港早有的自治权远远大于当年爱尔兰在英国早有的自治权。在后殖民地区,本土主义是社会自我“去殖民化”、建构内部认同的意识形态。对于一个独立建国的殖民地来说,其本土主义的大名叫民族主义。香港没有自决权,后殖民意识形态是复杂的,既有民族主义,也有本土主义,还有“恋殖情节”。“爱国爱港”乃是中央提出的意识形态标准,是民族主义和本土主义的结合。任何一种本土主义都是排外的,香港实行“一国两制”,港人的法律地位与内地人法律地位截然有别,港人来内地要持回乡证,内地人赴港要持通行证。


     人们通常所说的香港的本土主义,专指那个公开自诩为本土主义的意识形态,是病态的,甚至和基本法精神相悖。国外本土主义主要反移民,香港的本土主义的表现形式是仇视内地人,敌视中央,极端形式就是“港独”。香港的本土主义是国家恐惧症的一种形式,这个病在回归前后就很普遍,那时发病的是上一代人,现在发病的是年轻人,那时港人对内地人还有优越感和傲慢情结,现在恐惧感多于优越感,所谓的“恋殖情结”完全是一种想象,一种精神自我疗法。这和两制对峙有一定的关系,但没有必然的因果联系。在单一制的背景之下,内地不也同样存在相互歧视的排外现象?疆独、藏独意识不也照样阴魂不散?两制对峙、香港高度自治不是“港独”的病根,这无非是给了病态意识和言论更大的自由空间,使其难以得到遏制。两制有别,一国无外。对于两地人的街头冲突要多从两地具体管治制度、政策和手段上检讨,对于“港独”势力反主权的行为,特别是暴力行为,中央在政治上要支持特区政权严厉惩治,必要时可以指令特区政府采取果断措施。


     香港法律界有两个误识必须纠正。一是以为“二十三条”立法没有落实,就可以放任“港独”言论泛滥;二是以为《刑事罪行条例》规定的煽动罪必须根据普通法国家的先例来解释,既然煽动罪的条文几十年没启用过,已经冻结或睡眠了,所以不宜去激活或唤醒。我认为,香港基本法第23条不是一般的授权条款,而是一个义务条款。[23]立法只是手段,禁止反主权行为才是目的。既然香港本地立法不能落实,那么,香港司法界就有义务在现有的法律框架内实现23条的目的。我不反对香港在普通刑事罪行方面根据普通法国家的先例来判案,但是在审理那些针对主权的犯罪时应该尊重主权国家的意志,从基本法的精神去理解香港的法律条文。如果审判过程有争议,可以用主权逻辑强制激活香港《刑事罪行条例》的现有规定。


     对待“港独”,要理性审慎,不要惊慌失措,走向另一个极端。领土问题,人类历史从古到今,都是既要讲理,也要讲实力。香港为什么曾经失去?为什么又能收回?有理没实力,照样割地赔款,有理又有实力才能收回割出去的地。“港独”既不可能获得多数港人的认同,也没有法理基础,更无实力对抗国家。只要国家主体内部强大不乱,“港独”不可能得逞。基于这三点判断,我认为无论香港管治遇到多大的困难,我们都应该坚持“一国两制”这个大方向不动摇,在基本法的框架内探求积极的解决办法。香港的对峙结构,既能为反对派和极端势力所用,也能为建制派和温和派所用。


     2016年初新界东补选立法会议员,极端分子参选人得到一成半选票。可否把这部分选民的行为解读为支持极端本土主义或“港独”呢?我认为不能这样简单化解读。究其根源,这一定程度上是选民制宪冲动遭遇挫折之后扭曲的发泄形式。我们要正视港人普遍的制宪冲动,抓住制宪周期,把握香港概念定义的主动权,重新启动普选,给香港概念注入新的民主内涵,不要让病态的民间定义泛滥。


     (四)政治的归政治,法律的归法律


     在政治撕裂的条件下,香港是不是要继续坚持基本法规定的司法独立原则?这里存在一个观念分歧,我们必须把香港司法放在资本主义的语境下来理解。在资产阶级法治国的权力分立原则中,唯独司法的原则叫做“独立”,为什么呢?背后的宪法理念是,政治的归政治,法律的归法律。政治是各种政治主体的意志发酵和博弈的过程,法律是政治意志尘埃落定后形成的国家意志,是定下的规范化的意志。法院执行的是规范化的国家意志,不参与政治意志的斗争。至少就日常法治来说,这个理想得到了实现。至于司法的违宪审查,那是一个更大的法治理想,它试图借助于司法独立原则把政治争议纳入司法范畴,归司法理性节制。


     我们注意到,尽管香港政治争拗不断,香港居民依然安居乐业,靠的是什么?就是法治。


     一旦法治被摧毁,香港将万劫不复!内地法治欠发达,但有各级党组织的领导,社会也乱不到哪里去。香港如若没了法治,社会秩序还有什么依靠呢?具有反讽意味的是,法律学者竟然倡导“公民抗命”,把政治的浑水引进了法治的泉流,成了破坏香港法治的教父,悲乎哉!


     香港司法是香港市民社会秩序的守护者,如果香港司法不独立,谁来守护市民社会?如果司法被政治化了或者自身主动政治化了,那么它也就失去了独立的理由,这个社会也就彻底政治化了。香港法院回避不了香港发生的类似“占中”和“旺角事件”那样具有高度政治敏感性的案件,这对法院的政治智慧是个严峻的考验。司法推理要回避政治判断,在法律解释上要慎之又慎,宁可多一点保守主义,而不要走激进的人权路线,否则定会惹火烧身。香港社会也要克制,谨守“政治的归政治、法律的归法律”的戒律,不要期待法院解决所有的政治难题。


     总之,“一国两制”是个新学堂,在这个自建的新学堂里,中国已经在局部范围内演绎对峙型政治。在对峙型政治中,我们要修正稳定压倒一切的思维,反思何谓资本主义的政治稳定,既要学会包容反对者,也要学会资本主义政治的话语逻辑和游戏规则对抗反对者。我们的学习还处于初级阶段。2047的7月是毕业季节,那时“一国两制”将有望升入一个高级阶段。


     (责任编辑:章永乐)



    
【注释】

[1]参见(德)卡尔?施米特:《宪法学说》,刘锋译,上海人民出版社2005年版,页394—396。
[2]我取吕大乐先生隽语,所指非其所言之机会结构,而是在“一国两制”之下香港与内地之间在地理距离与宪法距离之间的反差。参见吕大乐这么近,那么远:机会结构之转变与期望的落差”,《港澳研究》2013年第1期,页67—75。
[3]1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议专门通过一个关于基本法的决定,特别声明香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的,是符合宪法的。”
[4](法)孟德斯鸠:《论法的精神(上)》,许明龙译,商务印书馆2012年版,页185。
[5]这里借鉴迈克尔?曼的四分法,参见(英)迈克尔?曼:《社会权力的来源》(第一卷),刘北成等译,上海世纪出版集团2015年版,页1—42。
[6]同上注,页26—30。
[7]十六世纪法国最伟大的法学家和最有开创性的政治理论家博丹把主权归纳为只属于主权者而不能与他人分享的一系列权利(权力)。我称之为主权特权束。对比博丹的特权束,我们可以清楚看出香港基本法授权在很多方面打破了传统的主权逻辑。参见陈端洪:“主权政治与政治主权:香港基本法对主权理论的应用与突破”,《宪治与主权》,法律出版社2007年版,页164—192。
[8](法)卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆2003年版,页129。
[9]《香港特别行政区基本法》附件一:香港特别行政区行政长官的产生办法第七项规定“二〇〇七年以后各任行政长官的产生办法如需修改,须经立法会全体议员三分之二多数通过,行政长官同意,并报全国人民代表大会常务委员会批准。”附件二:香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序第三项二〇〇七年以后香港特别行政区立法会的产生办法和法案、议案的表决程序,如需对本附件的规定进行修改,须经立法会全体议员三分之二多数通过,行政长官同意,并报全国人民代表大会常务委员会备案。”
[10]《香港特别行政区基本法》第45条第2款“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定,最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”第68条第2款立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定,最终达至全部议员由普选产生的目标。”
[11]施米特,见前注[1],页36。
[12]施米特,见前注[1],页33。
[13]参见“香港立法会会议过程正式记录”,2008年6月25日。
[14]北京旧城有“内九外七皇城四”之说,即内城九门、外城七门以及皇城四门。这里借用北京旧城门的一些名称来作比喻:天安门比喻国家或中央的安全;地安门比喻要平稳收回香港这个地方;广安门是外省进京的大门,方言谐音“港安门”,此处比喻为香港回归国家之门,也暗指基本法授权太广;左安门、右安门,比喻基本法既想安顿左派,又想安顿右派,如何能两全其美呢?心门是宗教用语,普选是制度之门,也是心门,心门不开,神仙也进不来。
[15](德)黑格尔:《历史哲学》,王造时译,商务印书馆1963年版,页65。
[16]同上注,页168。
[17]1987年4月16日,邓小平先生会见香港基本法起草委员会委员时讲,“没有中国共产党,没有中国的社会主义,谁能够制定这样的政策?没有哪个人有这个胆识,哪一个党派都不行……没有一点胆略是不行的”。见《邓小平文选》(第三卷),人民出版社1993年版,页217。
[18]邓小平说,“香港的制度也不能完全西化,不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度,这样也过了一个半世纪了。现在如果完全照搬,比如搞三权分立、搞英美的议会制度,并以此来判断是否民主,恐怕不适宜”。同上注,页220。
[19]施米特,见前注[1],页139。
[20]施米特,见前注[1],页394—397。
[21]我以前尝试归纳为四个,这里进一步分解为六个,把香港的国际存在与国内存在区分开来,把政治制度与法律制度区分开来。参见陈端洪:“论香港特别行政区行政长官提名委员会的合理性与民主正当性”,《港澳研究》2014年第2期,页16。
[22]邓小平讲,“有些事情,比如一九九七年后香港有人骂中国共产党,骂中国,我们还是允许他骂,但是如果变成行动,要把香港变成一个在“民主”的幌子下反对大陆的基地,怎么办?那就非干预不行”。邓小平,见前注[17],页221。
[23]第23条:“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为,禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动,禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”


作者:陈端洪,北京大学法学院教授。
来源:《中外法学》2016年第5期。