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互联网经济的政府监管原则和方式创新

作者:沈岿   点击量:1047

互联网经济是在现代信息技术和网络技术发展基础上依赖互联网络产生的一系列经济活动现象。网络不仅是经济信息的集结地和散发地,更是许多交易行为的发生地。市场经济和法治政府的进一步深入发展,正在撬动政府监管的旧体制、旧习惯、旧思路。而互联网经济犹如另一根更大的杠杆,将要整体上改变以往政府监管的现实世界环境。风起云涌、变化迅猛的互联网经济,犹如“互联网+”这个词所寓示的那样,有着无限丰富的前景,而法治政府建构背景下的政府监管必须应对各种新的任务和挑战。

一、作为一种生活系统的互联网

       我们人类生活所处的环境,实际上是由不计其数、大大小小、相互嵌套或勾连的系统综合构成的。我们出生之后,就进入到家庭/家族的系统;成长过程中,会进入到幼儿园/学校的系统;就业了会进入到所在单位的系统;通过餐饮会进入食品系统;从住所出来走到大街上会进入到交通系统;购买房子会进入房屋开发销售系统等等。凡此种种,不胜枚举。一切系统都有自己的特点,都有其显在或潜在的规范,都会直接间接影响和塑造我们的行为方式和习惯。

       互联网不单单是一种技术,它已经实实在在地成为另一种人类生活系统。特点在于:1.虚拟性。即网络上的活动是在计算机虚拟的环境中进行的。例如,互联网上的网店并没有实际的店铺,既无需占据一定的物理空间,也没有常见的面积、方位、地址可言,网购的物品也更多地是以图片、数据、网评等展示其品质,而无法实际触摸体验。2.开放性。即互联网是对各式各样的经济活动主体、经济活动类型、经济活动信息开放的,其已经有的和即将有的容纳力是无穷的,技术的发展可以使其创造出难以想象丰富性的经济空间。3.跨界性。即互联网已经跨越了各种传统的界域,如国界、地界和业界等,从而可以更加快捷地实现经济领域的跨界活动、交易和结合。4.传播性。在互联网世界里,若非特定的规制,信息传播是不受时间和空间局限的,如此传播规律可能极快地促成经济活动,也可能短时间内造成极大破坏。5.分享性。互联网已经带来并将在未来继续带来利益的分享,免费或低成本搭便车的情况经常发生。

      互联网系统与原有的生活系统已经发生、正在发生以及将要发生各种形式和程度的嵌入或融合,从而带来大范围的生活系统的革命性巨变。其中,互联网所及之处的共性是:第一,不断产生新的利益增长点,并且有可能触及、碰撞和撼动原来的利益格局;第二,不断改变人们的行为习惯和规范,不同的生活系统都会有相应的行为习惯和规范,互联网会持续地促成它们的变化。

二、互联网经济的政府监管原则

      互联网经济已经越来越多地显示出“不怕做不到,只怕想不到”的活力,相应地,政府监管也需要多动动脑筋。面对一种正在与其他生活系统发生“化学反应”的互联网及其带来的互联网经济,本身正在适应市场经济深入发展和法治政府建设而改革自我的政府监管体制,也需要有相应的、针对性的变革。就政府监管原则而言,应该考虑三个重要方面:

(一)适度监管原则

      互联网经济方兴未艾,且活力十足、变化快捷,并非传统经验和知识能够及时把握。相对而言,互联网新的经济活动的创造者,可能在技术上、在专业性上比行政机关工作人员更为熟悉。在这种情况下,即便互联网经济新现象可能会造成许多新的问题,如电子商务领域消费者权益保护问题、网络约车的乘客安全问题等,但政府也应该坚持政府辅助地位,让市场自主、社会自治先行或者占主导地位,只有在市场、社会无法自行解决的问题上才实施监管。在我国,传统经济领域往往经历一个从计划经济向市场经济、政府管理向政府监管的衍变过程。互联网经济的不同在于,它一开始就是在政府没有管理或监管的情势下发展起来的。其间发生的一些问题,也是通过经济主体自行解决的,如通过网络评价解决网店消费者无法实际体验产品带来的信息不对称问题。不要因为互联网经济一出现问题,就马上动用政府监管或者传统思路的政府监管,应该有“让子弹飞一会儿”的思路。

      另外,政府若确实需要进行监管时,在作出重大监管决策之前,应该进行必要的比例原则分析和成本收益分析,判断政府的监管目标是否正当,相应的备选的监管措施是否真地可以实现监管目标,是否对相关正当利益的侵害最小,以及是否可以做到“物有所值”,即对于监管目标而言,监管手段付出的成本是值得的。而且,这些分析应该是在公开、透明的环境中进行,以便让公众可以对分析的相关考虑是否正当合理提出意见。一个慎议的、理性交流的监管决策作出过程,也同样体现政府的适度监管立场。

(二)公共治理原则

      由于互联网的虚拟性、开放性、跨界性、传播性、分享性等特点,传统的建立在地域和部门分界、金字塔式层级控制和政府垄断信息优势的管理体制,势必面临极大的挑战。与其固执地坚持这种体制,以至于在互联网经济监管方面处处碰壁(如部门管辖、地域管辖问题),还不如放松政府监管,充分发挥企业(如互联网平台)、行业组织和社会组织(如消费者保护组织)等的各自优势与作用,形成互联网经济的公共治理体系。

      与公共治理密切相关的就是承认和鼓励软法之治。在互联网世界,经济活动主体,尤其是网络平台,往往会制定调整其与平台入驻经营者关系、平台入驻经营者与消费者关系的网规。这些网规的制定和更新很快,与变动中的经营业态有着密切的关联,而且不必事事与平台入驻经营者协商一致,其数量和规模又非合同法所谓合同格式条款可比拟。因此,其已经不是传统民事契约可定性,也不是长期形成的习惯法、民间法、道德、职业伦理、商业习惯等。将其纳入软法范畴,以软法治理的思维,承认其作用、效力,解决其存在的弊端,是更为妥当的方法。

(三)信息效用最大化原则

      互联网经济运行的主要引擎之一是信息。正是信息在网络中的快速生成、传递和分享,才使得生产、交换、分配等经济活动可以有效进行。经济主体的产品销售和服务供应,是否能够占领市场,获得消费者的认同,基本取决于其相关信息供应是否及时、准确,也取决于消费者的评价信息是好是坏。因此,信息可以为政府和其他公共治理主体所充分利用,为监管提供协助和贡献。信息披露、信用监管等具体监管方式的应用,都与信息效用最大化原则有勾连。

三、互联网经济政府监管方式创新

      第一,更大范围、更大幅度的放松监管,尤其是去审批化。在我国,自本届政府执政以来,行政审批的改革呈现出不同于以往运动式改革的常态性、持续性特点,政府监管的放松本身就在进行之中。而面对互联网经济的兴起,面对互联网与各种传统经济活动的结合,政府在实施监管时首先需要考虑,是否还有必要将传统经济活动领域中的审批制度照搬到线上来。如果能够根据互联网经济的特点,适时地对线上活动更多地放开,把不必要的审批在线上予以停止,或许可以让互联网经济释放出更多的活力。

      第二,承认和尝试网络平台的治理地位。政府放松监管的同时,应该通过立法更多地承认网络平台在公共治理体系中的地位,发挥其可能更有效率的监管作用。并且,政府没有必要急于对网络平台提出过分要求,如一律要求网络平台经营者对网店经营者进行实名登记和审核,从而给网络平台带去许多技术和监管方面的成本压力,阻碍了网络平台灵活地根据不同领域消费者需求、消费投诉情况等采取不同的监管方式。在公共治理体系中,政府应该考虑“政府管平台、平台管经营者”模式的可能性,相信网络平台的企业逐利动机也同样会在相当程度上实现对经营者比较好的监管,而平台监管不力、不到的地方,政府也可以与网络平台更多地协商,或者通过法律规定,促成其利用技术优势加强监管。

      第三,充分利用网络技术和信息手段实施监管。对于传统经济活动的监管,政府监管部门经常会开展一些定期或不定期的现场执法检查。而互联网经济活动相当程度上是在线上完成的,以传统针对现实世界的方式开展监督检查显然无法适应之。因此,有必要建立网上巡查平台,通过网络技术和信息手段加强对互联网经济活动的监管。而且,互联网经济活动对信息依赖程度很高,相应的监管也就主要是对信息的监管。例如,巡查电商网站是否在醒目位置公开营业执照信息或者其营业执照电子链接标识情况等信息,巡查网店经营者发布的商品和服务信息,包括名称、种类、数量、质量、价格、运费、配送方式、支付形式、退换货方式等,巡查网店经营者是否具有故意夸大商品销量、是否故意抬高评分、是否故意雇人写好评、是否故意删除差评等行为。更进一步,网络信息不计其数且瞬息万变,政府监管应该适应互联网特点,开发高端的监管新技术,同时与企业、行业协会加强合作,构建和完善协作的公共治理体系。

      第四,合理实现线上线下的差别对待。互联网经济活动显然是与传统经济活动存在较大差异的,由此,摆在政府监管面前的一个难题是,什么时候“线上线下一致对待”,什么时候又“线上线下合理差别对待”。《消费者权益保护法》第25条规定了四类对网络、电视、电话、邮购等方式销售商品,无理由七日内退货的情况,是相对合理地对线上交易消费者和线下交易消费者权益进行了差别对待。然而,根据原国家食品药品监督管理局2005年颁发的《互联网药品交易服务审批暂行规定》,通过自身网站与本企业成员之外的其他企业进行互联网药品交易的药品生产企业和药品批发企业,还要另外经过审批获得互联网药品交易服务资格证书,才能在线上从事药品交易。在互联网技术日益成熟完善且容易可得的情况下,要求已经合法成立的药品生产企业、批发企业必须再经审批的“线上线下不一致”的对待,是否适当,是可议的。《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》(国发〔2014〕50号)已经将该项前置审批改为后置审批,体现出进步,但互联网交易服务究竟是需要后置审批,还是仅仅需要“法定条件+备案制”,监管部门仅负责核查其是否符合条件,这个问题仍有待进一步研究。


作者:沈岿,北京大学宪法与行政法研究中心教授、博士生导师。

来源:《国家行政学院学报》2016年第2期。