您好,欢迎光临北大公法网! 中文版|ENGLISH|老网站入口

联系我们

北京大学宪法与行政法研究中心
地址:北京市海淀区颐和园路5号北京大学法学院四合院
电话:86-10-62760063
传真:86-10-62760063
E-mail:pkupubliclaw@126.com
您当前的位置:首页 > 中心动态 > 最新推荐

推进行政决策民主化是法治政府建设的首要任务

作者:姜明安   点击量:2079

《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》(以下简称《纲要》)提出了“十三五” 期间我国法治政府建设的总体要求、主要任务和具体措施。笔者认为,在《纲要》提出的法治政府建设的七项主要任务中,推进行政决策科学化、民主化、法治化具 有特别重要的地位,而在推进行政决策科学化、民主化、法治化的任务中,推进行政决策民主化又具有更为重要的意义。推进行政决策民主化是法治政府建设的首要 任务。
  推进行政决策民主化是法治政府建设的首要任务
  笔者之所以这样认为,理由和根据有以下四个方面:
  其一,行政决策是政府一切行政行为的前提,行政决策的质量直接决定法治政府建设的质 量。政府的任何重大行政行为,无论是制定行政法规、规章和其他规范性文件的行为,还是制定城乡规划、经济社会发展规划、产业发展规划的行为,或者是推进行 政体制改革、公共治理机制改革、行政执法机制改革、审批制度改革或监管制度改革的行为,事前都有一个决策的问题。甚至政府和政府部门实施重大具体行政行 为,如行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等,也要以决策为前提。政府如何决策,必然直接影响相应行政行为的方式、范围、对象和内容,进而影响国家社 会公共利益和作为行政行为相对人的公民、法人和其他组织的权益。因此,法治政府建设就不能不特别关注决策,不能不特别重视决策的质量。
  其二,行政决策民主化是提高行政决策质量,保证行政决策合法化、法治化的前提,是政府 依法行政的体现和要求,是保证形式法治和实质法治相统一的条件。民主化决定合法化、法治化,因为法律、法治必须是人民意志和利益的反映与体现。法律、法治 如果不反映、体现人民的意志和利益,就与法律、法治的本质相违,就不是真正的法律、法治。因此,行政决策要合法化、法治化,就必须使相应决策反映、体现人 民的意志和利益,而要使行政决策反映与体现人民的意志和利益,就必须使行政决策民主化:让人民参与行政决策,并让人民的愿望、意见、呼声真正影响行政决 策。
  其三,行政决策民主化可以促进行政决策科学化,还可以对行政决策科学化过程中可能产生 的负面因素形成一定的制约,以保证行政决策的质量。行政决策民主化虽然与行政决策科学化并不完全正相关,二者并非完全构成相互促进的关系,但在大多数情况 下,因民主决策可以吸收广大人民群众的智慧,吸收各方面人士的智慧,从而有助于提高决策的科学性,提高决策的质量。当然,决策的民主化不可能替代决策的科 学化,对于决策涉及的许多专门科学技术性问题,必须通过专家论证、风险评估等获得结论,以避免决策的失误。另外,专家论证、风险评估等对于民主参与中特定 群体利益、局部利益、私人利益对决策的负面影响可形成制约,例如,对城市建设中的“邻避现象”,就必须通过扎实、有理有据的专家论证意见说服不理性抗议, 以排除工程建设阻力,保证正确决策的实施。显然,行政决策的民主化需要决策科学化予以一定的制约。但是,决策的科学化过程更需要民主化制约,专家论证、专 家咨询等如果没有民主机制的相应制约,其很可能被利益团体“俘获”,以致形成违背科学甚至违背常识的“科学结论”,对行政决策产生更为消极、危害性更大的 负面影响。因此,为了保障行政决策的科学性,必须着力推进行政决策民主化。
  其四,行政决策民主化还是国家治理现代化和社会治理现代化的要求。现代公共治理(包括 国家治理和社会治理)不同于传统的行政管理,二者最大的区别在于主体是多元还是单一:现代公共治理的主体是多元的,既包括国家机关,也包括社会组织、团 体、行业协会、基层自治组织以及各种NGO、NPO,而传统行政管理的主体则仅限于行政机关,社会公众只是管理的对象、客体。因此,在国家治理现代化的条 件下,行政决策必须民主化,行政决策必须吸收广大社会公众的参与,听取各种利益群体的意见,反映不同界别、不同领域、不同阶层人们的不同诉求。行政决策民 主化的程度即反映和体现国家治理现代化的程度。正因为如此,建设现代法治政府,行政决策民主化理所当然是首要任务。
  行政决策民主化的两条路径
  建设法治政府,必须推进行政决策民主化。行政决策民主化是法治政府建设的首要任务。对 这一命题从理论上予以论证和证成虽然有一定困难,但应该说其难度还是相对较小的一件事情。然而,我们若要更进一步,不仅从理论上,而且从实践上探讨如何根 据法治政府建设的目标去实际推进行政决策的民主化、推进行政决策的民主化应遵循何种途径、确立哪些制度、采取哪些措施等,则是难度相对更大的一件事情。
  《纲要》就如何推进行政决策民主化提出了两条途径:一条是外部程序途径,即扩大公众参与,增加公众参与的实效;一条是内部程序途径,即加强内部民主制约(主要是对传统行政首长负责制的制约),完善领导班子内部集体讨论程序。
  外部程序途径。关于行政决策的外部民主程序,《纲要》规定了三项制度。其一,广泛听取 意见制度。凡事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大行政决策事项,均应当广泛听取意见,与利害关系人进行充分沟通,并注重听取有关人大代表、政协 委员、人民团体、基层组织、社会组织的意见。其二,加强信息公开和意见交流互动制度。各级行政机关特别是市县两级政府要加强公众参与平台建设,对社会关注 度高的决策事项,应特别注重公开信息,并在信息公开过程中进行解释说明,对社会公众提出的意见、建议、质疑等及时反馈,说明采纳的情况,对不予采纳的意 见、建议、质疑,说明不予采纳的理由。其三,建立健全民意调查制度。《纲要》特别要求,涉及重大民生事项的行政决策,如关于文化教育、医疗卫生、资源开 发、环境保护、公用事业等事项的决策,应推行民意调查制度。
  《纲要》规定的上述涉及决策外部机制的三项制度对于行政决策的民主化均有重要意义,特 别是第一项制度—广泛听取意见的“广泛”,与民主化有着最密切的联系。“广泛”的范围主要包括四个层次:一是利害关系人;二是有关人大代表、政协委员;三 是人民团体、基层组织、社会组织;四是一般社会公众。《纲要》虽然没有列举“一般社会公众”,但“广泛”听取意见的对象肯定应该包括一般社会公众。至于听 取意见的形式,《纲要》也没有明确规定,但根据“广泛”的要求,应包括座谈会、论证会、听证会、网上征求意见、电子邮件、信访接待等多种多样的形式。至于 第二项制度,即“信息公开和意见交流互动制度”,其实际上是对第一项制度的深化。听取意见必须让相对人了解决策的信息。听取相对人的意见是为了让相对人参 与决策,要让相对人参与决策,其前提是让其知悉相应决策的内容和出台相应决策的理由、根据、必要性、可能性等,相对人对这些信息了解得越全面、越深入,其 所提意见才能越切题,对改进和完善相应决策才会越有价值。第二项制度的意义还不止于此,其重要性还在于保证决策者与作为听取意见对象的相对人的互动:决策 者发布决策信息,并对之进行解释说明,相对人据此发表看法,提出意见,决策者再对相对人的看法和意见进行反馈,告知相对人其认为哪些看法和意见有理有据, 拟予采纳,哪些看法和意见具有片面性,或虽有道理但暂无条件采纳或采纳成本太高,从而决定不予采纳。这整个过程才构成决策民主化外部层面的整体机制。至于 第三项制度,即“建立健全民意调查制度”,它也是对第一项制度的深化:通过采用问卷等形式进一步了解相应决策的民意情况,使决策者对民众的意见、愿望有更 具体的量化的把握,从而可据此作出更符合民众意志的决策。
  内部程序途径。关于行政决策的内部民主程序,《纲要》确立的制度实际亦有三项:其一, 集体讨论制度;其二,说明理由制度;其三,卷宗档案制度。第一项制度要求:重大行政决策应当经政府常务会议或者全体会议、部门领导班子会议讨论,由行政首 长在集体讨论基础上作出决定。这一制度是对传统行政机关首长负责制原则的制约和发展,根据传统的行政首长负责制原则,行政机关作出任何决策或决定都由行政 首长拍板决定,行政首长作出决策或决定是否需要召开会议进行集体讨论,完全由行政首长自行裁量确定,他(她)可以先行召集会议集体讨论后再作出决策或决 定,他(她)也可以不召集任何会议进行讨论而径自作出决策或决定。而现在,民主化的行政决策程序则不同,行政首长作出重大行政决策前,必须先行召集政府常 务会议或者全体会议或者部门领导班子会议讨论,在集体讨论基础上作出决定。当然,行政决策作为行政机关的决策,不同于立法机关的立法:立法机关立法不仅需 要集体讨论(且不止一次,一般要经三次,即“三读”程序),而且必须通过投票并以多数票通过;而行政机关的决策经过集体讨论后,无须投票通过,即使行政首 长为了了解与会者对决策支持与反对人数的具体比例而组织投票,他(她)也不必以多数票作为自己作出最终决定的根据。
  至于第二项制度—“说明理由制度”,则是为了保证决策民主性,防止决策失误而对首长负 责制所创设的第二个制约(集体讨论制度是对首长负责制的第一个制约):行政首长就行政决策作出最终决定虽然可不受参加集体讨论的多数人意见的约束(严格意 义的首长负责制意味着:参加集体讨论的会议成员除行政首长外,即使全部反对相应决策,行政首长仍然可以以自己一票通过相应决策,尽管这种极端的情况一般不 会发生),但《纲要》要求,行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致时,应当在会上说明理由。这种说明理由的制度即构成了对行政首长决定的 一种制约,使他(她)作决定时慎重再慎重,只有在反复考虑多数人意见后仍感觉自己的决定正确或至少利大弊小时再作出最终决定。
  至于第三项制度—“卷宗档案制度”,其仍然是对行政首长负责制的制约和对行政决策民主 化的保障。行政首长作出最终决定虽然可以不受参加集体讨论的多数人意见的约束,而以自己的最终判断为根据,但《纲要》要求,集体讨论的情况和决定均要如实 纪录,完整存档。这意味着,如果行政决策失误,纪录档案即可为问责提供无可辩驳和准确无误的证据。行政决策民主化与问责制是紧密联系的:民主是问责的前 提,问责是民主的保障。正是因为有问责制的存在,行政首长在就行政决策作出最终决定时才会特别尊重民主,特别尊重多数人的意见。当然,也正是因为有问责制 的存在,行政首长在就行政决策作出最终决定时也才不会盲从多数人的意见,他(她)必须以广大社会民众的意志和利益为依归,如果行政机关领导班子多数人的意 见、参加相应决策集体讨论的多数人的意见是与广大社会民众的意志和利益相违背的,他(她)必须根据广大社会民众的意志和利益而不是随领导班子多数人和参加 相应决策集体讨论的多数人的意见的“大流”作出决定。如果这样,人民代表机关将对他(她)的决策决定问责。
  行政决策民主化是建设法治政府的要求,是实现国家治理现代化的要求。但如何实现行政决 策民主化,如何在行政决策过程中推进外部社会公众参与和内部集体民主讨论,如何协调平衡行政民主与行政首长负责制的关系,是需要我们在建设法治政府、推进 国家治理现代化过程中进一步深入探索的课题。

作者介绍:姜明安,教育部人文社科重点研究基地—北京大学宪法与行政法研究中心主任、教授。
本文来源:《中国党政干部》2016年第2期。
lwzlaw