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论行政权、行政相对方权利及相互关系

作者:罗豪才   点击量:5124




内容提要:行政权与行政相对方权利具有不同的性质、特征,存在原则区别。对两者的关系必要正确认识和摆放。现代行政法须对行政权与行政相对方权利进行公平、合理的配置。双方尽管客观存在经常、永久性的矛盾乃至冲突,但可以控制于合法、合理、节制、适当的范围和限度内,且有望实现既相互监督制约又相互激励促进。

关键词:行政权/行政相对方权利/公平合理配置/互相制约与促进



行政权和行政相对方权利,均属行政法学理论体系中的核心概念。两者各自的性质、特征,尤其是相互关系问题,是深入行政法理论基础研究的切入点。本文试做探析。



就产生与发展而言,行政权早于行政相对方权利,这是由其在社会历史舞台上,甚至比行政法捷足先登决定的。在不存在现代意义行政法时代的行政权,曾经是能支配整个社会的权力(注:《马克思恩格斯选集》,第1卷,人民出版社1972年版,第693页。)。其凌驾于社会之上,占绝对统治地位,不受任何约束,对所有的社会生活领域进行无限度、无止境干预,且不依程序而无序行使,又与义务、责任全不相及(注:崔卓兰:《行政程序法要论》,吉林人民出版社1995年版,第2页。)。不难得出结论,集合上述特征的行政权,对于其承受对象而言,不啻是驱使、奴役、压迫的同义词。正因如此,一些资本主义国家自建国伊始,便对行政权持戒备、防范态度,千方百计地对其加以限制约束。包括仅在其国家中留下“一个甚至连其自身组织也尽可能合理经济”的“最低限度的行政权”(注:《马克思恩格斯全集》,第8卷,人民出版社1973年版,第389页。)。彼时仍被广泛使用的行政权一语,已不再意味着是至高无上的专制统治权,而仅限于“管理国家行政事务的权力”。(注:《法学词典》,上海辞书出版社1985年版,第333页。)。

行政相对方权利之概念,与现代意义的行政法密切相联。可以说,将其与行政权相提并列是现代意义行政法的功绩。而其不停留于法律纸面,逐步被享有与使用,则依赖于社会的行政法治化。因为在传统社会或行政非法治化的状态下,社会中仅存在行政权力关系而没有行政法律关系,更无从谈起行政法律关系的主体之一——行政相对方的权利问题。

行政权与行政相对方权利具有不同的性质及内容。行政权由于系从统治权延伸而来,代表公共利益,故被谓之“公权”,具体指行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能;进一步又可具体化为各项行政职权,并被依法律、按任务、据层阶(职务)而分配给各级各类行政机关及其公务员。行政相对方权利则可相对于“公权”而被称为“私权”,系宪法、法律等规定的公民各项基本权利,在行政管理领域中的具体详细化,由一般公民、法人、社会团体,及处于行政相对方身份的国家组织等享有并行使。



行政权与行政相对方权利具有不同性质特征,存在原则区别。这主要体现在:

1.行政相对方之权利,首先,其属于作为整体的人民权力,在行政法所调整领域的具体体现,故其是为享有者所固有的。国家法律、法规等对行政相对方权利之规定,其实质在于承认、确立、保障和维护,而非恩赐赏与。而行政权,“不是授予的,就是僭取的。一切授予的权力都是委托,一切僭取的权力都是篡夺。”(注:潘恩:《人权论》,商务印书馆1982年版,第250页。)故国家法律、法规对行政权之规定,主要意味着赋予、授与。其次,就行政相对方权利与行政权两者之源流而言,后者也是由前者转化出来的。诸如行政机关的每一项职权,都可溯源至作为国家主人的公民享有的对国家事务的管理权,又通过一定的政治程序委派给其代理人具体实施。包括代理人之产生,都是人民权力行使之结果(政府由人民选举产生)。正由于上述决定,行政权尽管在特定的行政个案、管理领域中,或许能指挥、支配,但这只是相对意义的,属表象而非本质。就法律地位和绝对意义而言,行政相对方权利高于行政权,应占主导地位,这是行政权存在和运作的理由,后者理当服务、服从于前者(注:郭道晖:《市场经济与法学理论、法制观念的变革》,《法学》1994年第2期。)。

2.无论对于国家抑或行政相对方自身,其行政法上的权利均属目的而不是手段。但行政权却只能以行政相对方的权利利益,乃至整个社会、国家利益的维护保障为目的,将行政权行使之本身视为实现这一宗旨之手段。故若围绕行政相对方权利的需求、发展、保障来设立行政职权理所应当,反之则不然。据此:

其一,作为行政相对方的公民、法人等,享有的权利体现其自身的意志、利益、自由,故可以将正当、合法地实现其行政法上的权利,视为追求的目标、行为的动力。包括籍以扩大其既存的和潜在的收益,诸如:一定的经济收入、特许、优惠、福利、救济、帮助等。而行政权之行使,却须以一般公民、法人之权利为坐标,只应体现公共、国家之利益,不允许融入行权者自身的利益机制乃至由之驱动。如果借分配、发放社会政治与经济资源之机而谋求、攫取本部门、单位及其工作人员的个人私利,则意味着违悖、背叛了行政权作为公权力的本质和目的。其二,对于行政相对方而言,是因为有权利才有义务,故其履行行政法上的义务、遵守行政法律法规之各项规定,可以以其行政法上权利的真正享有、落实或得到保障为前提乃至交换条件。一般公民、法人等积极行使其行政法上的权利与履行义务同样意味着守法,一切正当的权利主张均应得到鼓励支持而不是蔑视压抑。尊重和维护公占权利是社会进步的表现。相反,行政权的行使者却是因为有义务才有权力。其行使行政权的前提、理由是履行行政法上的义务、责任。每一项行政职权均应蕴含有相应的一定的义务、责任内容,否则其合理、合法性将受到置疑。

3.行政相对方之权利,可加以延伸和拓宽解释。具体而言:凡是法律、法规所不禁止的行为,行政相对方均有权去作,概之“法不规定即自由”;行政管理所涉及的日常生活领域,所有未被法律、法规所明确划定为行政职权管理范围的事务,一律可作为“剩余权利”,划归行政相对方自由行使;行政法所规定的行政主体之各项义务,也可被推定为行政相对方之权利,谓之“推定权利。”当行政相对方为法律所不禁止、行使其“剩余权利”或“推定权利”时,不受行政权的规制,不得对之加以限制、取消、制裁,甚至也不宜进行法律评价。行政权则截然相反,对之任何缺乏法律根据的内容、范围方面的扩大解释,均不被允许。故针对于行政权行使者:凡是法律、法规未明文规定即授权的,都不得去作,否则将构成违法、越权。除非是在职权范围内应行政相对方所求的诸如兴利、除弊、授益、给付等事宜;必须恪守“公民权利是政府权力天然界限”之基本原则,不得没有法律根据而介入私权领域,对个人生活之必要干预也应止于最低限度;不允许借助于手中的行政权参与市场竞争;在以普通的机关法人身份进行民事活动之际,也不得利用行政权作为“后盾”而把自己的意志强差于对方。

4.行政权以强制力为主要构成要素。迫使相对方不得不服从是最能反映其本质的外在特征之一。诸如,一般行政管理活动过程中的“我令你行”、“不服先从”、“不从受罚”便是。行政相对方权利在这点上却是相形见拙。其作为“法律上关于权利主体具有一定作为或不作为的许可”(注:《法学辞典》,上海辞书出版社1984年版,第26页。),本身并没有强制力,是一种纯粹的“权利”。即一定的行政相对方,仅通过自身权利的行使,无法强迫行政主体或其他行政相对方作出与自己意志一致的行为,或不为与其意志相违背的行为。由此决定,行政权与行政相对方权利相比较谈不上势均力敌,后者对前者的抵御往往举步维艰,而前者对后者的侵犯注定轻而易举。除非是经过行政法的调整形成内部、外部的制约制度和机制以实现平衡。

5.行政相对方的权利,在范围、内容、数量上大致应是相同的。即是说,不因行政相对方之个体身份、地位、财产、文化程度的不同,而在分配上厚此薄彼。只有这样才符合国家“平等关怀与对待所有社会成员”这一基本原则。行政权却因各行政主体管理领域区别、行政阶位高低不同、属正式的行政机关或法律授权的组织之分,而在范围、内容、效力诸方面存在明显差异。

6.行政权因其本身便有高度聚合之特征,故出自防范其过度集中于同一行权主体而导致“压制性权力结果”(注:E·博登海默:《法理学——法哲学及其方法》,华夏出版社1987年版,第344页。) 出现的考虑,同时也基于监督、制约需要,往往对之加以适度分散。包括对某行政相对方的调查与制裁、对某案件的行政处理与复议、行政罚款的决定与收缴等等,通常不交由同一行政部门或公务员实施。行政相对方的权利,则要突出其在个体身上的统一性。即立足于使每一公民、法人等,能够全面、完整地享有并行使其行政法上的各项权利,使之达到相互补充、相得益彰。倘若发生割裂、残缺,许多权利将不能充分行使,甚至会形同虚设。譬如行政相对方的申请权、赔偿权与起诉权,后者若无法行使,前者便有名无实。



论及行政权与行政相对方权利之关系问题,行政法学界所持观点不尽一致。强调行政权更重要,认为因行政管理需要、行政主体与行政相对方身份、地位不同所决定,行政权理应比行政相对方权利居更高地位、占更大优势,此为沿袭“管理论”所作的推导。坚持以行政相对方权利为本位、中心,认为之所以要控权(行政权)不外是要保权(行政相对方权利),可谓是“控权论”的弦上之音。“管理论”和“控权论”是两种对立的行政法学世界观。前者以重权力、轻法治,重官轻民为主要特征;后者则以恐惧行政权的消极主义和维护第一代人权观、强调个人权利和自由,反对国家干预为其主要特征。摒弃这两种世界观理所当然,但吸纳他们的合理成分则非常必要。

根据“平衡论”的观点:行政权与行政相对方权利之关系,是行政法所要调整的一对核心、基本矛盾。概行政法制内容,主要围绕行政权与行政相对方权利的分配、限界,以及互相监督制约、激励促进而展开。行政主体与行政相对方各自对行政法上义务、责任的承担,也可归结决定于权力与权利的配制情况。进一步,在总体上实现行政权与行政相对方权利的平衡,对于实现行政主体与行政相对方义务的平衡,两者各自权利义务之间的平衡,乃至整个行政法中权利与义务的平衡,显然具有基础性、决定性的作用和意义。平衡论主张,在处理行政权与行政相对方权利的关系上,既应转变重权力、轻权利,重实体、轻程序的思维定式,也须防止把对后者之增长保障单纯建筑于对前者的否定、削弱之上。平衡论认为应当承认、发掘且促使两者在行政法治化背景下的和谐统一,合力进取。

不可否认,即便在现代民主制度下,行政权与行政相对方权利之间,除存在一致性之外,依旧存在着经常、有时甚至复杂激烈的矛盾与冲突。这是因为:

(1)作为行政法律资源的行政权和行政相对方权利, 在目前总量较为有限、稀缺的情况下,双方均难达到充分满足。而各自的增多,从某种意义而言,又往往赖于对方的减少。(2)双方主体由于自身素质的差别、审视角度不同,出发点与落脚点的不一致等,都可能形成利益主张的差异甚至对立。(3)行政权本身具有扩张性、侵犯性、 任意性的内在基因,行政管理活动又具有行政主体居高临下、发号施令之方式特点,这使得行政权对于行政相对方权利的挤逼吸纳既有主观动力又有条件便利。(4)对于行政相对方权利的规范,甚至一定条件下的限制、控制,也是行政权应发挥的功能之一。譬如,权利的滥用或违法行使,侵犯公共利益或他人的利益,需要行政权的调控和制裁;又如,行政权适用到解决处理雇主与雇工的纠纷中,有时便需要适当干预雇主权利,防止其极端膨胀化,以增加工人权利实现的可能性。

不断的矛盾与冲突,是行政权与行政相对方权利两者关系上最明显、突出的表征。这说明双方彼此发生着实质性的作用影响;体现了一般公民、法人等权利意识的觉醒、权利能力的增加,远远胜过行政权被极不适当地抬高到超经济、超法律地位的计划经济年代,行政机关“一鸟进林”,广大生产经营者“百鸟喑音”的状态。

显而易见,行政权与行政相对方权利之矛盾、冲突,往往呈现此起彼落之结果。这在某一具体事务、个案当中不足为怪。问题的关键在于,要通过行政法的调整、功能发挥,保持双方权利义务对比关系大致、总体上的平衡(注:罗豪才等:《现代行政法的理论基础》,《中国法学》1993年第1期。)。或胜或负均有阶段性、暂时性,即不能使一方始终“水落”而它方永远“石出”。尤其是要保证行政相对方的权利有与行政权抗衡的能力。当然,这种平衡实现之深层原由,则在于我国现存经济与政治制度下,公共利益、国家利益和个体利益之间在根本上存在着一致性、统一性(注:罗豪才等:《现代行政法的理论基础》,《中国法学》1993年第1期。)。否则诸如专制制度那般,只谈得上两者绝对的、根本意义上的相互对抗排斥,莫言匹敌,连共存也办不到。我们认为,在实行社会主义市场经济体制的当今,政府的作用和市场的作用都不能偏废,关键是需要将行政权与行政相对方权利的矛盾、冲突,控制于合法、合理、节制、适当的范围和程度内,防止其出现矛盾激化、破坏社会稳定的大局。



无庸讳言,在官本位、权力至上等传统观念未被彻底摒弃的时下,要真正实现行政权与行政相对方权利在平衡基础上的既相互监督制约又互相激励促进,尚有雄关漫道。这尤其赖于行政法理论与实践的发展和突破。就此我们的思路是:

1.兼顾利益,合理分配行政职权与行政相对方权利。在转轨时期主要应增多权利的内容,加大其比重,使双方配制不失衡,解决明显存在的“倒挂”问题。具体是:

其一,注重将宪法、法律等规定的公民的基本权利,逐项加以具体、详细、操作化,谨防将其在行政管理过程中“高位截肢”。其二,在不背离“平等对待”原则的基础上,适量扩展、固定行政相对方的某些依据才能、贡献等而获得其他政治、经济等方面社会资源的权利。其三,坚持“小政府,大社会”的管理模式,扩大自律组织的自主权利,同时加大公民参与政府管理的范围和力度。其四,对老弱病残等,完备其获取福利、救济、物质帮助,以及就业医疗等方面的特殊权利。其五,严密行政立法尤其是行政规章制定的自控、监督机制,防止行政权行使者通过“法”的形式,将已由权力机关分配给一般公民、法人等的权利,违法地重新分配,据为己有。改革行政执法结构,缩小行政强制的适用范围,多采用行政指导、行政合同的管理模式,以民事关系形式或行政与民事相结合的形式实现行政目的,这样有助于调动双方的积极性,增进双方的合力。

2.适当增强行政相对方权利的力度。如果说,前一点所言主要着眼两者“量”的均等,此条则是立足“质”的平衡。不言而喻,行政相对方的权利过于脆弱,不坚硬,是造成其遭受行政权吞噬的主要原因之一。故行政法尤其应重视设定并保障一般公民、法人等,籍以实现其社会主体地位、排拒不法行政侵害等方面的,具有实质意义权利的实现。

其一,要尽量采取“对峙”的方式设置行政权与行政相对方权利。使大部分对行政相对方权利直接产生影响的行政职权,均有必要的行政相对方权利与之针锋相对,并真正形成积极、有利的“制衡”。诸如对应设立管理权——参与权、审批权——申请权、处理权——诉讼权等。杜绝在同一管理事务领域,有行政权之“矛”而无行政相对方权利作“盾”的现象。其二,加重行政相对方的程序性权利。包括参与、了解、听证、辩论、起诉等。行政实体法实施中行政权易占上风,在行政程序法执行过程中行政相对方权利则便于取优势(注:崔卓兰:《论行政权与行政程序法》,《中国法学》1994年第4期。)。程序性权利往往是行政相对方的力量渗透、介入并影响行政权行使的最有效途径。其三,增加权力机关、司法机关对行政权的监督力度,保障行政相对方权利经与各种监督权力的“溶合”而获得某种间接的强制力。其四,探讨行政相对方制权的设立问题。长久以来,在行政侵权的“多发地带”——行政执法过程中,强调行政相对方对行政行为“不服先从”,在一般情况下并无不妥,但为了防止某些性质恶劣、后果严重,且凭常识、理智便能判定的行政侵权,诸如无证检(搜)查、扣押、处罚、打骂侮辱人、发出明显违法命令等,则可设定行政相对方的即时拒绝权利。否则,一般公民、法人在遭遇官方侵害时将无以“紧急避险”。从积极方面着眼,对那些易产生侵权的行政行为,应改变执法形式,即通过申请、审查程序,由人民法院来执行,形成制约机制。

3.明确、严格界分行政权与行政相对方权利。行政权对行政相对方权利的侵害,极易“在两者界限模糊的状态下发生”(注:谢晖:《论权力与权利界分及其对我国改革的意义》,《天津社会科学》1994年第2期。)。而明确划分两者之关键,则在于为行政权定界。我们以为,对行政权有必要进行“显性”定界,即对于各项行政职权,法律应采取列举方式,逐一通过明确具体而非抽象概括的语言,进行穷尽其内容范围之规定,同时限界。在“边界”不甚清晰的行政自由裁量权领域,还有对以排除义务附加为特征的行政特权,对意味着无需承担责任的行政豁免权等,则更应详细规定并要求遵守法定的种类、程序、限度而严禁随意化。行政相对方权利之界限,虽不宜由法律、法规等直接、具体规定,但也须原则规定。主要应以不妨碍、不危害其他公民、法人等享受与其同样的权利、自由,乃至作为个体利益之集合的公共利益为度。

4.实现两者的互相抑制、消除消极因素与互相激励与促发积极因素。一方面,行政权与行政相对方权利均可能被滥用,尽管滥用形式各异,但危害结果并无孰重孰轻之分。被滥用的两者,尚可互相作用导致恶性循环。如权利的滥用腐蚀权力,而权力腐败的最终结果还是侵害权利(注:罗豪才、沈岿:《平衡论:对现代行政法的一种本质思考》,《中外法学》1996年第4期。)。故而,既要通过行政相对方权利制约行政权,以防后者侵害前者;也应以行政权约束行政相对方权利,不使其滥用而导致社会安定与秩序的不保。另一方面,行政权与行政相对方权利又彼此认同以谋求一道发展。一般公民、法人等凭籍行政权的维护保障,获得生存与发展的机遇和便利。而行政相对方权利充分、有效的行使,又是对行政权合法、合理性的检验和促进。两者的积极能动作用,并相互激励,是经济发展和社会进步的动力,又是社会稳定的保障。

总而言之,行政权与行政相对方权利,其实质是国家权力与公民权利、政府职权与市场主体权利,在行政法律关系领域之延伸,两者之良性互动、同步加强,意味着社会中个体利益和整体利益均获维护、公平与效率得到兼顾,标志行政民主与法治化的真正实现。故行政法理应“为两者之平衡作出很多贡献”(注:H.韦德:《行政法》,1982年英文版第6页。)。



原载《中国法学》1998第3期