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“本土”异化及其域外治理经验

作者:田飞龙   点击量:692

从香港民族论到香港民族党,一国两制与基本法所保障的“高度自治”未能在宪制意义上有效阻却香港本土分离主义。以占中为分水岭,香港社会运动路线由和平抗命转为暴力抗争,本土激进派迅速成军,强势介入区议会选举、旺角暴乱、新界东补选及香港民族党成立,“2047问题”现实化,其崭露头角与组织化,倒逼传统反对派(民主党、公民党等)作出“积极本土化”决断(如公民党的“十年宣言”)。香港民族党在全球化的分离主义时代,有着太多的效仿对象,近者比拟台湾的民进党,远者追慕苏格兰民族党、魁北克人党甚至西班牙加泰罗尼亚埃塔组织等,有着青年运动的天真想象与政治模仿的角色代入感,而且从非理性主义的政治神话角度看,他们势必追求一种长期化的极限对抗和巅峰体验。这导致香港亦不可避免地陷入了“自治式分离”的宪制困境。

所谓自治式分离,与压制式分离相对,是指在宪政民主的制度条件下,享有高度自治权的地方主体寻求组党、参选及公投独立的分离主义运动。这种分离主义并非发生在专制独裁的前现代政治处境下,而是发生在高度自治和自由的现代民主条件下,是这种前提性的政治自由保障乃至于诱导了相应的分离主义。如果说专制独裁条件下的分离运动有其追求政治解放的正当性,那么宪政民主条件下的分离运动则可能走向反面,在政治自由的过度欲望刺激下损害整体宪制权威和秩序,制造国家分裂和混乱。而且,即便完成独立,其对原属国家及新生政治体造成的持久秩序伤害与对具体民众的自由损害将难以估量。

自治式分离固然也存在中央政府施政失当以及历史幽怨,但具体宪制框架对“分离之敌”缺乏有效识别力和制度遏制力也是重要诱因。自治式分离刺激西方宪政国家重新审视国家统一原则及公投程序的正当性,寻求加固遏制极端分离主义的宪制机制,司法权亦对此有所自觉和担当。这些域外治理经验对于认识和遏制香港的本土分离主义有着重要的借鉴价值。

反分离的林肯革命

联合还是分离,对任何一个国家而言都是性命攸关之事。从政治哲学上讲,联合是一种秩序,而分离是一种自由。然而,国家之分合,毕竟不同于恋人、家庭甚至商业合伙之聚散,而是影响到万千公民的生命、自由与财产,对国家而言则是面子与里子都很要紧。无论是否民主国家,对分离运动都持有一种本能的排斥与抑制取向,差别只在于是否诉诸说理及正当程序。分离主义如同政治幽灵一般,不仅降临于所谓的专制独裁的前现代国家,也缠绕着已经实现宪政民主的自由国家,前者以国家恐怖制造了分离的激情与正当性,后者则以政治自由放纵了分离的政治欲望。我们关注的是西方民主国家的本土分离主义问题。分离主义是普遍的政治痼疾,是对政治理性、社会契约与宪制秩序的非理性反讽。

从历史上看,西方民主国家一直在经受分离之苦。美国最严重的分离主义事件显然是1860年代的南北战争。1858年,林肯在总统竞选期间发表《分裂之家演说》。1863年,林肯总统发表《葛底斯堡演说》。这两次演说奠定了林肯“宪法国家主义”的要旨:第一,对分离主义表达了来自政治道德与国家利益层面的批判;第二,揭示了主权权利的“牺牲”要素,重申了美国宪法的美德基础与义务伦理;第三,肯定了国家使用武力维持主权完整与统一的正当性;第四,开启了内战后重建过程的国家主义倾向,将1787年汉密尔顿之联邦党人的人民主权理想以宪法修正案形式植入“联邦公民”之身;第五,以黑奴解放与联邦公民之正当程序、平等保护等宪制改革重构了美国民主。

这是一次以内战和宪法改革为主要形式的林肯革命,它并未废除1787宪法,而是有效弥补了该宪法的分离主义漏洞,清除了“二元主权”对联邦国家的根本威胁,为联邦宪法与美国公民之间无障碍的宪制商谈与认同开辟了政治平台和制度通道。经过林肯的“宪法国家主义”建构,“自由而繁荣”的美国梦获得了强固的宪法保障,分离主义至少在制度上缺乏有效的活动空间。美国的分离主义不是因为南方各州的自治与自由“高度”不够,而是1787宪法在主权原理上未达成必要的共识,奴隶制问题作为“延迟决断”切中了南北利益的核心,州主权在政治与法律上的“实质代理”妨碍了联邦对南方公民的忠诚确认与提取。林肯扫清了这些障碍,为西方其他国家的反分离主义提供了有益的历史借鉴。

公投独立的幽灵

当然,分离主义幽灵并没有伴随美国的成功个案而远去。在当代,人们谈论西方的分离主义个案,典型的有三个:加拿大的魁北克、英国的苏格兰和西班牙的加泰罗尼亚。加拿大和英国是典型的西方成熟民主国家,而西班牙属于第三波民主化的领头羊,它们所遭遇的分离主义挑战及其应对十分值得重视。比较而言,这三个国家的分离主义具有如下共同特征:

第一,历史仇怨。魁北克原为法国殖民地,法国殖民者占多数,但在英法七年战争(1756—1763)中被割让给英国,随后整个加拿大成为英国殖民地。魁北克本土分离主义基于法语民族主义和1763年以来在加拿大联邦和魁北克省两个层面法语族裔遭受的相对不平等。苏格兰与英格兰的仇怨则有着更长的历史,奥斯卡电影《勇敢的心》刻画过苏格兰民族英雄华莱士的形象,1707年以来的300年合并史也夹杂着复杂的矛盾冲突。加泰罗尼亚与西班牙的历史纠葛也很复杂,与加拿大和英国不同,分离组织埃塔的暴力行动更加深了这种矛盾。

第二,高度自治。魁北克在加拿大宪法以及魁北克自治体制下享有较高程度的自治和自由,甚至法语已经取代英语作为唯一官方语言。苏格兰1998年以来恢复了地方议会,苏格兰民族党2007年成为议会第一大党,英国政府不断向苏格兰下放自治权及提供财政特别资助。加泰罗尼亚在1978年《西班牙宪法》和1979年《加泰罗尼亚自治章程》下享有高度自治权,只是没有公投独立的启动权。

第三,分离主义政党化。魁北克人党成立于1968年,苏格兰民族党成立于一战后,而加泰罗尼亚分离主义政党则有着更早的历史和实践。这些政党组织通常有着明确的独立目标和纲领,积极参加地方自治选举,有些甚至伴有暴力活动。相应国家宪法对分离主义政党的管控不够有力。

第四,公投法律化。加拿大宪法和法律允许魁北克启动合法公投,但有关宪法解释否认魁北克具有单方分离权,公投本身也不具有直接决定分离的法律效力,必须与联邦展开协商确认程序。苏格兰根据2012年与英国政府签署的《爱丁堡协议》以及英国议会的特别授权,获得组织2014年独立公投的合法权力。加泰罗尼亚则不具有宪法和自治法上的公投权力,但民间性的独立公投时有发生,其性质相当于民意调查。

第五,中央政府的防范与牵制。加拿大在经历1995年的“公投惊魂”之后紧急修改联邦法律以限制公投,通过外交努力策动美国反对魁北克独立,以地缘政治和经济诱导影响选民取向。卡梅伦政府通过多种游说和许诺直接影响了2014年的苏格兰公投。西班牙政府及宪法法院直接封堵了加泰罗尼亚的独立公投合法性。

第六,分离主义运动的长期化。尽管上述三例无一分离成功,但分离之威胁将长期存在。在2014年独立公投失败后,苏格兰民族党领袖萨蒙德宣布辞职,但有保留条件:其一,时机适当时仍将寻求独立公投;其二,苏格兰人民决定苏格兰命运是大原则,不排除以非公投方式直接独立。魁北克人党显然也没有放弃独立,2012年保琳·马华(Pauline Marois)领导该党赢得选举,组成少数党政府上台执政,重燃独立希望。加泰罗尼亚历来独立意志坚定,尽管有宪法法院封杀令,但如果西班牙经济恶化、处置失当,不排除动乱可能性。

面对本土分离主义浪潮,西方民主国家总体上排除了直接的武力镇压,而是在宪制框架内寻求解决办法,这也显示了宪政民主的现代性特征,即和平主义、自由及民主正当程序。不过,公投独立并非它们的唯一选项,在是否接受此类程序上尚无共识。在宪制框架内的回应方式通常有两种:其一,宪法国家主义模式,即通过宪法明文规定或宪法法院解释重申“国家统一”原则的权威性和优先性,从实体正当性上排除地方引入公投独立程序的合法性,这是美国林肯革命及西班牙宪法法院的模式;其二,公投正当程序模式,即通过宪法法律或中央政府协议授权形式赋予地方自治主体以公投独立的合法性,授权方可能保留公投结果的复核权,这是英国和加拿大的模式。

宪制加固与司法担当

一般而言,采纳公投正当程序模式的国家对自身的宪政民主体制都较为自信,对公投分离的结果预期较为乐观,对宪法文化上的契约伦理与正当程序观念较为服膺,但从实践来看也无异于一场政治豪赌,是政治审慎美德与秩序理性上的退步,是对政治自由欲望和民意非理性倾向的过度放纵。事实上,宪法理论到底是否支持一种分离主义的公投程序是有疑问的,保守主义和激进主义将给出不同答案。作为“宪法守护者”,无论是国会、总统还是法院,都有不可推卸的宪制责任去反对分离,因为它们产生于宪法而不能毁弃宪法。在此意义上,林肯是座不朽的反分离主义丰碑。经历1995年“公投惊魂”和2014年苏格兰公投之后,理性的加拿大和英国政府必然一方面检讨既往管制政策而有放有收,另一方面则寻求加固对公投程序的风险控制机制。然而,这两个“自信”国家的宪制麻烦还远没有终结,有过公投体验的分离地区将更难管治:一方面,无论下放多少自治权都很难回收对等的国家认同,只会为分离主义势力提供更丰厚的制度性土壤;另一方面,废除公投程序将异常困难,对其加以实质性控制又会遭致国家主义的专制批判,而只能在这种周而复始的博弈游戏程序中极大消耗国家的政治经济资源。独立公投合法化是现代政治的“潘多拉之盒”,一旦打开将遗患无穷,而宪政民主的程序主义偏好又很难提供任何防范分离的实体理由和程序机制。

为走出自治式分离的宪制困境,我们可以从西方经验中获得如下启发:

第一,在宪法理论上检讨过度的权利本位和程序主义,认真对待林肯的“宪法国家主义”,否定地方自治主体的单方分离权以及基于纯粹正当程序的公投法律化进程,维护国家宪法的权威性与秩序理性,设定地方自治权的顶限,恢复、加固和建构“正常国家”的宪法统一权力。

第二,基于上述“宪法国家主义”原理,已确立独立公投法律的国家的治标之策在于明确公投独立程序必须由国家和地方共同合作完成,提高公投门槛,设置国家协商确认程序,将地方公投与人民主权及宪法相连接,而治本之策则在于寻求在适当政治时机废除公投法律,代之以更加完备稳健的自治法律。

第三,建立针对自治权的监督性与合作性宪制程序。这就要求国家检讨既往放任区域自治对分离主义客观上的诱导效应,对宪法和自治法上明确规定的中央权力加以程序化和制度化,突出依法监督和依法合作,将自治权有机融入国家统一的法律体系之中。

第四,打通自治地区公民参与国家事务的制度通道,增强国家认同,制约地方认同,避免自治的封建化、隔离化和分离化。在合法保障高度自治权的同时,切不可以为放任自治就无分离之虞,而需要聚焦自治公民的“真正公民化”问题,寻求建立更多的国家法律与自治公民互动连通机制,相互确认合法性及提取忠诚认同资源。

第五,突出法治原则和司法担当。无论是加拿大最高法院还是西班牙宪法法院,都以明确的宪法解释与裁决抑制地方分离公投,以法治方式维护了主权统一。司法权是国家权力分支,在制衡其他权力的同时亦分享维护整体宪制秩序的责任。司法保障自由,但并不支持分离,否则就是自我背反。这对深陷“占中判决”与“旺角判决”及未来香港本土分离事件诉讼中的香港司法,是一个重大挑战,但也是其职业更加成熟和更自觉维护基本法的契机。

文章来源:香港《大公报》2016年4月5日第A13:评论版
作者简介:北航高研院讲师,全国港澳研究会会员,法学博士
Li Xing