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把规范性文件纳入审查范围

作者:刘作翔   点击量:1673

    十八届四中全会提出了对所有规范性文件进行审查的任务。决议提出,“完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件。”此前,对于法律的备案审查制度已经建立,现在新的任务是把所有的规范性文件纳入备案审查范围。这是一个相当艰巨的任务。目前学界对此问题的研究尚未充分展开。

        规范性文件量大面广

        要“把所有规范性文件纳入备案审查范围”,首先应该确认规范性文件的范围。所谓规范性文件,就是指那些不属于法律性质的、带有规范性内容的所有文件。规范性内容,即指那些规定普遍性内容的、需要相关主体遵循的规则。在我国,规范性文件量大面广,上至国家机关,如全国人大和地方人大及其常委会、国务院及其各部委、最高人民法院及各级地方人民法院、最高人民检察院及各级人民检察院、地方各级人民政府,下至企事业单位、社会团体,甚至一个居委会、村委会,都可能制定非法律性质的规范性文件。所以,规范性文件的数量特别庞大,且对公民生活、社会生活产生重大影响,因此,必须对规范性文件进行审查。

        规范性文件审查的必要性:

        一个实际案例

        规范性文件由于其广泛性存在和制定的非规范性(同法律相比),容易出现违反法律甚至违反宪法的可能。笔者最近读到广州一位律师撰写的一篇文章,谈到他最近在办理一起机动车交通事故责任纠纷案时,被法院拒绝立案。原因是:案件的事故发生地在广州市增城区,被告(驾驶员)住所地在广州市越秀区,被告(保险公司)住所地在广州市天河区,根据《民事诉讼法》第28条规定:“因侵权行为提起的诉讼,由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。”按照上述法律规定,本案既可以在增城立案,也可以在越秀或天河立案。考虑到增城在郊区,为方便原告的诉讼工作,律师选择了越秀区人民法院进行立案。当律师来到越秀区法院的立案大厅办理立案手续时,立案庭的法官翻阅了提交的案件材料后说:“本案只能在增城区法院起诉,越秀区和天河区的法院均不能立案受理。”其依据是由广东省高级人民法院、广东省公安厅于2001年联合颁布的《广东省高级人民法院、广东省公安厅关于处理道路交通事故案件若干具体问题的补充意见》,该《补充意见》第22条规定:“对发生在广东省内的交通事故损害请求赔偿,交通事故当事人住所地不在广东省内的,依据民事诉讼法的有关规定确定案件管辖;交通事故当事人双方都在广东省内的,由交通事故发生地法院管辖。”根据该规定,若交通事故的双方当事人均在广东省内(本案原告住所地在广州市白云区),则案件只能由事故发生地的法院管辖。据此,本案只能到增城区法院起诉。该《补充意见》关于交通事故管辖法院的规定明显与《民事诉讼法》关于侵权纠纷管辖法院的规定相冲突,限制了法律所赋予的当事人选择管辖法院的权利,侵犯了当事人的诉讼权利。但律师终归说服不了立案庭的法官,他们过去十多年来一直是按照《补充意见》的规定来立机动车交通事故责任纠纷的案子。(参见黄恒:《如何看待地方法院制定的规范性文件的效力》,微信号“法客帝国”,2016年2月21日)

        此类规范性文件与国家法律、法规直接冲突的事例不胜枚举,由此引发的冲突和纠纷也经常出现。因此,加强对各种规范性文件的备案审查是非常必要的,它是维护国家法律效力和权威的重要手段。

        建立多层级的审查机制

        从十八届四中全会决议的文本看,将对规范性文件的审查纳入了宪法监督制度的范畴,由全国人大及其常委会来对规范性文件进行审查,并依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。按照目前我国宪制,只有全国人大及其常委会有权撤销违宪违法的文件。但由于我国是多层级的行政区划管理体制,仅从立法来讲,就有国家立法和地方立法,是一个“一元两级多层次”的立法体制,全国人大及其常委会对法律、法规的备案审查机制运转不畅,不能很好地履行审查职能,加之多层次的立法主体没有很好地贯彻“下位法服从上位法”的立法原则,出现了较多的法律冲突现象,何况要对如此庞大的规范性文件进行审查,更是力所不逮。规范性文件本身就是一个多层次存在的产物,因此,应该针对多样化的规范性文件存在的现实,建立一个多层次的规范性文件的备案审查机制。这样,才能完成十八届四中全会决议提出的“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的任务。

        如何理解“禁止地方制发

        带有立法性质的文件”

        在对规范性文件进行审查的问题上,十八届四中全会还提出了一个禁止性规定:“禁止地方制发带有立法性质的文件”,对这句话,许多人都不太理解。有些人提出疑问,地方性法规是不是立法性质的?笔者认为,这句话主要还是针对规范性文件的。

        “禁止地方制发带有立法性质的文件”,关键在于如何理解什么是带有立法性质的文件。现在学界特别是法学界对此解读不多。有些学者从程序化来解读,笔者认为程序化不足以成为它的区别点,因为规范性文件照样可以做到程序化;有的学者从抽象性来解读,笔者认为抽象性也不是它的区别点,规范性文件也大多是抽象性规定。笔者认为,区别点主要在于:一个是它有普遍性的权利义务规定,立法性质的文件都有普遍性权利义务要求;另一个最主要的特点就是法律责任的规定,如果一个文件里涉及法律责任的规定,那么就应该把它判定为立法性质的。而作为一个规范性文件,它不具有这个功能。

        当然,这里还有一个背景,就是决议的这句话不是针对地方性法规和地方政府规章而言的,它主要是针对地方所发布的“红头文件”。因为当前的法治意识还不是很普及,一些政府部门、决策部门还缺乏法治意识,常常不知道自己能做什么、不能做什么,有时候在发布文件的时候,会在“红头文件”中涉及立法领域的事项。所以,决议提出“禁止地方制发带有立法性质的文件”。这是一个禁令,使各级政府机构、决策机构明白,在发布规范性文件时,不要涉足立法性质的事项。

    作者:刘作翔,单位为中国社科院法学所教授、博士生导师。
    来源:《中国社会科学报》2016年3月30日第936期。