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关于公民自治组织的对话

作者:姜明安   点击量:5439


  1、公民自治组织的定位

  自改革开放以来,特别是自上世纪八十年代中期以后,随着社会主义市场经济和民主政治的发展,我国各类公民自治组织应运而生,计划经济时代的一些原半官方组织也正在逐步转化为公民自治组织。公民自治组织主要包括三类:第一类是地域性的,如村民委员会、居民委员会、社区组织等;第二类是行业和职业性的,如各种企业联合会、商会、工会、律师协会、医师协会、会计师协会等;第三类是社会性的,如消费者协会、残疾人联合会、妇联、青联等。这些组织有的在改革开放前即已存在,但改革开放前“官”性大于自治性,而改革开放后“官”性减少了,自治性提高了;大多数公民自治组织则是在改革开放后建立和发展起来的,如村民委员会、社区组织、各种行业性、职业性协会以及消协、残联等社会性自治团体,这些组织由于是在市场经济酝酿、形成和运作过程中建立和产生的,自然其“官”味较淡,自治味较浓,当然, 由于体制、观念等各种原因,目前我国的这些非官方组织(不管是改革开放前或改革开放后建立的)并非已完全不具有或已完全去除了“官”性,都已经是或都已经完全转化为公民自治组织。实际上,我国大多数现有的非官方组织尚处在向公民自治组织方向的发展过程中,有的已接近自治的目标,有的则离自治目标还有较大的距离。

  一般来说,较成熟的公民自治组织具有如下特征:第一,非政府性,即非官性。公民自治组织既然是自治,就不应从属于政府和完全受政府支配,接受政府的的发号施令,其人、财、物均应有自主权;第二,非营利性,即不以赚钱、获取利润为目的。公民自治组织不是企业,其建立和存在的目的不是赚钱和获取利润,而是为了实现公民自己管理自己的目标,其基本功能是行使公共职能,为自己的组织成员服务;第三,公共性,即非私性。公民自治组织既不同于政府,其存在以国家利益和为全社会提供“公共产品”为根据,也不同于私人组织,其存在以个人利益和生产、交换私人产品为宗旨。公民自治组织的建立和存在旨在谋相应组织的公共利益,为特定社会──该组织成员──提供政府所不能提供的或由政府提供成本太大(如效率低下、腐败等)而不宜由政府提供的“公共产品”(如一定范围的秩序、自由、权益保护等);第四,中介性,即在政府和公民之间起中介作用。公民自治组织一方面代表其组织成员参与政府管理,在政府决策的形成和实施过程中促其尽可能反映和体现该组织成员的利益,另一方面接受法律的授权或政府的委托,行使某些原由政府行使的公共职能,使公民以更少的花费获得更高质量的“公共产品”。公民自治组织的这种中介性不同于律师事务所、会计师事务所等市场中介组织的中介性,后者主要是在市场主体之间起中介作用;第五,双重身份性。公民自治组织相对于其组织成员是公共职能或公共权力的行使者,其不仅要对其组织成员提供服务,也要对其组织成员实施管理,但公民自治组织相对于政府又是行政相对人,要接受政府对其提供的服务和实施的管理的监督。

  2、公民自治组织与政府的区别

  公民自治组织虽然与政府一样,都姓“公”:行使公权力,执行公共职能,但二者有着重要区别:首先,前者是社会组织,后者是政治组织;前者代表的只是一定范围、一定界别的人民的利益,后者应代表的是一国内全体人民的利益;其次,前者的权力源于相应组织成员的赋予或法律授权,有时甚至源于后者的委托,后者的权力则直接由国家宪法和法律授予;第三,前者行使的是社会权力,通常不具有直接强制力,后者行使的是国家权力,可以以国家强制力为后盾;第四,前者主要以本组织成员会费或有关经营、服务收入为财政来源,后者则主要以国家税收为财政来源;第五,前者执行公共职能的手段主要是指导、引导、规划、计划、奖励、制裁等,后者执行公共职能则拥有广泛的手段,如行政立法、行政许可、行政征收、行政给付、行政监督检查、行政强制、行政处罚、行政裁决、行政指导、行政合同,等等。第六,前者与人民距离很近,其权力行使随时处在其组织成员的监督之下,后者与人民距离相对较远,加上政府高墙的阻隔和某些暗箱操作,人民对政府的运作难于有全面、深入的了解,从而也难于有严密的监督。

  3、公民自治组织产生、发展的社会背景

  公民自治组织属于“第三部门”的范畴,其产生、发展有广泛的社会、经济和政治原因,就世界范围而言,其主要原因恐怕还是“市场失灵”和“政府失灵”的因素,市场和政府的双重“失灵”迫使人们探索、发现和转而信赖、依靠“第三部门”。十九世纪和二十世纪初期,人们信任市场而不信任政府,认为政府是“必要的恶”, 应将政府作用的范围限制在尽可能小的范围,故“管事最少的政府是最好的政府”。自由市场确实给人们带来了滚滚财源,西方各国的经济得到了前所未有的发展。但到二十世纪三十年代,不知怎么地,大规模的经济危机发生了,市场出现全面“失灵”。在此情形下,人们转而相信政府,认为政府干预可以解决“市场失灵”的问题,可以解决因市场和经济发展而产生的堆积如山的各种社会问题,如环境污染、垄断、不正当竞争、失业、犯罪,等等。政府干预在其初期确实发挥了神奇的效应,危机消失了,经济重新复苏、繁荣,各种社会问题也逐步得到解决或出现了解决的前景。但是好景不长,到上世纪五、六十年代,一些国家又出现了新的危机,特别是政府的膨胀和由此导致的机构臃肿、人浮于事、官僚主义、效率低下、腐败和滥用权力,到了使人们无法容忍的地步。显然,政府也“失灵”了。正是在这种情况下,人们通过各种方式自己组织起来,通过自治来处理自己的公共事务,为自己提供“公共产品”,使政府“减负”、“消肿”,同时人们通过自己的自治组织参与政府管理和监督政府的管理行为,防止政府滥用权力和腐败。这样,各种公民自治组织的建立就在社会上形成了一个既制约市场,又制约政府的“第三部门”,从而导致了“小政府、大社会”和“政府-公民自治体-私人”或“政府-市民社会-市场”的社会格局。

  我国的情况与西方国家有些不同,人们从一开始就相信政府,特别是人民政权建立之初,人们对政府的信任简直达到了迷信的程度。人们认为人民政府可以领导人民做任何事情,创造任何人间的奇迹。事实上,我国政府领导我国人民也确实创造了不少人间奇迹。但是,我国政府同样也发生了“失灵”,计划经济使我国整个国民经济在上世纪七十年代末走向崩溃的边缘和我国政府机关及其工作人员中曾经存在和现在仍然存在的严重效率低下和严重腐败现象就是这种“失灵”的明证。然而,市场在我国也不是万灵的,上世纪八十年代开始逐步建立和运作的市场经济确实使我国经济取得了举世公认的高速发展,但与之相伴的副产品也不少,如环境污染、资源破坏、假冒伪劣、不正当竞争,等等。要解决这些问题和其他各种社会问题,实践证明单靠政府和单靠市场都是不行的。正是在这种情况下,我国各种公民自治组织应运而生,开始形成一个政府和市场之外的“第三部门”。

  4、公民自治组织的作用

  公民自治组织在现代社会的作用是多方面的,其主要作用体现在:第一,分担政府的部分公共职能,为社会提供部分“公共产品”。公民自治组织由于由公民直接选举产生,且随时处在公民近距离的监督之中,因此其行使公共职能可以较大限度地避免政府机构行使相应职能可能导致的腐败、滥权和高成本低效率。虽然我国现在一些行业组织、社会团体在行使公共职能时也出现腐败等问题,但这不是因为公民自治不起作用,而恰恰是因为这些组织尚未完全自治,其“官”性未除,“民”性未立。第二,参与国家管理和对政府的监督。参与民主是现代民主的重要特色,是对议会民主的重要补充。作为公民个体,要参与国家管理,影响国家决策和对国家权力的行使起监督制约作用是很困难的。公民只有结成一定的利益自治体,才能形成影响力,才能实现真正的参与民主。没有利益自治体,就不可能有真正的参与民主,而没有真正的参与民主,议会民主即使不是虚伪的,也只能是形式多于实质。第三,实现相应范围、相应领域的公民“自律”,为社会整体提供秩序。公民自治组织除了执行法律授予或政府委托的某些公共职能外,它还通过本组织内部成员协商一致达成的协议、章程、行规或村规民约规范本组织成员的行为,实现相应行业、职业、组织等对于社会的自律。第四,为本组织成员提供服务,维护本组织成员的权益。公民自治组织的一个重要功能即是为本组织成员提供“公共产品”,社会服务和权益保护是每个公民必需的“公共产品”。这些产品既可由政府提供,也可由公民自治组织提供,但后者比前者提供通常更廉价,更可靠,质量更优。政府管理的范围太大,往往难以照顾到每一个公民,难以适应每一个公民的具体情况,而公民自治组织无疑对之具有优势。第五,为国家权力社会化和国家消亡准备条件。根据马克思主义学说,国家最终是要消亡的。国家消亡前,“公共产品”主要由政府提供,国家消亡后,人们仍在社会中共同生活,不能没有“公共产品”。那“公共产品”由谁提供呢?这个使命只能落在公民自治组织的肩上。当然,国家消亡将是一个相当长的历史过程,因此,政府职能向公民自治组织转移只能是逐步的。对于我们这代人乃至我们以后几代人来说,政府都还是不可能完全取代的,尽管政府职能会越来越向社会转移,从而呈越来越减少的趋势。

  5、公民自治组织正确发挥作用的条件

  公民自治组织虽然不享有一般国家权力,但它们根据各自的组织章程享有相应的社会权力。另外,根据法律的授权和政府的委托,它们有时也行使某些政府权力。根据政治学的理论和历史经验,有权力就必须有制约,否则,就必然产生权力滥用。对于公民自治组织,如何保障其权力正确行使,使之正确发挥作用,防止其异化为“第二政府”,是我们需要认真考虑和认真加以研究的问题。我想,在当前,至少应从下述四个方面为公民自治组织正确发挥作用提供制约机制和条件:第一,保障其自治性,防止官僚化倾向。公民自治组织的生命力和价值即在于其非政府性,非官性。如果我们把公民自治组织办成变相官方性的或准官方性的──负责人由政府任免,经费由政府提供,任务由政府下达,工作向政府报告──那我们就不仅不能解决“政府失灵”的问题,而且会使问题扩大化进而导致灾难。因此,今后公民自治组织的负责人必须由其组织成员直接选举产生,经费主要由组织成员的会费和通过其他途径自行筹措,其活动直接向其组织成员负责,并定期和不定期向组织成员报告工作,接受组织成员的监督。第二,建立完善的内部运作程序制度。公民自治组织行使公共职能同样应遵守公开、公正、公平的现代正当程序制度。没有正当程序制约,即使是公民自治组织,也同样会产生腐败和滥权。第三,完善公民自治组织的内外监督和内外救济制度。公民自治组织既要接受内部组织成员的监督,也要接受政府的外部监督,政府对于公民自治组织实施的违法行为和损害国家利益和社会其他组织、个人利益的行为可以予以行政处罚和其他处理。公民自治组织成员对于本组织违法侵犯其合法权益的权力性行为,应允许其申请行政复议和提起行政诉讼。对于非权力性的侵权行为,则可通过民事诉讼途径救济。第四,国家立法机关应加强关于公民自治组织的立法,通过法律明确确立各种公民自治组织的性质、地位和自治权力,确定公民自治组织与政府、公民自治组织与其成员、与社会其他组织的关系,确立公民自治组织行使职权的基本程序要求和制约、救济机制。只有有了完善的立法,才能为公民自治组织充分和正确发挥其应有的作用提供稳定的法制保障。

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