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清除“奇葩证明”离不开部门统筹

作者:秦前红    点击量:1411

各类“奇葩证明”大行其道,主要原因在于清除“奇葩证明”的过程中缺失了必要的统筹安排,进而造成部门间的行政审批流程因未能有效地衔接而趋向于不完整。故而欲彻底清除“奇葩证明”,非但需要部门间的信息共享和简政放权的统一推进,更需要有效治理“任性”的权力。

随着简政放权的推进和行政审批事项的精简,越来越多的“奇葩证明”被叫停。我们在为此叫好的同时,却发现实践中又因此出现了新的问题。一些部门减少行政审批,停开一些不必要的证明,但另外一些部门却依然要求民众提供此类已停开的证明。如此一来,便导致“开证明的不开了但要证明的还要,过去办事费劲现在干脆不办”的窘境。比如今年8月底,民政部印发《关于进一步规范(无)婚姻登记记录证明相关工作的通知》,要求各地民政部门不再向任何部门和个人出具(无)婚姻登记记录证明。但是公安、公证、银行等部门或单位在办理业务时仍要求当事人提供此类证明,由此导致一些人因无法提供单身证明而在购房、贷款、继承等业务办理上受阻。甚至有的地区因民政部门无法出具婚姻记录而导致遗产继承手续全部停止。

缘何会出现此般境况,主要原因在于清除“奇葩证明”的过程中缺失了必要的统筹安排,进而造成部门间的行政审批流程因未能有效地衔接而趋向于不完整。同样地,各类“奇葩证明”大行其道的原因之一也是部门间在信息收集与处理过程中缺乏必要的统筹、互通和共享。如公民户籍、教育、就业、婚姻、生育、医疗等一系列基本信息大多处于分散、割据的碎片化状态,不能实现部门间、地区间的互通共享或共享程度不高。除此之外,“奇葩证明”盛行还有其他诸多原因,比如面对失职问责,一些行政机关明哲保身,采取保守的管理方式,所有的行为考量首先集中在应对问责而不是考虑服务对象上。各部门为防范风险设立诸多内部考核指标,工作人员为了最大程度地“避险”,要求办事群众开具大量“奇葩证明”。此外,一些部门和单位也存在懒政、推卸责任甚至设租寻租的问题。

破解“奇葩证明”的难题,需要加强政府及部门间的统筹。一是部门间的信息共享。“奇葩证明”之所以会如此盛行,其原因之一便是政府各部门之间存在所谓的“信息壁垒”,简言之,即甲部门无法查询和获取由乙部门掌握的信息,故而只得由民众“奔波”于政府部门之间,以获取和提供各类“奇葩证明”。此举非但劳民伤财,还徒增行政成本。有鉴于此,有必要实现政府部门之间的信息共享。2015年6月,国务院办公厅、外交部、公安部、国家旅游局便召开会议,尝试通过信息共享的方式打破信息“壁垒”,进而简化公民出入境手续。同时,国务院常务会议日前审议并原则通过的《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事的通知》亦明确提出,“加快推进部门间信息共享和业务协同”。毫无疑问,此项举措在相当程度上可以实现“让信息多跑路,让群众少跑腿”,但其中尚有诸多问题有待解决:譬如信息共享的程度,即何种信息可在部门之间进行共享;又如信息共享的范围,即在哪一层级的政府部门之间可以实现信息共享;再如信息共享的方式,通过互联网或是通过传统信函等方式。诸如此类问题皆须在制度施行之前予以解决。在“互联网+”的时代,信息共享已无关技术障碍问题,它其实考问的是政府部门为民服务的决心和制度配置。二是简政放权的统一推进。简政放权可谓是法治政府建设中的普遍共识,但在精简行政审批事项、清除各类“奇葩证明”的过程中,由于缺乏部门间的统筹安排,导致行政审批数量的总量虽在减少,但各部门却未能实现有效地衔接,进而造成行政审批流程的不完整。对此最为明显的例证便是,一些部门基于“简政放权”的要求不再开具某类证明,但另一些部门在办理业务时仍要求提供此类证明。概而言之,即原本应统筹考量的改革趋于碎片化,原本应顶层设计的改革沦为部门设计。此种碎片化改革的弊病表现为改革措施琐碎、相互冲突、彼此脱节,同时由于碎片化的改革方案往往局限于某一主体的内部问题,未能涉及改革的整体,因而难以在全局范围内解决整个政府职能转变中所存在的问题。有鉴于此,有必要实现简政放权的统一推进,在减少行政审批数量的同时,还要确保行政审批流程的完整性。通俗地讲,各部门在简政放权时必须保持“步调一致”,哪些事项需要证明,哪些事项不需要证明,各部门必须统一口径,避免出现各自为政、自说自话的局面。制度试错的过程中难免出现梗阻,统一协调改革的机构必须提升信息反馈的能力,及时发现并改正实践中出现的问题。畅通社会大众反映问题的渠道,建立更加具有可操作性的庸政、懒政行为问责细则。

  当然,各类“奇葩证明”盛行的根源在于权力的“任性”。欲彻底清除“奇葩证明”,非但需要部门间的信息共享和简政放权的统一推进,更需要有效治理“任性”的权力。而权力的治理无外乎如下二法:其一,行政机关坚持法无授权不可为。法律未设定的行政审批事项行政机关不得为之,政府部门进行的行政许可事项须有明确的法律依据。其二,法律自身须合法、合理。因为假若法律本身不合法、不合理,行政机关据此进行的行政审批势必沦为“毒树之果”。故而清除各类“奇葩证明”还需要清除各类“奇葩规定”。
BBC 原载《学习时报》2015年12月30日