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姜明安教授就《法治政府建设实施纲要(2015 –2020)》答《光明日报》《经济日报》记者问

作者:姜明安   点击量:1350

记者:在全面推进依法治国的进程中,法治政府建设具有怎样的地位和作用?

姜明安:全面推进依法治国总工程主要包括五项子工程:一是人大制度建设,人大最重要的功能是立法。立法是法治的前提,没有法,没有良法,何谈法治?二是法治政府建设,政府的最重要功能是执法。执法是法治的关键,有了法,有了良法,政府不执行或不依法执行,恣意、任性、滥权,何谈法治?三是司法制度建设,司法最重要的功能是公正解纷,惩治犯罪,保证法律的实施。司法如果偏私,公正缺失,出入人罪,何谈法治?四是法治社会建设,社会的最重要功能是为公民生产、生活、交往提供场所、平台、秩序和信任。社会如果没有秩序,社会成员如果没有诚信,依法治国失去基础,何谈法治?五是法治执政党建设,执政党最重要的功能是对整个国家实行领导,决定国家的发展方向和大政方针。依法治国的决定性因素是执政党依法执政。在中国,执政党一旦不依法执政,整个法治即不能运作,何谈全面依法治国?

由此可见,法治政府建设在全面推进依法治国的整个进程中处于关键的地位。没有法治政府,立法和执政党的决策就无法执行,就可能成为一纸空文;没有法治政府,行政权干预司法,公正司法就没有保障;没有法治政府,社会难有发展空间,没有政府守法和政府诚信,不可能有全民守法和全民诚信,从而不可能有法治社会。

 

记者:中共中央、国务院现在发布《纲要》的动因是什么,有何重大意义?

姜明安:我认为,中共中央、国务院之所以在现在发布《纲要》,主要基于以下三个因素:其一,中共十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一,现在离2020年仅有5年,时间紧,任务重,必须精心部署,有序推进;其二,十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念,贯彻五大发展理念是实现“十三五”规划和“两个一百年”目标的保障,而五大发展理念能否贯彻的关键在于法治政府建设的成效;其三,2004年,国务院曾经发布《全面推进依法行政实施纲要》,确定用十年左右时间,基本实现建设法治政府的目标。经过十年努力,法治政府建设确实取得了重大成效,但是离当时确定的目标却尚存差距,加之2004年以后,国家经济、社会发展形势发生了很大变化,法治政府建设的目标、任务必然要有所修正,有所增加。正是基于这些情况,党的十八大将基本建成法治政府的时间确定为2020年。为此,当然有必要在2004年《纲要》的基础上根据十八大和十八届三中、四中、五中全会的精神制定和发布新的《纲要》。

这次新《纲要》的发布具有重大现实意义:首先,《纲要》明确了现在到2020年建设法治政府的指导思想、总体目标、基本原则、衡量标准、主要任务和具体措施,使各级党和国家机关及全体公职人员对于建设法治政府方向清晰、路径明确;其次,《纲要》确定了建设法治政府的各项组织保障和落实机制,如加强党的领导、落实第一责任人的责任、强化考核评价和督促检查等,使法治政府建设的各项目标、任务、措施的实施都有保障,以避免走过场,烧虚火、放空炮;再次,《纲要》的公开发布,让全国人民都知道了法治政府建设的目标、标准,这既有利于增强人民对“中国梦”“法治政府梦”的憧憬、信心,又有利于加强人民对法治政府建设的监督,《纲要》将成为人民监督的尺子、标准,使政府既不能任性、恣意、滥权,也不能偷懒、为官不为;最后,《纲要》的公开发布,还有利于改善我国政府在世界上的形象。特别是对于那些对中国实施法治持怀疑、否定态度的外国人来说,《纲要》向他们清楚明白地表明,中国政府讲法治是认真的,不是玩虚的。

 

记者:中共中央、国务院这次发布的《纲要》与2004年的《纲要》和2010年《关于加强法治政府建设的意见》等之前发布的一系列关于加强法治政府建设的文件有何区别?

姜明安:这次新《纲要》与2004年发布的老《纲要》和2010年发布的《关于加强法治政府建设的意见》及其他相关文件比较,有三项大的区别:其一,适应新一届党中央提出的“四个全面”“五大发展理念”以及依法治国、依法执政、依法行政共同推进、法治国家、法治政府、法治社会一体建设的执政纲领,确定了法治政府建设的一系列新的目标和新的要求,如大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理、完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化、创新社会治理,提高社会治理科学化和法治化水平、强化生态环境保护,加快建立和完善有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度,等等;其二,全面总结10多年中央和全国各地法治政府建设的经验,将法治政府建设的主要任务归纳为下述7项:依法全面履行政府职能;完善依法行政制度体系;推进行政决策科学化、民主化、法治化;坚持严格规范公正文明执法;加强对行政权力的制约和监督;依法有效化解社会矛盾纠纷;全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力。而且新《纲要》对这7项主要任务都分别确定了目标和具体措施。例如对第三项主要任务“推进行政决策科学化、民主化、法治化”确定的目标是行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确等,具体措施有健全依法决策机制、增强公众参与实效、提高专家论证和风险评估质量等6项;其三,新《纲要》规定的各项任务、目标、要求、措施都非常精细化,特别具有可操作性。例如,关于清单制度,新《纲要》除了规定权力清单、责任清单、负面清单外,还规定了国家职业资格目录清单、全国性、中央部门和单位及省级收费目录清单,以及政府购买公共服务目录(清单)、行政法规、规章、规范性文件目录(清单)等,并实行文本动态化、信息化管理。又如,关于公众参与政府立法,新《纲要》除了规定公众参与的各种形式(座谈会、论证会、听证会、问卷调查等)外,还规定政府立法草案要通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见,并且还特别具体规定公开征求意见期限一般不得少于30日。再如,关于重大行政决策的集体讨论决定,新《纲要》除了规定集体讨论应通过政府常务会议或者全体会议、部门领导班子会议进行外,还规定会议讨论后,行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致时,行政首长应当在会上说明理由,并将集体讨论情况和决定如实记录、完整存档。这些都规定得多么具体、明晰。与之相较,2004年的《纲要》、2010年的《意见》和之前发布的其他相应文件,都没有这么具体和精细化的规定。

 

记者:当前法治政府建设面临什么样的形势,难点在哪里?

姜明安:当前法治政府建设,机遇和挑战同在,利好和困难同在。机遇和利好主要有四:一是十八大、十八届三中全会、四中全会、五中全会,特别是四中全会,为法治政府建设设计了总体方案,绘制了蓝图,近日出台的《纲要》又制定了具体路线图和时间表;二是十多年来中央政府和各级地方政府建设法治政府的实践积累了丰富的经验,大多数领导干部提高了运用法治思维和法治方式治国理政的能力,并形成了一支热爱法治政府建设事业,把握法治政府建设规律且懂得政府法制具体运作,能驾驭法治政府建设进展的法制干部队伍;三是法治政府建设的理论研究取得了重大成果,这些成果既包括对国外境外建设法治政府经验的借鉴,更有对中国本土特色社会主义条件下建设法治政府规律的深入探索;四是全体国人经过几十年正反经验的比较,越来越信仰法治,反感和反对人治、专制,越来越期望建设和建成法治政府。这四大机遇和利好,包括天时、地利、人和,其中人和条件是最重要的。

我们当前建设法治政府,挑战和困难则主要有五:一是立法跟不上,许多重要的法律短时间内难于出台,例如行政程序法、政务公开法以及规范行政征收、征用、裁决、确认、收费、给付的法律和有关新闻、出版、结社及公民隐私权保护的法律,根据我们现行的立法速度、效率,三五年内都可能难于出台。二是我们部分“关键少数”领导干部的理念跟不上,他们虽然大会小会讲法治,但内心并不相信法治,仍然迷信权力,迷信人治,特别是在处理土地征收、房屋拆迁、突发事件、群体性事件等问题时,往往把法律放在一旁,用赤祼祼的权力去施压,或花钱买平安;三是当前经济下行压力给一些领导人带来了焦躁情绪,他们为了保发展,保稳定,往往急功近利地去招商引资、搞开发区、上项目等,而不顾及法律规定,不顾及法治,因为走法律程序:专家论证、公众参与、风险评估、合法性审查,他们认为太花时间,等不了;四是司法体制机制和制度改革的步伐跟不上,司法机关的独立性和权威还不足以对抗某些行政权的专横,一些法院对于行政机关的违法、滥权、侵权,尚不敢理直气壮地判其败诉;五是人大的监督和舆论监督未能充分发挥其应有的作用,例如,各级人大和人大常委会的质询制度很少启动,许多地方的人大和人大常委会多少年也难得对本级政府和政府部门进行一次质询,往往对政府和政府部门的违法行为睁一只眼闭一只眼,政府在法治政府建设过程中基本上感受不到人大的压力。

 

记者:从整个《纲要》的内容看,建设法治政府的着力点主要在哪里?

姜明安:建设法治政府是一个系统工程,不能单纯从政府着眼,从法治政府建设本身着力,其着力点应主要包括四个方面:一是立法,解决有法可依的问题,特别是我在前面提到的行政程序法、政务公开法、规范行政征收、征用、裁决、确认、收费、给付的法律、有关新闻、出版、结社及公民隐私权保护的法律,必须抓紧制定;二是执法,狭义的法治政府建设即主要解决执法问题,在这方面,应扎扎实实落实《纲要》确定的7项主要任务和具体措施;三是司法,解决法治政府建设的司法监督和保障的问题。这方面特别需要通过实施新行政诉讼,加大法院审查行政行为合法性的力度(包括广度和深度);四是党的领导,建设法治政府必须解决党依法领导、党依法执政的问题。这是中国特色法治政府建设的一个非常重要的着力点。 在中国,没有执政党依法执政,就没有依法行政,就不可能建设、建成法治政府。


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