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姜明安:我们需要一部“行政程序法”

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如何杜绝“我妈是我妈”、“结婚前未结婚”等奇葩证明?北大宪法与行政法研究中心日前发布的《行政程序法(专家建议稿)》给出了一种思路——通过创新规范行政程序,整合电子政务网络平台,实现政府部门信息共享,为老百姓办事扫除障碍

10月11日,北大宪法与行政法研究中心发布了《行政程序法(专家建议稿)》(以下简称《专家建议稿》),针对当下行政权力行使中的诸多问题从程序 方面提出创新性的规范。“行政程序法典化”课题组负责人、北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安近年来一直致力于推出一部适合中国特色社会主义的行政程 序法典。他认为,制定一部“行政程序法”,将整个行政行为纳入法治轨道,对建设法治中国、法治政府意义重大。

12月5日,“中国行政程序法”研讨会在北京举行。与会人员就尽快推进“中国行政程序法”等话题展开研讨。目前,《专家建议稿》已经提交全国人大法工委和国务院法制办。有专家表示,制定一部行政程序法的条件已经成熟,行政程序法出台的日子应该不远了。

解读

10月11日对外公布的《专家建议稿》共8章224条。姜明安表示,此《专家建议稿》有诸多创新。包括专章规定行政决策程序,在行政机关权责法定原 则的基础上规定了“权责清单制度”,授予行政机关秘密调查权并予以严查,对“红头文件”的制定、修改、废止和审查予以详细和严格规范等数项创新亮点。

亮点一

部门信息共享不用证明“我妈是我妈”

近几年,老百姓在行政机关办事时经常被要求提供各种证明材料,诸如证明“我妈是我妈”、“我还活着”、“结婚前未婚”等“奇葩证明”,给老百姓增添了很多不必要的烦恼。

为解决这一问题,《专家建议稿》在“电子政务”一节中专门规定,在行政程序中,行政机关需要取得行政相对人的有关信息,凡是能通过互联互通和信息共 享渠道获取的,应直接通过网络联通渠道取得,不得要求行政相对人去其他行政机关申请取得相应信息后提交。行政机关应当加强政府门户网站建设,整合电子政务 网络平台,保证用户在办理一项行政事务中,通过一个平台即可获得该事项所需要的所有政府信息与服务。

亮点二“慎重”收集信息首次确立信息保护制度

在大数据时代下,个人信息泄露非常严重,但我国至今还未制定专门的“个人信息保护法”。为弥补这一缺陷,《专家建议稿》设专节,首次在立法层面确立 个人信息保护制度,明确规定行政机关收集、存储、使用个人信息“应当依法、慎重,尊重个人人格尊严”。按照规定,行政机关应当根据合法、明确、特定的目的 使用、处理个人信息,未经个人信息所有人同意,行政机关不得向第三方提供个人信息。

亮点三

规范“红头文件”创设监督审查程序

我国的“红头文件”(即行政规范性文件)长期处于放任自流,无统一法律、法规规范的状态,因而“红头文件”任性、滥权和严重侵犯行政相对人的现象屡 屡发生。为此,《专家建议稿》单设“行政规范性文件制定程序”专节,用15项条款对“红头文件”的制定、修改、废止予以详细和严格规范,并创设了对“红头 文件”的监督审查程序,任何机关、组织和公民、法人认为行政规范性文件违法或不适当的,均可以向发布该行政规范性文件的制定主体或接受文件备案的机关申请 审查。

亮点四

突破适用范围社会组织亦“有限适用”

值得一提的是,此次《专家建议稿》在适用范围上有所突破。明确规定该法不仅适用行政机关和法律、法规、规章授权的组织,而且有限地适用于具有一定社 会公共职能的组织,如律协、注协、足协、村民委员会、居民委员会、高等学校等。这一扩大是为了适应国家管理向社会公共治理转化的这一现代世界性的趋势和现 代法治的要求,具有重大意义。

观点

用“制度笼子”关住权力“这是我们这一代中国行政法学人一直憧憬着的‘梦’”,姜明安说。从上世纪九十年代起,北京大学宪法与行政法研究中心和姜明安就一直致力于中国行政程序立法的研究,试图在我国推出一部统一的规范各级政府和政府部门行政行为的行政程序法典。

行政复议、行政诉讼、行政赔偿只能在行政相对人权益受到侵害以后再提供救济;行政处分、刑事处罚只能在公职人员任性、恣意和滥用权力,已给国家、社 会、行政相对人利益造成损失之后,再予以追究。而行政程序法则是事先、事中把权力控制住,使之不能任性、恣意和滥用,尽可能不让损害、损失发生。“行政程 序法就是一个关住权力的‘制度笼子’,是政府机关的‘紧箍咒’。没有行政程序法,就不可能建设法治政府、法治国家。”在姜明安看来,制定一部“行政程序 法”,将整个行政行为纳入法治轨道,将更好的保护公民、法人和其他组织的合法权益免受行政权的侵害,对建设法治中国、法治政府意义重大,“没有行政程序 法,谈法治政府、法治国家只能是空谈”。

声音

马怀德(中国政法大学副校长):

法治政府建设需要统一行政程序立法

在全面推进依法治国时代背景之下,法治政府建设的内容扩展和程序主义进路的确立提出了完善行政程序立法的要求。程序立法延续单行立法思路难以满足新的社会条件下法治政府建设的任务与要求,需要转向制定综合性统一行政程序立法。

王利明(中国人民大学常务副校长、民法学研究会会长):

制定行政程序法对民法规则意义重大

首先,“行政程序法”对私权的保障非常重要。在实践中,行政权恣意任性的现象非常严重,不同程度上侵害了公民的私权。从这点上讲,要充分按照法治的 核心保护私权,就要从规范公权着手,而规范公权的核心就是要解决行政程序法完善的问题;其次,完善行政程序法可以为民法相关制度的完善提供必要的补充和保 障。程序制约规制,民法上的规制也要受行政程序的制约。最后,完善行政程序法可以对民事权利的行使提供必要的指引。行政程序法和民法很多制度交织在一起, 程序法的很多理念对民事权利行使起到非常重要的指引和指导,两者分不开。

应松年(中国政法大学教授):

统一行政程序立法应提上日程

在《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》相继出台后,立法机构应当将统一行政程序立法提上日程。地方立法的局限性虽然明显,比如法律效力处于最低位阶,效力有限,大量需要由法律规范的内容无法得到体现等,但越来越多的地方实践有望助推全国性立法。

彭雪峰(全国政协委员、中华全国律师协会副会长):

制定一部行政程序法的条件已经成熟

目前各地的法治政府建设情况不容乐观,法权责脱节、多头执法现象屡见不鲜,执法不规范、不严格、不透明、不文明饱受诟病。究其原因,行政权力未得到 有效制约和规范,这是阻碍法治政府建设的最大症结。制定一部行政程序法,明确行政程序的基本原则与基本制度非常必要,现在条件已经成熟。

进程

立法并非一朝一夕

1986年“行政程序法”被首次提出。中国法学会行政法学研究会第一任总干事张尚在司法部“建设具有中国特色的行政法体系学术研讨会”上提出,要加强行政程序和行政诉讼立法工作。

2000年 这一年前后,学界形成了3个较有影响力的“行政程序法”试拟稿,曾形成“行政程序法”立法高潮。在立法高潮的推动下,2003年十届全国人大常委会将“行 政程序法”列入了立法计划,但此后的十一届全国人大常委会及十二届全国人大常委会公布的立法计划中却没有“行政程序法”。


2008年 湖南省2008年制定全国第一部行政程序规定《湖南省行政程序规定》,开创了统一行政程序立法的先河。2009年5月,《凉山州行政程序规定》(试行)低 调通过,成为民族自治地区率先规范行政程序的第一家。进入2011年之后,各地方制定、出台自己的行政程序规定开始进入快行道。截至今年11月,我国已经 制定十二部地方行政程序规定,法学界呼呼应尽快出台统一的“行政程序法”。

2014年 十八届四中全会《决定》提出,依法全面履行政府职能,完善行政组织和行政程序法律制度。专家分析,“行政程序法”有望提上立法日程。

作者:徐雯夏

本文来源:四川法制报20151215期 >> 第A04版:前沿
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