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中国政府行政部门配置资源的效率与公正研究(土地部分)

作者:天则经济研究所课题组   点击量:1326

A Research on Efficiancy and Fairness of Resources Allocation

by the Governmental Administrations inChina(Revised version)


( Land Administration)


天则经济研究所课题组

Unirule Institute of Economics



2015年11月26日



摘 要


一、行政部门配置资源的特征和评价标准


在当下中国的情境中,存在行政部门独大的现象。在这种情况下,政府配置资源就已经偏离了在标准的公共选择程序下配置资源的形式,而是依行政部门的意志而配置资源,具有行政部门自身的倾向性。


在中国,政府结构还存在缺陷,行政部门对资源配置的规模和行为缺少立法机关的界定和约束,也缺少司法机构对行政部门的制约,所以行政部门对资源配置的领域、规模和行为会大大超出应有的范围。


行政部门配置资源的优点在于:(1)对资源有较强的当下动员能力;(2)可集中全社会资源实现某一重大单一目标;(3)可将有限的政府资源用于对市场失灵的弥补,以实现市场与政府的良性互动等。


行政部门资源配置的缺点在于:(1)缺少分散的、在具体交易环节中产生的信息,也缺少处理这些信息的能力;(2)行政部门配置资源没有市场信号,所以也就没有由市场信号带来的激励;(3)科层制结构的特点使得上级机关在资源配置方面有优先权,能够选择更好的资源和更多地配置资源;(4)集中决策,这意味着行政部门配置资源更缺乏民众的视角,更不考虑具体的细节;(5)行政部门内部的规则,是下级服从上级的命令与服从的关系;(6)领导最“聪明”,限制了行政部门充分利用内部的智力资源作出更好决策的可能性;(7)单一目标的考核机制会以损害社会其它目标为代价;(8)视野较短,期待短期见效,带来配置的无效率;(9)缺少纠错机制。


在我国现实中,行政部门配置资源的方式有直接的和间接的。直接的方式包括由行政部门自己直接配置资源,或通过国有企业配置资源;间接的方式包括对产业进入设置管制;对价格进行管制等。


行政部门配置资源的恰当范围,就是公共物品、准公共物品和对市场失灵的补救,那么,当行政部门超出这一范围去配置资源,就会带来效率损失。这是因为,在市场能够发挥作用的地方采取行政方式配置资源,必然会偏离市场均衡状态,一旦如此,就会产生效率损失。


罗尔斯的第一正义原则是说,每个人最大的平等的自由;第二正义原则是说,如果可以接受一些不平等,就是要向弱势群体倾斜的不平等。我们将遵循罗尔斯这两个正义原则,作为对行政部门配置资源的公正性的基础性评价原则。


行政部门利用财政资源直接配置资源的公正性评价标准:


(1)一般而言,公正的财政资源分配应是平等分配,因而财政资源分配的基尼系数应是零。如果实在无法实现财政资源平等分配,可以容忍较小的基尼系数,如,0.1,然而要强调的是,这种不公平的财政资源分配应遵循罗尔斯第二正义原则,即要向收入最差的人群倾斜。其限度,应是这种倾斜不应改变现有的收入结构,即最穷的人的补贴不应使其总收入超过次穷的人的总收入。


(2)合理的进入管制一般只包括两个方面,一是在自然垄断情形下,一是为了保证从业者的从业资格。在其它情形下的进入管制,都会无端造成竞争的减缓和供给的减少,使消费者不能享受供给竞争带来的好处,和供给充裕带来的低价和便利。所以,这种进入管制本身就不公平。


(3)在对自然垄断、强寡头垄断的价格管制中,如果偏离了平均成本定价、复合成本定价(两部制定价)或拉姆齐定价原则时,如上述分析,高于或低于都会带来消费者的损失,尤其是低收入家庭或弱势群体的损失。


(4)对产品管制的公平性评价就在于,它是否减少了信息不对称,以及是否减少了对消费者的损害。


在我国,教育服务,医疗服务和土地资源基本上是由行政部门配置,或其资源配置间接地受到行政部门行为的影响。在教育和医疗部门,行政部门配置资源的主要方式,一是通过各种行政管制,包括进入管制、价格管制、人员管制等控制社会资源在医疗领域的配置。二是通过行业政策、财政政策在行业体系内根据等级、所有制性质等进行资源分配。


行政部门配置土地资源的主要方式包括:土地行政部门通过制定规划,限定用途;垄断土地一级市场;对用地指标实行计划配额管制;对配置土地实行双轨制等。


二、我国行政部门配置土地资源的特征


土地是有部分公共性质的私人物品,因此应以市场制度为配置资源的基本制度,辅以非市场的制度,包括政府制度,来克服市场失灵部分。


中国土地资源基本上是由行政部门配置,或其资源配置间接地受到行政部门行为的影响。一是直接配置,如制定规划和审批项目,行政部门直接投资进行土地开发,等等;二是通过各种管制,如限制农村居民的交易权,限定土地用途,限制征地价格,管制工业地价,经济适用房地价等;垄断土地一级市场;对用地指标实行计划配额管制,等等。


根据张五常有关理论,且通过对资源配置结果的分析,行政部门对可由市场决定的价格等均衡数量进行管制,包括价格管制,数量管制,进入管制等,必然带来相应租值消散,即社会福利损失。


三、对我国行政部门土地资源的配置效率评价


土地供给与需求的总量失衡。对集体土地的用途管制和交易管制剥夺了农民自由交易土地产权的权利,将原本应归属于农民的产权租金转变为政府的行政权力租金,事实上在事先管制了农地转用的价格。地方政府一方面依靠“征收”权实现了买方垄断,一方面握有对建设用地出让使用的卖方垄断权。从这种双重垄断中,行政部门获得巨大的土地征售差价(尤其是在商业服务业用地和住宅用地的场合)。


在农地转用补偿价格严重低于市场均衡价格下,刺激地方政府对土地的“需求”大大超过本应由市场决定的均衡水平,使得“土地城市化的速度”远高于“人口城市化”。自2004年至2013年,我国城镇人口平均每年增长3.4%,城市建成区面积平均每年增长5.2%;后者比前者要快53%。存在土地的严重浪费。


对容积率的限制(包括限高)扭曲了市场机制对城市在第三维空间的配置。对土地开发强度的限制,相当于减少了城市的住宅和商业服务业面积的供给,也是房价上升的原因之一。


农地与非农土地配置的扭曲。农地征用的制度约束,造成土地市场被人为的分割为农业用地市场和非农业用地市场。两个市场的价格相对独立运行,扭曲了市场价格信号,这样必然会在很大程度上扭曲城乡用地的供求关系,导致一些地方因为行政部门为追求表面政绩或者私利,利用种种名义滥占农地。在农地与非农地的配置中,更多地土地配置给了非农用途。


建设用地结构的扭曲。由于对工业用地价格的管制以及地区间争夺投资的竞争,导致工业地价相对于商业服务用地和住宅用地的价格严重偏低,进而使工业用地面积一方面挤占了农业用地,另一方面又挤占了建设用地中的商业服务和住宅用地。而主要依赖于划拨的公共用地,包括政府用地,则因支付的成本更低,导致更多地占用甚至浪费。


在住宅用地中,又有约1/4的土地用于保障房,最后使得进入市场的住宅和商业服务用地占建设用地的比例不到30%,甚至不到25%。供给较少且价格弹性较低,使得商业服务和住宅用地的价格严重偏高。房价上涨又进一步倒逼服务业劳动力成本的上涨,全面提高了城市化的成本。


东西部土地配置的错置。压低的土地价格无法将效率较高的企业从效率较低的企业中挑选出来,从而使许多低效率的企业落户;而这些企业一旦落户,就会长期限制土地配置的改进,这在许多沿海地区碰到了所谓“升级换代”的问题上体现出来了。东部的工业用地的相对价格是最低的,这意味着东部地区以其扭曲的低地价“抢走”了中西部的经济发展机会,也因土地配置的低效率而给东部带来效率损失。


四、土地资源的配置公平性评价


地方政府以远低于土地市场价格、甚至低于农业用途的市场价格从农民手中征地,使得失地农民不仅没有得到合理补偿,也没有得到稳定的工作岗位。从1996年到2012年,约有6492万农村人口失去土地。因补偿款仅占土地市场价值的2~10%,且再就业困难,失地农民的生活境况普遍下降。


经济适用房政策没有给最低收入阶层的住房带来改善,实际上给中等收入阶层带来巨额补贴,违反了罗尔斯第二正义原则,更加大了收入差距。保障房用地挤占了商品房用地,也就抬高了商品房的价格,使那些既没有资格购买(或承租)保障性住房也买不起商品房的群体的处境更加恶化。


更重要的是,行政部门利用其权力,用行政文件的形式确定行政部门官员以低价获得住宅的特权。将自己列为改革的例外,作为保障房政策的首要受益者。这在制度和政策的制定层次,就包含了不公正的动机。1998年的住房制度改革后,行政部门强调经济适用房的发展,并规定“在一定时期内”中央党政机关可以统一建设经济适用房,并向官员们提供。各级党政机关也上行下效。


1998年的住房制度改革后,行政部门强调经济适用房的发展,并规定“在一定时期内”中央党政机关可以统一建设经济适用房,并向官员们提供。各级党政机关也上行下效。按温家宝提出新建3600万套保障房保守估计,有约4.86万亿的财富被以“保障房”名义转移给决定这个政策的阶层。


在土地领域,行政部门的过多介入,不仅没有弥补市场失灵,反而在导致更严重的市场失灵的前提下增加了政府失灵。由于对行政部门缺乏有力的硬约束,导致土地收益在人群间的配置不断恶化。


因为对均衡市场的任何一项管制,都会带来对均衡的破坏,这又为行政部门提供了进一步管制的理由。这是在土地领域中管制繁多的重要原因。


本来财政资源是人为地配置,应该在个人间平等分配,如果实在需要容忍一定程度的不平等,也应是向弱势人群倾斜;然而,在我国,资源分配却向富者和有权势者倾斜。


在这种制度化的配置无效和不公正的情况下,人们就通过各种形式,如小产权房进行资源配置的纠错,然而这类行为大多又受到行政部门的打压。因此,在这三个部门,还存在着很严重的资源的剩余错置。



在宪法层次,明确土地资源主要应由市场制度配置资源,行政部门如要介入或管制,必须说明理由,并经立法机关批准。行政部门配置资源的行为要受到立法机关的约束和监督,动用财政资金的配置,必须要遵守罗尔斯第二正义原则,如违反这一原则,应可问责。

本文来源:http://www.unirule.org.cn/index.php?c=article&id=3977
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