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四川依法治省的理念创新和制度创新——姜明安教授在“法治中国•四川法治建设”专家座谈会上的发言

作者:姜明安   点击量:1089

四川依法治省的理念和制度主要体现在四川《依法治省纲要》之中。四川《依法治省纲要》在四川省整个依法治省规范体系中占有最重要的核心地位。四川省依法治省规范体系主要由6个文件组成:一是省委《全面推进依法治省的决定》;二是《依法治省纲要》(以下简称《纲要》);三是《依法治省指标体系》;四是《关于抓住领导干部“关键少数”推进依法治省的意见》;五是《法治建设状况评估办法》;六是《依法治省评估标准》。很显然,在这6个文件中,《纲要》是核心,是主干,依法治省的指导思想、原则、目标、任务、要求和实施办法、措施都由《纲要》予以明确、详细的规定。当然,省委的决定是《纲要》的灵魂,《纲要》是根据省委的决定制定的,省委的决定为《纲要》的整个体系架构和内容确定了总体基调。但依法治省的整体蓝图和具体方案并不是由省委决定而是由《纲要》设计和绘制的。至于其他4个文件,都是围绕《纲要》制定的,是《纲要》的具体化和保证《纲要》实现的措施。因此,我们要考查四川依法治省的制度全貎,主要应考查《纲要》,考查《纲要》所体现的理念是否先进,《纲要》所设计的制度是否科学、是否有效,是否有创新。

根据我对四川《依法治省纲要》的学习和理解,我认为,该《纲要》主要体现了四川依法治省的五大理念:控制公权力的理念、尊重和保障公民权利的理念、政务运作公开透明的理念、社会法治与国家法治共同推进的理念、以法治促进和保障创新、协调、绿色、开放、共享发展的理念。

控制公权力的理念。无论是依法治国,还是依法治省,首先要控制公权力。不控制公权力,不把公权力关进制度的笼子里,任凭权力恣意、任性、滥用,法治就无法推行。正是基于这一理念,《纲要》将“依法规范和行使公共权力,推进权力运行公开化、程序化和法制化……。任何组织或者个人不得有超越宪法法律的特权,一切违反宪法法律的行为都必须予以追究”作为依法治省的一项基本原则,贯穿于依法治省每一项具体制度和措施之中。

尊重和保障公民权利的理念。法治的目的和宗旨是保障和增进人民的权益和福祉,是以人为本,而不是为治而治。如果我们在依法治省中忽视了人,过分强调“治”,过分强调秩序,就可能背离法治的本质。正是基于此,《纲要》规定,依法治省要“坚持人民主体地位,坚持执政为民、立法为民、执法为民、司法为民,切实保障公民享有权利和履行义务,促进社会公平正义,增进人民福祉”。

政务运作公开透明的理念。政务运作公开透明是法治的基本特征。只有公开透明,才能保证公民知情权、参与权、表达权、监督权的实现,只有公开透明,才能最大限度地防止和遏制腐败。政务如果暗箱运作,人民就无法监督政府,公权力就不可避免地会异化。正是基于此,《纲要》在“依法执政”一节中明确规定了“完善党务公开制度”;在“依法行政”一节中明确规定了“深化政务公开和信息公开”制度;在“公正司法”一节中明确规定了“全面推进立案、庭审、执行、听证、文书、审务以及裁判文书等各方面的司法公开”制度。整个《纲要》渗透着公开透明的理念。

社会法治与国家法治共同推进的理念。依法治国必然包括建设法治国家(法治政府是法治国家的组成部分)和法治社会两个层面。依法治省同样必须在重视国家法治的同时重视社会法治。因为在现代社会,相对于政治国家的公民社会日益发展,部分国家公权力向社会公权力转移。行业协会、社会团体、基层群众自治组织、各种NGO、NPO在社会生活中扮演着越来越重要的角色,发挥着越来越重要的作用,依法治国、依法治省如果不解决法治社会的问题,法治国家的任务根本不可能完成。正是基于此,《纲要》专设一节规定“社会法治”,强调依法治省应“坚持和完善基层群众自治制度,建立健全居民、村民监督机制,促进群众在城乡社区管理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。

以法治促进和保障创新、协调、绿色、开放、共享发展的理念。习近平总书记曾经指出,发展是目的,改革是动力,法治是保障。但改革推动的发展和法治保障的发展应是什么样的发展呢?自然不应是以牺牲社会公平正义,牺牲生态环境为代价的,纯粹追求GDP增长的歧型发展,而应是党的十八大要求的“五位一体”的科学发展和十八届五中全会要求的体现五种发展观念的创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展。《纲要》正是基于这一理念,提出“把依法治省贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设各个领域”,“健全技术创新激励机制”,“营造公平开放的市场经济法治环境”,使“建设美丽繁荣和谐四川的法治基础不断巩固”。《纲要》虽然没有专门论述创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念,也没有专门阐释法治与创新、协调、绿色、开放、共享发展的关系,但是,在《纲要》设计的依法治省的整个方案中,仍然可以清晰地感受到制定者希望以法治促进和保障创新、协调、绿色、开放、共享发展的理念。

在上述五大理念的指导下,《纲要》从五个方面设计了依法治省的具体制度,从三个方面设计了实施和实现这些制度的保障措施。

《纲要》所设计的依法治省的五个方面的具体制度是:依法执政、科学立法、依法行政、公正司法、社会法治。这些制度设计中均存在一定的创新因素,不完全同于外省市制度设计的因素。

在依法执政的制度设计中,《纲要》主要创新点有二:一是完善各级党委决策程序,强调重大决策的法律咨询、合法性审核、决策评估、决策失误责任追究及纠错机制;二是建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查的联动机制。当然此种联动机制如何运作,还有待做进一步细化的规定。

在科学立法的制度设计中,《纲要》主要创新点是推进地方立法“三个转变”:从侧重经济立法向经济和社会立法并重转变;从管理型立法向服务型立法转变;从侧重实体立法向实体、程序立法并重转变。

在依法行政的制度设计中,《纲要》主要创新点有三:一是建立统一规范的公共资源交易平台,推进公共资源交易公开透明;二是细化量化基层部门的行政执法裁量基准,避免执法的随意性,改进和创新执法方式,坚持管理与服务并重,处罚与疏导结合,法律效果与社会效果统一;三是建立和形成全省统一的行政权力网上运行系统,确保行政权力运行规范化、公开化。

在公正司法的制度设计中,《纲要》主要创新点有二:一是规范司法机关的自由裁量权行使,全面推行量刑规范化改革、案例指导制度,完善办案责任制和案件评查机制,促进和保障法律适用的统一;二是综合运用传统媒体和手机、网络等新兴媒体,着力构建面向社会公众的司法公开信息平台,将信息平台建设成为网上立案、案件流转、查询、信访答复,以及服务社会、化解矛盾、宣传法治和接受监督的重要途径。

为了保证上述创新理念和创新制度的实现,《纲要》特别设计了三个方面的保障措施:学法用法、监督问责和组织保障。我相信,如果这些保障措施能够得到认真贯彻实施,上述创新理念和创新制度一定能够最大限度得以实现,四川依法治省一定能取得扎扎实实的成效。


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