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依法治市与依法执政----在法治文化与法治武汉研讨会上的演讲

作者:姜明安   点击量:1431

我今天演讲的题目是依法治市与依法执政。依法治市、依法执政两篇文章是依法治国这篇大文章的组成部分。要做好依法治市、依法执政两篇文章,必须明了这两篇文章与依法治国大文章的关系。要讲清楚依法治市与依法执政这两个局部问题,必须先探讨这两个问题与依法治国这个整体问题的关系。因此,我的演讲分四个部分:前两个部分讲依法治市、依法执政与依法治国的关系;后两个部分分别讲依法治市----依法治市的主要目标和要求,以及依法执政----市委在依法治市中的作用。

一、依法治市是依法治国的重要要素

中共十八届四中全会提出了全面推进依法治国的宏伟目标和任务。实现这一宏伟目标和任务是一项宏大的工程。这项宏大工程包括许多分工程和子工程,分工程如建设法治国家(包括法治政府)、法治社会、法治执政党、法治市场等,子工程包括依法治省、依法治市、依法治县、依法治乡镇等。其中,依法治市是依法治国总工程中的一项非常重要的子工程。它的重要性主要表现在下述三个方面:

其一,市是国家行政区划中承上启下的关键层级。国家的任何目标和任务,没有市一级区域的切实贯彻实施,都不可能实现。我国有4个直辖市,284个设区的市和374个县级市。在地、市一级行政区划中,设区的市占地市级单位的85%以上。我这里讲“市是国家行政区划中承上启下的关键层级”,当然主要是讲像武汉市这样的设区的市和其他地级市,我们要全面推进依法治国,如果不解决这85%以上承上启下的关键层级的依法治市问题,就不可能将国家层面、省和自治区层面的依法治国、依法治省、依法治区的政策、措施、方案推进落实到区、县、自治县、县级市,乃至乡镇、街、村。依法治国就可能出现“中梗阻”, 导致上面热热闹闹,下面冷冷清清。上面三令五申推行法治、宪制,下面却我行我素实行人治、专制。

其二,市的人口和国内生产总值(GDP)在全国人口和全国GDP总量中均占有重要的比重。在全国人口总量中,城镇户籍人口(69000万)占51.2%,而且城市人口中还包括较大数量的非城镇户籍人口。我初步统计了一下像武汉市这样的30个二线大城市的人口数,总计有26000多万,占全国人口总量的19%,而30个二线大城市只占284个设区的市的约10.6%。由于设区的市,特别是像武汉市这样的大城市在全国人口和全国GDP总量中占有如此大的比例,其在依法治国的总工程建设中即具有特别重要的地位。因为依法治国关键在人,人的法治理念、法治思维,国民的法治素质是法治国家建设的最基本的指标。如果我们能通过依法治市,增强7亿左右城市人口的法治理念和法治思维,提高7亿左右城市人口的法治素质,依法治国总工程建设就能奠定牢固的基础。

其三,市一级国家机关在整个国家机关,特别是地方国家机关中占有很大的比重。依法治国固然需要全民参与,需要解决全民守法的问题,但依法治国更重要的是要推进国家机关依法治理,解决科学立法、严格执法、公正司法的问题。国家机关及其治理的法治化包括中央国家机关层面的依法治理、地方省级层面、市级层面和县乡镇层面的依法治理。所有这些层面的依法治理,一个也不能少,少了一个即构不成整体的依法治国。由于市一级国家机关在整个国家机关,特别是地方国家机关中所具有的重要地位,故推进依法治市具有特殊重要的意义。

二、依法执政是依法治国的基本保障

我们今天讨论的是像武汉市这样的大中城市如何依法治市和依法执政的问题。但是讨论依法执政的问题,仅仅从市域或省域的层面是讨论不清楚的。我们必须首先从国家层面入手,先讨论依法执政与依法治国的关系。把国家层面依法执政与依法治国的关系搞清楚了,我们再来审视市域层面依法执政与依法治市的关系,就比较容易找出问题的答案。

从我国国家根本政治制度和法律架构考察,依法执政与依法治国的基本关系是:作为执政党的中国共产党依法执政是依法治国的前提和保障。之所以如此,其主要理由有三:

其一,中国共产党是整个国家的领导

中国共产党作为执政党不同于西方国家的执政党,它是整个国家的领导,决定国家和社会治理的目标和方式。全面推进依法治国,建设法治国家,就是中国共产党确立的治国理政的目标。然而这一目标的实现,关键取决于中国共产党自身能不能实现法治,能不能坚持依法领导、依法执政。如果执政党自己的各级组织、各级党委不实行法治,不依法领导而任性领导,不依法执政而任性执政,建设法治国家的目标无疑会落空。

其二,国家的重大决策由中国共产党作出

国家的重大决策决定国家的命运,当然同样也决定依法治国的命运。作为执政党的中国共产党根据时代的发展,要不断对国家经济、政治、社会、文化和生态环境作出各种决策。党作出什么决策在很大程度上取决于它怎样决策。党如果依法决策,在决策中坚持公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定,就会推动依法治国不断向前发展。反之,就可能使依法治国走向反面。

其三,“党管干部”是中国共产党执政的重要方式

毛主席说,政策和策略决定之后,干部就是决定的因素。中华人民共和国宪法确立了依法治国,建设社会主义法治国家的治国方略。这个治国方略能不能实现,能不能成功,在很大程度上取决于干部,特别是各级领导干部。而我们国家的干部,不仅是共产党自己的干部,还有所有国家的干部,都是党管的。从而党怎样选拔、任用、考核、晋升、奖惩干部,就直接决定依法治国的命运。党如果依法选人、用人、管人,坚持德才兼备、任人唯贤,就会推动依法治国不断向前发展。反之,就可能使依法治国走向反面。

三、依法治市的主要目标和途径

今天我们讨论的重点是如何推进依法治市。推进依法治市首先要设计依法治市的目标和要求。根据中共十八大确定的以人为本,五位一体的总体发展布局,我们依法治市的目标可确定为:建设繁荣城市、平安城市、宜居城市、快乐城市、文明城市。

繁荣城市主要是经济发展的目标。依法治市必须着眼于发展经济。经济停滞、萧条,你怎么解决市民的就业、住房、医疗、交通等诸多民生问题?怎么让他们实现“小康“?

平安城市主要是社会发展目标。依法治市必须保障居民安全、社会和谐。如果社会矛盾不断激化,社会治安环境恶劣,你怎么保障市民安心生产、生活?怎么让他们安居乐业?

宜居城市主要是生态环境发展目标。依法治市必须坚持以人为本,给居民提供一个空气清新、用水净洁、交通方便、市容整洁的居住环境。如果雾霾隔三插五莅临,垃圾随处可见,开车出门就堵,你怎么为市民解忧?怎么让他们舒心?

快乐城市主要是文化发展的目标。依法治市必须兼顾市民的文化娱乐生活。让他们有好戏、好电影、好电视剧、好球赛看,有地方好健身、好唱歌跳舞、好玩。如果一个城市没有任何乐趣,死气沉沉,你依法治市还有什么吸引力?

文明城市是政治发展的目标。依法治市必须推进政治文明。让官员不贪,为政按规矩出牌;让政府机构热心为民服务,脸不难看,话不难听,门不难进,事不难办。如果一个城市不送礼办不成事,官员只与富商勾肩搭背,热心于团团伙伙,你依法治市不解决这些问题还有什么意义?

如果我们将建设繁荣城市、平安城市、宜居城市、快乐城市、文明城市确定为依法治市的目标,那么我们怎么实现这些目标呢?

实现依法治市目标的途径主要有四:

其一,市人大及其常委会切实履行好立法、监督职能。依法治市首先要有法,要有良法。依法治市的法不仅包括国家层面的法,而且应该包括地方性法规和地方政府规章。这就要求市人大和人大常委会根据本市经济社会发展的要求,根据民主立法、科学立法的要求,不断完善依法治市的法规体系。除了立法以外,市人大及其常委会的另一重要职能就是监督。其必须通过审议、询问、质询、专题调查、罢免等方式全方位监督一府两院依法治市的实际运作。否则,立法再好,也只能是一纸空文。

其二,市政府及其工作部门切实履行好执法职能,坚持依法执法、严格执法、文明执法。依法治市的目标能否实现,很大程度上取决于政府机关依法行政、依法执法,认真解决好钓鱼执法、养鱼执法、野蛮执法、暴力执法以及执法不作为,为官不为的问题。

其三,市法院和检察院切实履行好司法职能,坚持依法司法、公正司法、独立司法。在依法治市方面,法院通过行政诉讼、行政审判途径,检察院通过提起行政公益诉讼途径监督政府和政府部门依法行政非常重要。没有司法监督这最后一道屏障,依法治市的目标同样难于实现。

其四,广大市民积极参与依法治市。依法治市的主体不仅包括国家机关,也包括广大市民群众。无论是立法、执法、司法,都必须有市民的参与和监督。十八届三中全会提出了国家治理现代化的目标,治理现代化最重要的内容和标志就是治理主体的多元化。国家治理,包括城市治理,都必须吸收社会组织、团体、行业协会、基层群众自治组织等参与。没有广大社会公众的参与,依法治市的宏伟工程就很可能会成为“半拉子工程”或“烂尾工程”。

四、市委在依法治市中的作用

   党依法执政是依法治国的根本保障,同样是依法治市的根本保障。在市域层面,市委依法执政既是依法治市的内容和要素,同时也是其他治理主体依法治市的保障。市委在依法治市中的作用主要表现在三个方面、决策、用人和监督:

其一,依法决策。依法治市涉及诸多决策,包括政府决策、人大决策和市委决策。毫无疑问,依法治市中最重大的问题只能由市委决策,这是由党的领导和党的执政地位决定的。但是市委决策不是任意决策,而是必须依法决策,依法包括依国法、依党规,依中央层面的法律,依地方层面的法规。市级地方性法规虽然是市委领导的市人大或其常委会制定的,但市委决策时必须遵循,而不能违反。因为市地方性法规反映和体现的是全市人民的利益和意志。而且市地方性法规是在市委领导下制定的,已经体现了党的意志,党在决策时没有理由违反。

其二,依法用人。市委在依法治市中的另一重要作用是依法用人。依法治市的决策能否落实,依法治市的布署和具体措施能否实施,依法治市的目标能否实现,很大程度上在于市委怎样用人,用什么样的人。依法治市必然要求市委依法用人,用善于运用法治思维和法治方式治市理政的人。为此,特别要求市委遵循法定程序选人,如民主推荐、组织考察、市委常委会或全委会审议、票决,有的还须提交市人大或人大常委会审议通过,不能一把手或主管书记一人说了算。

其三,依法监督。依法治市必须有强有力的监督保障。纪检监察都是由市委直接领导的(监察虽然也接受市政府的领导,但因纪检监察合署办公,因此仍以市委领导为主)。市委怎么领导纪检监察,纪检监察怎么监督全市各机关、组织和全体公职人员依法治市,最重要和最关键的仍然是依法。首先是依实体法:什么行为应该查处,应该惩治,应严格遵循法定标准;其次是依程序法:怎么立案,怎么调查,怎么“双规”“双指”,怎么给予处罚,怎么给被处罚人提供申诉救济途径,应严格遵循法定方式、过程、步骤和时限。

市委在依法治市中所应发挥的领导作用是多方面的,决策、用人和监督只是其中最主要的作用。市委无论发挥何种领导作用,均要依法,严格遵循国法、党规和地方性法规的规定。这是依法治国、依法执政对市级党委的刚性要求。

 

  本文发言摘登于2015年10月21日《法制日报》
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