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韩国公众参与立法制度概览

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一、韩国公众参与立法的发展

上世纪80年代初,公众参与立法在韩国还只是一种新的想法。80年代中后期,公众参与开始对韩国立法产生实质性影响。

1983年5月,《关于法令立法预告的规定》的总统令颁布后,韩国公众参与立法第一次形成制度。

1996年颁布的《行政程序法》规定了立法预告制度 。此前的立法预告制度中规定,收集公众意见时只提供法令的概要,而《行政程序法》则要求提供法令的全文。

1997年《行政规制框架法》制定后,随着对政府立法案的规制审查制度的普及,政府立法的公众参与也逐渐形成制度。

1999年地方自治法修订后,地方自治团体中一定数量以上的当地普通居民就可以联名要求制定、修改或废止条例。通过这种方式,当地居民就可以直接对地方自治规范提出自己的意见和建议。可以说,韩国公众参与立法更加制度化是在地方自治团体层面而非国家层面。

2005年公众参与立法出现新转机。政府为制定私立学校法施行令,组成由各界代表参加 的私立学校法施行令制定委员会。对于教育问题,社会各阶层的见解存在较大差异,特别是在卢武铉执政期间,围绕私立学校法的施行,政界、教育界和普通公民之 间的意见产生了重大分歧,并成为政治不和谐的一大原因,公众要求参与法令制定的呼声越来越大。

2007年,《关于预防和解决公共机关纠纷的规定》的总统令第15条中首次提出公众参与立法及相关制度。依据这项规定,如果某项立法案预计可能引发重大的社会纠纷,那么起草部门可以酌情组织对此持有意见的相关人员参与讨论,经过协商作出公共决策。


二、适用于行政领域的、普遍的公众参与制度

目前韩国最为常见的公众参与政府立法的形式是各中央行政机关和地方自治团体通过各类委员会在立法过程中收集专家和市民团体的意见。此外,还有以下四类适用于所有行政领域的、普遍的公众参与制度。

(一)立法预告制度

这项制度的核心内容就是在制定、修改、废止法令时,制订立法案的行政机关应当本着事先预告的原则,鼓励公众对立法草案及时提出意见,并根据实际情况通过听证会收集意见。

立法预告的方法是将立法草案的目的、主要内容和全文通过政府公报、网络、报纸、广播等 方式予以公布。立法预告的时间规定为20天以上 。2007年后该项制度得以进一步完善,即与立法草案有关的中央行政机关、地方自治团体或其他团体必须以通知或其他形式告知预告事项。值得注意的是,与过 去不同,公众可以知晓立法案的全文,并且即使立法案的全文没有被告知,普通公民也可以根据信息公开制度获得立法案的全文。

在韩国《行政程序法》第41条第1项附言中列举了可以不进行立法预告的例外情况:第 一,立法内容与公民的权利义务以及日常生活无关的;第二,迫切需要立法的;第三,单纯为了实施上位法的;第四,预告将对公众利益产生明显不利影响的;第 五,因立法内容的性质以及其他原因而没有必要预告或难以预告的,等等。

起到公众参与立法制度作用的并非是立法预告本身,而是通过它可以使普通公民提出意见。可以说立法预告制度是公众参与立法制度最基本的条件。

(二)规制影响分析制度

1997年制定的《行政规制框架法》针对新设规制和补充规制(如:延长现行规制措施的 有效期)引入了规制审查制度。同时也引入了规制审查的重要方法——规制影响分析制度。作为规制影响分析中的一项内容,需要对所有的新设规制和补充规制进行 影响分析,讨论利害关系人的意见。起草立法案的主管部门需要记录是否采纳利害关系人的意见及其原因。虽然收集利害关系人的意见也可以成为立法预告制度中的 一个环节,但并不是必须要在立法预告制度的范围内进行。根据立法案主管部门的判断,也有要求利害关系人在审查时出席会议并进行陈述的情况。《行政规制框架 法》第9条规定“中央行政机关负责人计划新设或加强规制时,需要通过听证会、行政立法预告等方法,充分听取行政机关、民间团体、利害关系人、研究机构和专 家等的意见”。

需要注意的是,根据该法进行的例行审查和对相关立法案的公众参与制度只是起到了完善立法预告制度的作用,并没有自身独特的意义。

(三)要求制定、修改或废除条例的制度

1999年,由于地方自治法的修订,一定数量的地方自治团体普通居民可以要求制定、修改或废除条例 ,这一制度的形成是公众参与立法制度的重要发展。虽然这一制度的实际使用率并不很高,但具有重要的象征意义。

居民依法要求制定、修改和废止条例时,地方自治团体的负责人须在受理后60天内将条例 的制定、修改或废止方案送往地方议会审议,并将结果告知申请人的代表。但以下情况除外:第一,违反国家法律的事项;第二,涉及征收或减免地方税、使用费、 手续费、集资费用的事项;第三,关于设立或变更行政机关或反对设置公共设施的事项。

(四)参与性决策

2007年制定的《关于预防和解决公共机关纠纷的决定》第15条规定“中央行政机关对 于纠纷影响分析的审议结果认为,为预防和解决纠纷,利害关系人、普通市民以及专家等有必要进行参与的情况,可以灵活运用决议方法组织利害关系人、普通市民 及专家共同参与”。该法适用于解决制定和修改法令等过程中所产生的利害关系冲突 ,这种参与性决策方法同样也可以灵活运用于立法案的制定。值得注意的是,选择这种参与性决策方法是以社会影响评价和其审议结果为依据,并不一定局限于中央 行政机关,而是依靠中央行政机关独立的判断决定开始程序。该法提出的依靠公众参与立法与以往的公民通过立法预告制度、听证会、提出意见等方式参与立法,其 性质和深度都是不同的。这一制度的特点在于,它已经超越了单纯的公民对法案提出意见的阶段,而是在特定的情况下,通过与该法案息息相关的利害关系人之间的 协商使法案得以成立。

韩国的参与性决策不是一种固定的决策形式,而是致力于探索更多的问题解决方案,并保障 这种方式的开放性。可以说参与性决策方法是公众参与立法的最积极的形态。如果广义地理解 “参与”的含义,参与性决策并不一定只是共同决策的形式,还可以包括对事件的共同探讨或协商,积极收集对立法案的意见等等。


三、机构设置及其运作

立法预告、听证会、规制影响分析、审查制定、修改和废止条例以及开始参与性决策程序等 所有公众参与制度的运行,都是由中央相关立法案的提案机关负责。也就是说立法方面的公众参与是在各管辖行政机关的负责下进行的。韩国法制处、国务总理办公 室和规制改革委员会等宏观上的立法调整和规制政策调整机构不干预公民对立法的直接参与。然而如果国务总理办公室 或规制改革委员会认为对立法案的意见收集和调整不够充分,则可以独立开始程序。特别是规制改革委员会对立法案中包含的新设或补充规制的审查,可以要求利害 关系人出席审查会议,并在此过程中进行实质性调整。

多数情况下,由国务总理办公室和规制改革委员会对政府立法案的政策进行调整。由于法制处是政府内部与立法相关的专门机构,并且法制处长在规制改革委员会担任委员,因此法制处也会参与进来。

(国务院法制办译审外事司  贾渭茜根据韩国梨花女子大学金裕焕教授《立法方面的公众参与:韩国的经验与课题》编辑整理)