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北京大学宪法与行政法研究中心
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北大新版行政程序法典建议权力责任清单制度化

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  【财新网】(记者 单玉晓)行政程序法是建设法治政府、法治国家的应有之意。 10月11日,北京大学宪法与行政法研究中心正式发布由姜明安教授牵头起草的《行政程序法》专家建议稿(下称专家建议稿),这是继2002年推出试拟稿后,姜明安团队制定的第二份行政程序法专家建议稿。
  专家建议稿共八章 224 条,各章分别为总则、行政程序主体、重大行政决策与行政规范制定程序、行政程序基本制度、行政处理程序、 行政机关特别行为程序、监督、责任与救济、附则。
  行政程序法是有关行政机关实施行政行为的程序性法律规范,根本目的是防止行政权力滥用和提高行政效率。
  在内容方面,专家建议稿在2002年试拟稿的基础上进行了若干制度和规则的创新。例如,专章规定行政决策程序,扩大行政公开范围,将权力清单和责任清单制度化,严格规范“红头文件”的制定、修改废止程序,授予行政机关秘密调查权并予以严查等。
  规定电子政务制度、个人信息保护制度是这份专家建议稿的亮点之一,这两项制度创新也及时回应了近年来行政执法中存在的矛盾冲突。
  例如,对于民众经常遇到的如何证明”我妈是我妈”等棘手问题,姜明安提出了解决办法——推行电子政务,要求信息共享。专家建议稿在“电子政务”一节中规定“行政机关依法收集、制作、保存的信息应该与其他行政机关共享。在行政程序中,行政机关需要取得行政相对人的有关信息, 凡是能通过互联互通和信息共享渠道从其他行政机关获取的,应直接通过网络联通渠道取得,不得要求行政相对人去其他行政机关申请取 得相应信息后提交。”等内容。
  个人信息保护是涉及公民人权和社会秩序、安全的重大问题,但中国尚未制定专门的个人信息保护法。为弥补这一缺陷,专家建议稿规定,行政机关收集、存储、使用个人信息 “应当依法、慎重,尊重个人人格尊严” ,“未经个人信息所有人同意,行政机关不得向第三方提供个人信息” 等。
  此外,近年来,房屋拆迁、土地征收等行政行为极易引发社会矛盾,姜明安认为,“不治理好行政规划, 不可能从根本上解决房屋拆迁、土地征收等具体行政争议和行政侵权问题”。
  因此,专家建议稿对行政规划制定程序予以规范,明确听证程序并规定“涉及广大社会公众利益的行政规划起草完成后,应将草案或草案内容要点在政府网站或公共媒体上公示,并告知公民、法人和其他组织提出意见或者异议的方式、时间,广泛征求各方面的意见、建议。行政规划方案公示的期限应不少于 30 天 ”。
  姜明安表示,行政程序法是预防权力滥用,减少腐败的良药,是保护公民、法人及其他社会组织免受行政权力侵害的有效机制,缺少行政程序法,法治国家只是空谈。
  财新记者了解到,早在1986年,中国立法机关曾试图制定一部行政程序法典,后因时机不成熟等原因改为制定单行的行政法律法规。此后,多名行政法学者及相关学术团体对行政程序立法进行了研究,相继草拟了多部行政程序法专家建议稿。国家层面,十届全国人大常委会曾将制定行政程序法列入立法计划,后续十一届、十二届全国人大常委会未继续保留这一计划。
  姜明安及北大宪法与行政法研究中心自1990年代起开始研究中国行政程序立法, 2002 年,姜明安团队草拟了《中华人民共和国行政程序法(试拟稿)》,内容多达106条,在此后十多年,姜明安孜孜以求,致力于在中国推出统一规范各级政府和政府部门行政行为的行政程序法典。
  随着《行政许可法》、《行政强制法》等行政单行法的制定,以及湖南、山东江苏等地方行政程序立法的尝试,中国制定行政程序法典的时机日益成熟。 中共十八届四中全会提出,“要完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”。
  罗豪才、马怀德等近50名行政法学者及来自实务界的官员对这份行政程序法专家建议稿予以肯定,并提出诸多修改意见。 学界呼吁,立法机关重视行政程序立法,尽快启动国家层面的行政程序法典制定工作。
  姜明安表示,课题组将在吸收学界意见基础上进一步修改专家建议稿,随后提交全国人大法工委和国务院法制办。 “ 为实现我们的中国行政程序法梦,我和我的团队努力了20多年,我们准备再努力 20 年,在我有生之年(那时我 85 岁),一定要推出中国行政程序法典。 ”姜明安说。■

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