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关于法治政府建设的两个问题

作者:姜明安   点击量:1284

我原准备讲关于法治政府建设四个方面的问题:一是法治政府建设与依法治国的关系;二是法治政府的基本要素,三是四中全会确定的法治政府建设目标,四是我国法治政府建设的发展与创新。因为时间关系,我现在只讲两个问题:第一和第三个问题。

第一个问题讲法治政府建设与依法治国的关系。依法治国包括四大板块:法治国家、法治社会、法治执政党、法治市场和法治生态环境建设。要探讨法治政府建设与依法治国的关系,就必须探讨法治政府建设与这四大板块的关系。法治国家又包括科学立法、严格执法和公正司法三个主要环节。法治社会又包括社会团体、行业协会、NGO、NPO和宗教组织等方面的法治。法治执政党在依法治国中构成一个单独的板块是中国的特色。因为执政党在外国一般属于社会的范畴,但在我国,执政党直接行使一定的公权力,既不完全属于社会,也不完全属于国家。法治市场和法治生态环境则包括对市场和生态环境管理的法治与市场活动本身和生态环境保护本身的法治。下面我重点讲法治政府建设与四大板块中有关重要环节,特别是与法治国家中的科学立法、严格执法和公正司法的关系。

首先,就科学立法而言,人大的立法绝大部分要靠政府执行、实施。政府如果不依法行政,有法不依,执法不严,人大制定出再多再好的法律也没有意义。没有法治政府,良法只能停留在纸面上,而不可能实现,另外,就国家的整个立法体系而言,人大立法只是法的一个很小的部分,行政立法的数量大大超过人大立法的数量。因此,如果不建设法治政府,不解决行政立法的民主性、科学性的问题,整个科学立法无从谈起。

其次,就公正司法而言,法治政府建设是公正司法的保障。公正司法的最重要的条件是司法机关不受行政机关、社会团体和个人的干涉,保证人民法院依法独立行使审判权,人民检察院依法独立行使检察权。司法机关要公正司法就必须排除外部干预,而要排除司法的外部干预,保证司法公正,最重要的是建设法治政府,保证政府和政府部门尊重司法,不对司法施加各种影响。

第三,就严格执法而言,政府依法行政是最关键、最基础的环节。严格执法的基本前提是建设法治政府。没有法治政府建设,就不可避免地会出现钓鱼执法、养鱼执法、野蛮执法和暴力执法,而不可能有依法执法、严格执法和文明执法。

第四,就法治社会建设而言,法治政府建设是法治社会建设的基本条件和保障。因为政府是社会的管理者,社会的法治化有赖于政府行为法治化的引导与推进。只有政府依法治标准建设,才有可能培植法治社会的环境。政府要指导和推进法治社会建设,就必须首先使自己的行为法治化。

第五,就执政党依法执政和法治执政党建设而言,法治政府建设是其重要条件。因为执政党对国家的领导必须通过国家机关,特别是通过政府实现。党的方针、政策,党在不同时期确立的治国理政目标、路线,都有赖政府去贯彻和实施。同时,法治政府也是执政党依法执政的一个制约。有了法治政府,即使个别党的领导干部、党的组织违法执政,也将受到政府和政府工作人员的抵制。

第六,就依法治国,全面推进法治国家建设所要求的法治经济、法治文化和法治生态环境建设而言,法治政府建设亦是其前提和保障。法治经济、法治文化和法治生态环境建设包括两个方面的重要内容:一是经济、文化和生态环境建设管理、治理方面的法治,二是经济活动、文化活动和生态环境建设本身的法治。第一方面的法治----管理、治理的法治,实际就是对政府----或主要是对政府----的法治要求,第二方面的法治----经济活动、文化活动和生态环境建设本身的法治,也与政府的法治密切相关。例如,经济活动的法治,市场主体是否依法经营、公平交易、诚信履约在很大程度上取决于政府是否依法行政、公正办事,诚实守信。     

现在越过第二个问题讲第三个问题:四中全会确定的法治政府建设的目标。四中全会《决定》确定了我国法治政府建设的6项目标:职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。下面我对这6项目标分别作一简要解读:

(一)职能科学。法治政府是有限政府,有限政府要求简政放权,科学设置政府机构和政府职能,正确处理三项关系:一是政府和市场的关系,做到凡是能由市场调节的事项留给市场去调节,保证市场在资源配置中起决定性作用;二是政府和社会的关系,做到凡是能由公民个人决定和社会自律处理的事项留给公民个人去决定和社会自律去解决,以调动社会公众的积极性和激化社会的活力;三是政府内部的纵向关系和横向关系。在处理政府纵向关系上,要科学配置上下级政府的职能,使之既保证上级政府对下级政府的有效领导,又有利于推进政府管理重心下移,充分发挥基层政府的治理作用;在处理政府横向关系上,要协调好各部门的相互关系,积极推进“大部制”改革,以减少相互扯皮、相互掣肘的现象,使之更好发挥政府整体效用。

(二)权责法定。法治政府自然要求政府的权力和责任由法律、法规明确规定。这就要求完善行政组织法,通过行政组织法给政府权力设定边界,政府不能越过行政组织法设定的边界行事,越过了就不仅其行为无效,还要被追究越权者的法律责任。权责法定还要求通过行政组织法明确政府和政府部门职责的范围,确定政府和政府部门应该做和必须做的事项,对于行政组织法确定政府和政府部门应该做和必须做的事项,政府和政府部门不做就是不作为,不作为同样要被追究法律责任。政府权责法定的宗旨是保障政府不越位、不错位、不缺位。

(三)执法严明。执法严明是从法定规则和法定程序两个方面提出对政府依法行政的要求。行政执法既要严格遵守法定范围、条件、手段,又要严格遵守法定程序,包括法定方式、过程、步骤。政府和政府部门严格执法,既不能放任违法行为不管,执法不作为。也不应只是板着面孔执法,只有刚性而无柔性。执法严明应刚柔并举,该刚则刚,该柔刚柔。

(四)公开公正。公开公正是法治政府的两个重要要素。公开主要是法律对政府行政行为程序的要求,其宗旨首先在于保证行政相对人对政府行为的知情权,以保护公民、法人和其他组织的实体合法权益,其次,公开的目的也在于防止政府官员腐败和滥权。公正(包括公平) 主要是法律对政府行政行为实体的要求,保证政府实施行政行为不偏私(公正),不歧视(公平),不得同样情况不同对待,不同情况同样对待。公正也有程序性要素,要求政府实施行政行为时应告知相对人行为的根据、理由,听取相对人申辩,政府官员与所实施的相应行为有利害关系应当回避,等等。

(五)廉洁高效。廉洁和高效同样是法治政府追求的目标。廉洁主要是要求政府机关和政府官员行使职权不谋私利,不贪腐,干干净净做事,堂堂正正为官,而高效则主要是要求政府机关和政府官员行使职权应遵守法定时限,积极履行法定职责,提高办事效率,提供优质服务,方便行政相对人,不得为官不为,不得推诿扯皮、拖延耽搁。

(六)守法诚信。守法要求政府机关和政府官员不仅应依法行使职权,依法决策和依法执法,而且应自身守法。凡是法律、法规对政府机关和政府官员设定的义务、规则,其均应自觉严格履行、遵守。例如法律规定国务院部委设1 名正职,2至4名副职,任何部委就不能设8名或10名副职,法律规定行政机关和行政机关工作人员不能经商办企业,任何行政机关就不能以各种借口搞营利性经营或变相经商,等等。诚信则主要是要求政府机关和政府官员行使职权应遵循法律的目的、宗旨,善意对待相对人,对相对人讲信用,不能以“钓鱼执法”、“养鱼执法”的手段愚弄相对人。诚信还要求政府机关和政府官员行使职权遵守信赖保护原则,没有法定根据和理由,不得任意改变或撤销其已作出的行为或承诺,不得反复无常。如果确因法律法规修改、客观情况变化,公共利益需要,政府必须改变其行为或承诺,则应当给因此受到损失的相对人予以公正的补偿。


本文为作者在上海“全面深化改革、全面依法治国学术研讨会”上的发言,刊载于《法制与社会发展》2015年第5期

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