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约谈需要依法

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    8月28日环保部公开的约谈会上,广西百色市市长当场表态:“我决定自己分管环保,不信完不成任务。”此前环保部已约谈昆明、沧州、承德、郑州等12个城市。
    力推环保约谈的主要原因,在于其实践的高效,它在一定程度上弥补了现有环保制度的缺陷。实际上,约谈制度不仅在环保领域实施,它最早于2003年出现在税务征收领域,随后,工商、土地、社会保障等行政管理领域,也先后采用了这一制度。
    但截至2014年,就中央层面,规定行政约谈制度的部门规章,仅有《关于建立餐饮服务食品安全责任人约谈制度的通知》(以下简称“餐饮约谈”),环保部门目前频繁使用的“约谈”,在刚刚颁布实施的《环保法》中,也找不到相关条文,它的立法依据,仅仅是法律位阶较低的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定(试行)》、《限期治理管理办法(试行)》和《环境监察办法》等规章中的个别条款。
    国家立法依据的不足,使一些地方把其制度制订的依据,笼统表述为“根据有关环境保护法律、法规和政策”,这为约谈权力主体“灵活运用”相关解释留下太多自由发挥的空间。
    法律位阶太低,也易与法律规定发生抵触。以上述“餐饮约谈”为例,它规定,餐饮服务提供者如果发生食品安全事故,应当“从重处罚,直至吊销餐饮服务许可证,并向社会通报”。吊销许可证的行政处罚只能由法律、行政法规来设定,而“餐饮约谈”只是一个行政规范性文件,本无权设定却违法设定。而该“餐饮约谈”规定的“向社会通报”的制裁措施明显违反了其上位法《食品安全法》的规定。《食品安全法》》规定,只有属于“重大食品安全事故”的处理信息才向社会公布;而该“餐饮约谈”却规定只要发生食品安全事故,均向社会通报,显然超出了《食品安全法》设定的“重大食品安全事故”的范围。
    因此,如果“约谈”设定的事项超越了法律、法规的规定,在法律、法规规定的监管事项范围之外,那么这样的约谈属于超权约谈,是无效的行政行为。
    约谈这种执法制度未能上升为法律规定,原因是多方面的,其中主要在于对“约谈”这种执法方式的内涵和外延理解不统一,代表性观点就达到五种之多。
    法理上没有定见,导致没有更为权威的法律规定,容易使行政约谈规定的约谈事项过于宽泛。如果监管部门动辄“约谈”,只会导致约谈机关的约谈裁量权过大,使约谈制度流于形式、无法发挥应有作用,甚至妨碍公司依法享有经营自主权。
    推行依法治国,首要任务应是控制政府滥用行政权力,解决社会发展、社会生活秩序的合法性、正当性、规范化问题。与此相应的当务之急,是让“约谈”合法性、正当性、规范化。

   本文来源:澎湃新闻社论  2015-09-01

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