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“《立法法》修改与我国宪法监督制度的完善”学术研讨会观点集锦

作者:韩大元、王磊等   点击量:2461

624日,十二届全国人大常委会第十五次会议开始审议全国人大常委会关于实行宪法宣誓制度的决定草案。根据草案,中国拟以立法形式正式规定实行宪法宣誓制度。之前,十二届全国人大第三次会议完成对《立法法》十五年来首次修改。中共十八届四中全会提出完善宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。如何具体推动宪法实施,巩固公法秩序,受到学界内外广泛关注。日前,公法的理论与实践高端论坛——《立法法》修改与我国宪法监督制度的完善在北京航空航天大学法学院举行。国内宪法学泰斗各抒己见,就宪法监督、备案审查、法院在宪法监督中的作用等话题展开讨论。

 

访谈嘉宾:

  韩大元(中国人民大学法学院院长、教授、中国宪法学研究会会长)

  焦洪昌(中国政法大学法学院副院长、教授、中国宪法学研究会副会长)

  林来梵(清华大学法学院教授、中国宪法学研究会副会长)

  王磊(北京大学法学院教授、中国宪法学研究会副会长)

  郑贤君(首都师范大学法学院教授)

  张翔(中国人民大学法学院教授)

  范进学(上海交通大学法学院教授)

  高全喜(北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院院长、教授)

  胡锦光(中国人民大学法学院副院长、教授、中国宪法学研究会副会长)

  童之伟(华东政法大学法学院教授、中国宪法学研究会副会长)

  李树忠(中国政法大学副校长、中国宪法学研究会副会长)

  张千帆(北京大学法学院教授、中国宪法学研究会副会长)

  姚中秋(北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院教授)

 

    一.越修改宪法越不稳定

    凤凰评论:宪法解释和宪法监督是什么关系?

    韩大元:四中全会提出健全宪法解释程序机制,健全这个字其实不是特别完整,应该是建立健全宪法解释程序,因为我们还没有宪法解释程序。

    四中全会要求健全宪法解释,我个人的理解是,可能我们没必要修改宪法,也可能这个宪法要稳定20年、30年, 宪法要稳定,能用解释来解决就用解释来解决。这个决定给我们传递的信息,就是能用宪法解释,把不可能的事情变成可能,这就是宪法解释的技巧,治国的方针不 能依赖于宪法修改。中国的实践证明,越修改宪法越不稳定。我们到了这样一个历史发展阶段,一定要宪法稳定,把宪法的稳定性作为最高的价值。

    我希望学界就如何制定好《宪法解释程序法》形成共识,把宪法解释的主体、程序、审议一直到解释的效率用法律明确规定,这也是宪法学界的责任。

 

    焦洪昌:现在中央有全面深化改革领导小组,要建立一个完善的制度,中央应该有一个小组,来推进宪法监督,无论是组织还是程序。

    宪法监督制度如何推进?首先要制定《宪法解释程序法》,这是非常重要的。《宪法解释程序法》里面涉及到一个很重要的主体问题。

    我的观点是,宪法监督制度的建构,应该是有明确规划,有一个近期目标、中期目标和长期目标。比如,2020年建成法治政府的时候,应该把专门委员会,至少在人大专门委员会里面设一个宪法专门委员会,作为第一阶段的目标做起来;到2020年以后,到中期时候,建立宪法委员会,或者是将来建立跟人大平行的宪法监督委员会,这个作为中长期目标来推进,宪法学界大家经过认真讨论以后,应该有一个明确的思路。

    宪法监督制度的落实,必然涉及到宪法解释,宪法解释是监督的前提,如果宪法老是谈监督,但是没有宪法的适用,没有宪法的解释,很难推动宪法监督的完成。上次 韩大元代表中国宪法学研究会向中央提出,在宪法实施过程中有很多重大的问题,能不能先搞一两个宪法条文先解释、先用起来,这个也是很重要的。

 

    林来梵:依法治国把法律法规的重要性突出出来,而法律法规完全可能存在不公平、不科学的问题,这就需要违宪审查制度进行清理。其次,大规模立法时代现在已经 结束,而今部门立法倾向,地方主义倾向,争权推诿现象,与民争利的现象非常严重,需要清理。因此,有必要建立具有实效性的违宪审查制度。

    目前的宪法机制,在审查主体上没有专门的、独立的、权威的审查机关,审查组也是分散在各个专门委员会以及其他服务机构当中。此外,在审查对象上也有限定性,全国人大制定的法律、大量的政府规章不能审查。

    即便审查,审查方式上大都采用一种内部问询、沟通等柔性的,没有制约力的审查方式。又不存在对诉结构,审查的强度有限。而且,审查程序上过度繁杂,没有回应机制。也正因为这样,我们的宪法没有牙齿,或者说牙齿不好。

    外国的制度未必完全适合于中国,中国应建立一种立体式、复合型的宪法委员会,具体方式,就是在全国人大之下设立与全国人大常委会相并立的宪法委员会,并且在地方设立跨省级地区的,具有巡回法院性质的地方宪法委员会。此外,激活《立法法》第90条第1款有关立法审查请求机制,疏通法院与全国人大常委会之间的制度通道,形成一种可以称之为合宪性审查优先移送的机制。

 

      磊:宪法监督一般来讲,主要是指违宪审查的问题,宪法解释主要是指在违宪审查过程当中,怎么来解释合宪还是违宪。

    新中国成立以来,尽管有文革那个时候的曲折,但四部宪法有一个进步,这个进步就在于,1982年宪法比1954年、1975年、1978年宪法,法律属性上来说是更强了。但是,30多年来宪法实施方面还是有不尽如人意的地方,这就得依赖于现在的宪法监督、宪法解释。

    宪法解释和宪法监督的关系,是一个问题的两个方面。我们的当务之急,是应当有一个专门的机构来承担宪法监督的功能,在宪法监督的过程当中进行宪法解释,使宪法解释专门化。

 

    郑贤君:涉及到宪法监督制度设计的问题,我们在多大程序上要依据宪法?还是发挥我们自己的主观能动性进行想象?

    根据宪法的第67条第2项的规定,以及宪法解释的一般理论,无解释即无监督,这一条明确规定了全国人大常委会有宪法解释权,有宪法解释才有宪法监督。

    设计我国宪法监督制度的时候,还要有一个明确的价值和理念追求,这就是人民性。这个关系到本地化问题,也关系到我们的宪法监督制度的设计、理念的价值何在, 以及在具体运行这个制度时的总体目标和方向。一方面它可以摆脱西方国家对我国宪法监督制度的理论支配,比如说司法中心主义、司法帝国主义这样的自由主义宪 法传统理念的指导。另一方面,也有助于在我国运行宪法监督制度过程当中,真正做到有的放矢。

 

    二.无宪法解释即无宪法监督

    凤凰评论:宪法解释和宪法监督如何区分?

    张 翔:现在的制度建构一直存在一个问题,也即宪法解释跟立法之间到底怎么区分。宪法的具体化实际上有两种路径,一个是立法,另外一个路径就是宪法解释。在有 些国家,立法权和宪法解释权分属不同机关,这个区分就变得非常容易,而在我们这个体制下谈宪法监督,还要考虑立法跟宪法解释在功能上的区分问题。

 

    范进学:无解释即无监督这个观点我大致赞同,但是针对我们国家的具体情况,这里面还是有很多差异,笼统的说这句话可能不一定正确,为什么这么说?从字面上 讲,首先是解释宪法,第二句话是监督宪法的实施,这两句话,我想请教一下,是并列关系,还是因果关系?在德国的表述当中,倒没有说前后是因果关系,往往是 并列关系。

 

    高全喜:我有一个困惑,就 是刚才王磊教授谈的,他的思路挺好,是否违宪基点上的解释才是宪法学意义上的解释。假如没有一些类似于涉及到违宪的案例,或者说准案例的话,单纯的宪法解 释,这种逻辑学是遵循着一种形式逻辑还是辩证逻辑?从解释学的角度来说,可能会解释通,但是到最后,到底是在说理还是涉及到制度变革?

    我一直对宪法解释学有一个困惑。咱们的宪法某种意义上来说是由形式逻辑产生的机制,但是我们所谓的辩证逻辑在这里面也有很多的机制,所谓的民主集中制,很多 的结构设计是一种神学结构设计,如果没有一个简单指向,解释最后的诉求是什么?刚才王磊教授谈的,最后的指向是涉及到违宪不违宪,违宪不违宪需要案例,但 是很多不一定是法院的案例,制度的设置、职务的设置,不是违宪不违宪的问题。我们的宪法其中既有形式逻辑,又有神学逻辑,这是我的困惑。

 

    三.合宪性和合法性不能混在一起

    凤凰评论:违宪审查需要多少国家治理成本?

    胡锦光:中国目前所有的问题,概括起来就是国家治理成本太高。就违宪审查来说,让民众认识到这个制度对于降低国家治理的成本它的意义在哪里,这一点很关键。

    第一,社会运行成本。我们这个社会至少有两套规则,一套是宪法、法规、规章,一套是中央报告、红头文件、讲话、批示。有的时候,依报告治国、依文件治国、依 讲话治国;有的时候依法治国。当出现一个事情的时候,不知道按什么规则办,不知道这个规则往什么地方变,不知道往哪个方向变,不得不求人。四中全会里讲 到,两套规则要变成一套,也即宪法、法规、规章,我们现在还没有做到。

    第二,维稳成本。四中全会有一个表述,中国社会面临的矛盾、风险和挑战前所未有。怎么解决这个社会矛盾?四中全会有另外一个说法,要运用法律在维护权益、解决矛盾当中的权威地位,而我们今天没有做到,规则相互之间非常不一致。

    第三,社会核心价值观。十八大报告里面讲到24个字,最中间的是8个字:自由、平等、公正、法治,但今天全民共识是什么?钱。判断的标准是有没有钱。核心价值观的载体在于宪法,只有宪法实施了,核心价值观才能内化于心,外化于行。

    第四,公权力的控制问题。我们今天反腐败是要达到不敢贪这个目标,这个目标是最低层次的,以这个目标来设立的机制,我个人认为应该尽快结束。仅仅停留在这个目标,对中华民族也是一个悲剧。

    第五,维权成本。一个社会是怎么进步的?只能通过废除、完善、修改不合理的制度去进步,今天要把不合理的制度废除和完善,往往要付出很多代价,比如说收容遣 送,比如说劳动教养,为了这个制度的废除付出了多少代价?如果有了违宪审查,就可以挑战不合理的制度,不需要付出这么大的代价。

 

    童之伟:从一般意义上说,违宪审查确实是包括解释。但是中国不一样,中国的情况,审查和解释一定要弄清楚,把它区分开。在现在的情况下,建立解释制度是完全可能的。无外乎就是过去通常用修宪的方法解决的事,现在用解释的方法来解决,所以建设这个制度不难。

    违宪审查意义上的监督,最缺乏两个东西,一个是缺乏专门的宪法监督法、程序法,一个是专门的机构。

    最关键的,如果全国人大和全国人大常委会能够真正地解释宪法和监督宪法实施,不论设立什么机构,名称的变化其实都无所谓。

 

    李树忠:宪法监督、宪法解释的问题讲了30多年了,从82年到现在我们积累了30多年的经验知识,包括对中国国情的把握,我们认为这次终于机会来了,可以好好的大显身手,发挥我们的作用,为我们的国家制订出一套既适合国情,又有效管用的宪法监督制度。但是这项工作要推进做的时候,才感觉到远不是那么回事,非常复杂。

    在方案的设计上,可以看到我们的共识并不多,最理想的监督制度,要把人大和人大常委会的法律纳入宪法监督,如果法律不受宪法控制,这是有效的宪法监督和违宪审查吗? 

    合宪性和合法性的问题,经常混在一起的问题。比如说行政法规,我们对于行政法规的审查,究竟是合宪性审查还是合法性审查,按照宪法第89条,《立法法》的规定,行政法规的制定有两个依据,一是依法,执行法律,实施法律,如果是依法的话,就可以进行合法性审查,跟宪法监督没有关系了。还可以根据第89条,国务院根据他的管理职能可以进行职权立法,在没有法律的情况之下,可以根据管理职能立法,这是宪法概念。

    指望通过修宪也好,出台一个合理、有效、管用的宪法监督制度非常难,我希望宪法学界继续利用这样的机会,努力达成最低限度的共识,扎实推进制度设计。

 

    四.中国需要切实际的法规审查制度

    凤凰评论:《立法法》修改对我国宪法监督制度的作用?

    张千帆:宪法监督和宪法实施本身是一种实践,学者不可能根本性地推动宪法实践的发展,宪法实践的发展要靠实践,要靠社会的力量来发展。但是不是要有一个模式,全中国有一个宪法实施的模式,我觉得不一定。

    尤其是现在的中国,把所有的鸡蛋都放在一个篮子里,风险很大,我们应该采取多元、包容,基本上是八仙过海的心态,什么都行。如果不谈宪法实施,谈一般的法律的实施和《立法法》法律机制的完善,应该是可以的。

    我们要的并不是一个高大上的宪法监督、审查制度,而是比较切合实际、实用的法律规范审查制度。一般意义的法律规范审查制度,不要扯上宪法,一扯宪法就比较敏感,宪法学者还要能按捺得住。如果我们能够把今天中国的法律实施的比较好,这也是对中国法治,对中国宪政的一种推动。

    涉及法律规范审查制度也好,宪法监督也好,有三个问题,一个是依据,要依据宪法。二是对于审查对象,现在不妨可以把法律排除在外,主要是针对红头文件,这是 跟公民直接打交道的、影响公民权利最直接的。审查这些规范的阻力相对来说也比较小。最后一个是审查主体,我认为审查主体什么都可以,不要把审查主体定为一 尊。地方人大要搞这么一个制度,我们应该鼓励;法院要想做,再好不过。最高法院完全可以再重启炉灶,法院可以通过低调、实务的方式,把这个程序再启动起 来,学者如果不给支持的话,也不要出于什么共识去反对。

    我再重复一下,我们现在希望形成的宪法实施格局是八仙过海,因为宪法实践是要靠社会推动的,推动的主体显然是越多越好。

 

    姚中秋:我自己的理解,宪法的工作是维护文明、维护共同体的生命,这是宪法最高的职能,不管是自由民主,还是人的尊严,都是为了服务这样的目标。当我们在理解宪法的时候,当我们在解释宪法的时候,可能也需要有这样的文明的维度。 

    也许实证的意义上来讲,宪法当然是最高的法律,但是如果从文明的角度来看,宪法之上还有一个法、高级法,就是道。只有从宪法之上的道的层面上,才能够对于宪 法完整的含义作出比较准确的理解,从宪法之上的道的角度对宪法的理解,可能才能让宪法足够鲜活、足够有生命,能够对共同体的生活作出比较有引导意义的决 定,而不仅仅是解决这其中的问题,或者说是排除这中间的障碍。宪法有教化的功能,让人民的共同体能够繁荣。可能我们的宪法学也是需要有一个文明的自觉,这 样才能够让宪法真正地在文明的有机生命中扮演它自己应有的角色。

(文稿整理:刘昱含 熊志 高明勇)

 

文章来源:凤凰网评论

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