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两则行政复议案例分析

作者:姜明安   点击量:1974

一、 肖某不服北京市某镇人民政府《答复告知书》
    (一)基本案情
    申请人:肖某
    被申请人:某镇人民政府
    2014年5月8日,申请人向被申请人提出政府信息公开申请,要求获取“某村2009年农业人口总数和非农业人口总数”的信息。被申请人在期限内作出了《答复告知书》,告知申请人其所申请的信息被申请人未制作。申请人对该《答复告知书》不服,向行政复议机关提出行政复议申请,请求撤销该告知书,并责令被申请人依法向申请人公开其所申请的信息。
    申请人认为,其对该《答复告知书》不服,依据《中华人民共和国行政复议法》及相关司法解释提起行政复议申请。
    被申请认为,其在受理了申请人的政府信息公开申请后,经核查,其未制作申请人所申请的信息,据此被申请人于2014年5月29日作出《答复告知书》,事实清楚、程序合法,申请人的复议请求没有事实和法律依据。
    复议机关认为,首先,本案中被申请人所作告知书程序合法。第二,申请人要求获取某村农业人口总数和非农业人口总数,被申请人因不具有户籍的登记、管理、统计职责,其未制作申请人申请的信息,其所作《答复告知书》符合《政府信息公开条例》第二十一条第一款第(三)项的规定。据此,复议机关依法维持了被申请人所作《答复告知书》。


(二)焦点问题评析
    1、政府信息公开义务主体问题

《政府信息公开条例》第二条规定:“本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息”;第二十一条第(三)项规定:“对申请公开的政府信息,行政机关根据下列情况分别作出答复:(三)依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的,应当告知申请人,对能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”。

复议机关认为,根据《条例》第二条,政府信息应当与行政机关履行职责密切相关,应当是在行政机关履行职责过程中制作或者从公民、法人、其他组织等处获取的信息。本案中,申请人所申请的农业人口总数和非农业人口总数,不属于被申请人职责范围,被申请人不具备户籍的登记、管理和统计职责,未制作过该信息。另外,被申请人在履行职责的过程中,也未从公民、法人或其他组织获取过相关信息,未保存过该信息。因此,被申请人不应属于该项信息的公开义务主体。

2、告知内容是否全面的问题

本案的第二个争议焦点在于被申请人仅告知申请人“您所申请的信息本机关未制作”,是否违反《条例》第二十一条第(三)项“对能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的规定。

《政府信息公开条例》第二十一条第(三)项规定:“对申请公开的政府信息,行政机关根据下列情况分别作出答复:(三)依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的,应当告知申请人,对能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”。

复议机关认为,依据《户籍法》的规定,人口登记和户籍管理工作由公安部门主管。同时根据《政府信息公开条例》精神,“政府信息”应是行政机关已经存在的、具体的、特定的信息,不需要行政机关汇总、加工或者重新制作的。申请人所申请的“2009年某村农业人口总数和非农业人口总数”的信息,被申请人无法确定相关部门是否专门进行过统计、制作,被申请人在申请人所申请的信息不属于自身职责,亦无法确定该信息的公开机关的情况下,仅告知申请人“您所申请的信息本机关未制作”,并未违反《条例》第二十一条第(三)项的规定。


(三)复议机构办案体会

1、政府信息公开理念亟待转变

目前,政府信息公开已成为群众维权的一个重要方式,很多群众希望通过政府信息公开来获取相关信息,以进一步解决自身存在的其他困难。在这种大背景下,很多行政机关为了避免激化矛盾,常常回避申请人所申请的信息,要么不公开,要么答非所问。

虽然本案中,被申请人所作告知是符合法律规定和实际情况的,被申请人确实未制作相关信息,也无法确定应当公开的机关,复议机关因此维持了其所作告知书,但在其他政府信息公开案件中,大量存在被申请人答非所问甚至一味不予公开的情形。从根源上,还是行政机关在政府信息公开问题上的理念存在偏差。行政机关总觉得政府的信息不想给“外人”看,时时抱着“以不公开为原则,以公开为例外”的想法,处理当前井喷式的信息公开申请,导致群众不满意、行政机关也头疼的被动局面。

面对这种形势,只有从根源上转变理念,贯彻“以公开为原则,以不公开为例外”的精神,很多信息公开的难题才能迎刃而解。但同时,部分申请人的理念也有走偏的迹象,其申请政府信息公开并不是为了维护自身的知情权、监督权,而是想通过政府信息公开获取“额外利益”。例如通过变换说法、增加一些无关紧要的信息等方式,长期重复申请同一问题,进而重复复议诉讼,给行政资源造成了很大的负担。

2、政府信息公开相关法律亟待细化

上述理念问题,以及在案件办理过程中的很多其他问题,例如本案中的公开义务主体问题,“谁制作谁公开,谁保存谁公开”原则的理解,涉及隐私的政府信息公开程序,如何准确适用“三安全一稳定”的条款,如何理解“生产、生活、科研等特殊需要”等等,给行政机关履行政府信息公开职责带来了极大的困难。这些问题都亟需相关法律法规的细化和完善,才能得以解决。


(四)专家点评(姜明安教授)

申请人向行政机关申请信息公开,相应信息在该行政机关不存在的,行政机关应当怎样处理和怎样答复申请人?这应依相应信息不存在的不同原因和不同情况做出不同处理。目前我国法律和行政法规虽然未就应对下述各种情况的处理方式做出明确、细致的规定,但行政机关应根据建设法治政府和服务型政府的要求选择合适的方式应对:

情况一:相应信息与整个行政机关履行职责无关,故行政机关在履行职责过程中未制作或者获取该信息。对于这种情况,行政机关应告知申请人,其所申请公开的信息非《政府信息公开条例》规定的“政府信息”,行政机关无此信息公开。

情况二:相应信息不与本行政机关而是与其他行政机关履行职责有关,故本行政机关在履行职责过程中未制作或者获取该信息。对于这种情况,该行政机关应告知申请人,其所申请公开的信息不存在于本机关,本行政机关无此信息公开。但如果该行政机关确切知道相应信息存在于何处,应告知申请人存在该信息的机关或组织的名称和联系方式;如果该行政机关不确切知道相应信息存在于何处,可以帮助申请人查询或建议申请人到可能存在该信息的机关或组织处(如统计局、档案局等)查询。

情况三:相应信息与本行政机关履行职责有关,但本行政机关在履行职责过程中未制作或获取该信息,或者未以一定形式记录、保存该信息。对于这种情况,该行政机关应向申请人说明真实情况,并就其未依法制作或获取该信息的违法疏忽行为向申请人表示歉意。行政机关如果在事后还有可能补充制作或获取该信息,应尽快补充制作或获取该信息,并依法向申请人提供。

对于这种情况,行政机关如果既不向申请人说明真实情况和表示歉意,在事后有可能补充制作或获取该信息时也拒不补充制作或获取该信息,申请人对此不服申请复议。复议机关应作出确认被申请人不作为行为违法的决定,或者作出责令被申请人限期补充制作或获取该信息(在还有可能补充制作或获取该信息的情况下),并依法向申请人提供的决定。

本案被申请人的《答复告知书》与对待申请人的态度虽然并不违反《政府信息公开条例》的具体规定,但与《条例》的立法目的和立法精神,与建设法治政府和服务型政府的要求仍有差距,其完全可以向申请人更耐心地说明其无法提供相应信息的理由,建议申请人向一两处可能存在该信息的机关或组织查询,甚至帮助申请人联系有关机关或组织查询。如果行政机关工作人员能这样做,申请人一般不至于再申请复议,耗费申请人和被申请人更多的时间和精力。





二、沈某不服市工商局某分局信息公开案


(一)基本案情

申请人:沈某

被申请人:某区工商分局

申请人沈某于某超市处购买了超过保质期的商品,后向被申请人某区工商分局举报某超市销售超过保质期商品的违法事实。被申请人经调查后,于2013年3月27日,依法向某超市作出《行政处罚决定书》(京工商某处字2013第47号),决定没收违法所得,并处罚款两千元。2014年1月20日,申请人向被申请人邮寄提交了《北京市政府信息公开申请表》,申请公开《行政处罚决定书》(京工商某处字2013第47号)相关的一切案卷信息,具体用途为“了解案卷信息”。同日,被申请人作出《政府信息公开登记回执》(京工商某2014信息公开回字第1号),告知申请人已收到政府信息公开申请,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条规定予以受理。2014年2月10日,被申请人制作了《政府信息公开告知书》(京工商某2014信息公开不字第1号)并于当日通过邮寄方式送达申请人。《政府信息公开告知书》上载明:“……经查,你申请获取的政府信息属于法律、法规规定不予公开的其他情形,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第(二)项之规定,对你申请获取的该部分信息,本机关不予公开”,但该告知书未对“法律、法规规定不予公开的其他情形”作出具体界定与解释说明。2014年2月19日,申请人不服该《政府信息公开告知书》,遂提起行政复议申请。

申请人认为,被申请人于2014年2月12日向申请人送达了《政府信息公开告知书》(京工商某2014信息公开不字第1号),认定申请人的信息公开申请属于法律、法规规定不予公开的其他情形,但未告知具体不予公开的理由。因此,请求撤销被申请人作出的《政府信息公开告知书》(京工商某2014信息公开不字第1号),并责令被申请人告知申请人具体不予公开的理由。

被申请人认为,被申请人作出的《政府信息公开告知书》(京工商丰2014信息公开不字第1号)合法。申请人认为被申请人未告知其具体不予公开的理由不成立。不予公开的原因包括:涉及国家机密、涉及商业机密或者公开可能导致商业机密被泄密的政府信息;属于个人隐私或者公开可能导致对个人隐私权造成不当侵害的政府信息;以及法律、法规规定不予公开的其他情形。被申请人已明确告知其属于“法律、法规规定不予公开的其他情形”,告知是明确的,符合法律规定。申请人申请获得的与京工商丰处字(2013)第427号《行政处罚决定书》相关的案件行政处罚决定被申请人已执行完毕。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第七十七条规定:行政处罚决定执行完毕,工商行政管理机关应当按照下列要求及时将案件材料立卷归档。被申请人按照此规定已将案件材料立案归档。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第七十九条规定,案卷保管及查阅,按档案管理有关规定执行。申请人申请公开的案卷信息不属于信息公开范围,申请人应根据档案查询的相关规定进行查询。

行政复议机关认为,《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定:“对申请公开的政府信息,行政机关根据下列情况分别作出答复……(二)属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由。”本案中,鉴于被申请人作出的《政府信息公开告知书》(京工商丰2014信息公开不字第1号)仅说明“申请人申请获取的政府信息属于法律、法规规定不予公开的其他情形”,没有说明具体依据的法律、法规,不能认为被申请人已经充分履行了“说明理由”的义务,因此被申请人的行为不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。故,行政复议机关决定依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项之规定,撤销被申请人作出的《政府信息公开告知书》(京工商某2014信息公开不字第1号),并责令被申请人依法对申请人提出的政府信息公开申请重新作出答复。


(二)焦点问题评析

1、不属于公开范围的政府信息应说明详尽理由

(1)不属于公开范围的政府信息应说明理由

根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定,行政机关认为申请人申请公开的政府信息不属于公开范围的,应当告知申请人并说明理由。对于涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的政府信息,行政机关应当告知申请人其申请的政府信息属于哪一种不予公开情形,并说明理由。

(2)行政机关阐释理由应真实详尽

在政府信息公开案件中,对不属于信息公开范围的政府信息案件,行政机关应真实详尽的阐述理由,行政机关仅以“申请人申请获取的政府信息属于法律、法规规定不予公开的其他情形”这一笼统理由不足以拒绝申请人要求公开的权利,行政机关的理由必须是根据法律作出的具有详细分析的理由,不能仅是空洞的、含糊其辞的免除公开的范围。否则,既变相地使行政机关利用部分不公开的信息逃避应当公开政府信息的义务,也有悖于《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法本意,不能保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的知情权。 

2、被申请人应根据《中华人民共和国政府信息公开条例》予以公开

《工商行政管理机关行政处罚程序规定》(中华人民共和国国家工商行政管理总局令第28号)第七十九条规定:“案卷归档后,任何单位、个人不得修改、增加、抽取案卷材料。案卷保管及查阅,按档案管理有关规定执行”,被申请人据此作出《政府信息公开告知书》(京工商某2014信息公开不字第1号),认定“申请人申请获取的政府信息属于法律、法规规定不予公开的其他情形”。然而最高人民法院于2011年颁布的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》对此作出了不同的处理,其中第七条规定:“政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的,适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定”。本案中,被申请人于案件办结后,将案卷材料整理归档,自行保存,未转交给档案机构保存。

面对不同的规定,行政复议机关经研究讨论,认为本案情况应适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。政府信息公开与卷宗阅览一个是属于一般性的信息公开,一个属于个案的信息公开,是两种不同的制度。政府信息公开以保障知情权为目的,卷宗阅览则是保障行政行为相对人在行政程序中的“防御权”,目的在于保障行政行为的合法有效及相对人维护自身权益的必要。在本案中,申请人不是行政处罚的相对人,因此申请人不具有卷宗阅览请求权,不应适用《工商行政管理机关行政处罚程序规定》,而应该适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。


(三)复议机构办案体会

不属于信息公开范围说明理由应达到的程度。对于说明理由应当达到何种程度,《中华人民共和国政府信息公开条例》并无进一步规定。行政复议机关通过审理此类信息公开行政复议案件认为,根据行政程序的一般性要求,应做到以下几点:第一、法律规定了构成不予公开理由的各种情形,说明理由时应具体到某一情形,依据的是具体哪一条哪一款,而不能笼统的说“属于不予公开范围”,或者只笼统的说依据《中华人民共和国政府信息公开条例》或者其他法律法规的有关规定。第二、说明理由不应仅仅停留在单纯地指出法条的程度,还应当简要说明基于什么事实和逻辑推理过程。例如,当申请公开的政府信息涉及第三方权益的,可以简要说明经征求第三方意见,第三方不同意公开的情形。总而言之,行政机关应以一般人能够理解的程度将作出不予公开所依据的基本事实关系和逻辑关系明示给申请人。


(四)专家点评(姜明安教授)

中共十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就法治政府建设提出了明确要求:各级人民政府和政府工作部门都要坚持“以公开为常态,不公开为例外”的原则。《政府信息公开条例》虽然没有明确规定“以公开为常态,不公开为例外”的原则,但是其基本精神还是体现这一原则的。《条例》第二十一条第二项规定,行政机关对对申请人申请公开的政府信息,属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由。所谓“告知申请人”,当然不是仅武断地告知申请人“该信息属于不予公开的范围”,也不是仅告知申请人“该信息属于法律、法规规定不予公开的情形”(或其他情形),而是要求行政机关告知申请人:根据哪一法律、法规的哪一条款(如根据《政府信息公开条例》第十四条第四款),该信息属于不予公开的范围。所谓“说明理由”,是要求行政机关释明该信息属于相应法律、法规规定不予公开的哪种情形,为什么属于这种情形。例如,《政府信息公开条例》第十四条第四款规定不得公开的信息有三种情形:涉及国家秘密的;涉及商业秘密的;涉及个人隐私的。如果行政机关认为相应信息涉及国家秘密,其必须向相对人说明该信息为什么涉及了国家秘密,属于《国家保密法》规定保密的哪种信息范围。

本案被申请人拒绝向申请人提供其所申请的信息,认定申请人所申请的信息“属于法律、法规规定不予公开的其他情形”,既没有“告知”申请人其所根据的是哪一法律、法规和该法律、法规的哪一条款,属于什么样的“其他情形”;也没有“说明”申请人所申请的信息属于这种法定“其他情形”的任何理由。这种答复过于武断、恣意。行政机关如果都可以这样武断地答复信息公开申请人的申请,《政府信息公开条例》将会完全成为一纸空文,政府信息公开制度将会完全成为中看不中用的水中花、镜中月。

作出本案政府信息公开申请答复和被申请人不一定不懂得上述法理,其很可能出于怕麻烦,将申请人尽快打发走了事的心理。可见,我们的政府工作人员要做好政府信息公开工作,除了要学好《条例》,理解好《条例》的立法目的、精神和各项具体规定外,还必须树立全心全意为人民服务的精神,不能怕麻烦,图省事,公务员一定要履行《公务员法》规定的“忠于职守,勤勉尽责”的义务。

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