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解决“秋菊难题”依然任重道远

作者:姜明安   点击量:1526

今年5月1日起开始实施的新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称新“行诉法”),对于解决我国长期以来实践中存在的“民告官三大难”问题,排除“民告官”制度运作的种种法律障碍和困难、保障官民争议解决法律渠道的顺畅有着重要的意义。
      不过,在我个人看来,即使新“行诉法”实施,要从根本上破除“民告官”的难题,依然会存在一些有待进一步解决的问题。
      首先,我们现在的司法体制改革仅仅是一个探索,目前尚只是在若干地方进行试点。跨行政区域法院的建立还有待时日,地方干预、行政干预还不可能从根本上杜绝。最高人民法院巡回法庭也只是受理属最高法院管辖的案子(这种案子过去在北京本部审,地方也干预不了),虽然为所在区域老百姓起诉提供了方便,当事人不用再大老远从广东、广西、海南、深圳和东北三省跑到北京来上诉,也减少了北京的交通、治安等负担,但对减少行政干预并没有多大的效果。因为原来地方一审的案件仍然是地方一审,原来地方二审的案件仍然是地方二审,巡回法庭并未被授权审理属于地方管辖但可能受到地方干预的案件。事实上,要真正解决地方干预问题,必须进行进一步的体制改革,在地方建立跨行政区域的法院。打破司法机关人、财、物属地管理的体制,真正变地方法院为国家法院,变地方法官为国家法官。即使未来实现地方司法机关人、财、物权上收到省一级,地方法院脱离地方行政区域设置的改革仍然是必要的和重要的。
      此外,新行诉法规定的受案范围虽有所扩大,但还是很有限的。现在的行诉法依然沿用过去的“正面清单”与“负面清单”相结合的方式,我一直建议借鉴国外经验,采取“负面清单”模式,即允许人民法院受理除“负面清单”以外的所有行政争议案件,而不是由法律规定老百姓哪些可以告,老百姓只能就法律规定的几种或十几种行政行为(老行诉法规定8种,新行诉法规定12种)提起诉讼,其他行为就不许老百姓告。这样就把范围限定死了。关于红头文件违法,新“行诉法”并没有允许老百姓直接起诉,而只能附带诉。但附带诉并不能对老百姓的权益提供有效的救济。例如,有这样一个案子,某行政部门发布红头文件,要求所有包装袋上的中文文字必须大于英文文字。如重量单位的“Kg”字样不得大于“公斤”字样,违者罚款。“红头文件”下发后,导致某食盐生产厂家已经包装的成品盐销路受阻,没有商家购买(因为其包装袋上的“Kg”大于“公斤”,如进这种货在出售时将面临罚款风险)。厂家如果改换包装袋,要面临时间、人力、物力等重大损失。对此,该食盐生产厂家不能起诉,因为食盐没有出售,没人受到行政处罚,因而无法对相应红头文件随行政处罚行为提起附带诉讼,食盐生产厂家的权利从而无法得到救济。类似的案例还有很多,行政诉讼法受案范围现在虽有扩大,但整体上还是狭窄,导致无法实现权利救济这一行政诉讼法立法时所追求的最根本目的和实现行政诉讼最重要的功能。
  与此同时,新“行诉法”实施也可能会带来一些新的问题,如当事人滥诉的问题、法院行政案件增加,行政审判人员人力不足的问题以及个别行政法官因享有更大独立裁判权而利用权力腐败的问题,等等。
      对于这些问题,我们应该和可以通过相应制度和措施予以治理。对于可能的滥诉问题,我们可以加强对行政诉讼起诉条件的法制宣传、让老百姓知道“民告官”是有一定法定条件而不是无条件的。对于滥诉的案件,法院完全可以作出“不予受理”的裁定。对受案范围扩大带来的案件增加,该怎么办?我们一方面可以增加行政法官的编制,加强对行政法官的培训,提高其办案能力解决。另一方面,我们可以修改行政复议法,提高行政复议的公信力,让大量的案子今后能通过行政复议来解决。在国外,一般来说,行政复议解决的案件要比法院行政诉讼解决的案件多得多,大约为十倍左右。因为相比行政诉讼,行政复议不收当事人的钱,解决问题快捷,时间短,而且行政复议机关的人专业知识和专业技能比较高,处理的案子比法院处理的案子可能更合理一些。但是我国因复议机关独立性差、审理程序不公开(书面审理),老百姓不相信复议,宁愿多花钱多花时间到法院打官司或到政府信访。其次,我们今后还可以通过建立专门的行政法院来解决现实中行政案件增多的问题和老百姓担心“官官相护”的问题。
      根据新行诉法,今后法官独立办案的权力会加大,这当然是好事。但也可能滋生司法腐败。要解决这一问题,要加大法律监督,如设立由人大代表、政协委员、教授、专家、律师等人士组成的法官遴选委员会和法官惩戒委员会,以选择品行好素质好的优秀人才做法官,并查处惩治有腐败行为的法官。此外,应制定法官职业道德规范,还应改进法官的待遇,包括物质待遇和社会地位等。
      在“民告官”的制度设计上,中国与国外相比还是有不少优势的,如当事人可以自由选择行政复议和行政诉讼,不是像许多外国规定的你必须走完所有行政救济途径才能到法院诉讼;另外,我国行政诉讼可以对相关的民事争议和国家赔偿争议一并审理,不是像一些外国规定的民行完全分家,当事人打完了行政官司,还得去普通法院打民事和赔偿。此外,我国行诉法规定的对行政机关不发行法院判决裁定的强制执行力度是最大的,如对行政负责人罚款、公示、拘留等,威慑力很大。我国人民法院审理的案子还可以向行政机关和有关机构提出司法建议,要求其消除制度漏洞、处分违法公职人员等,这在国外一般是没有的。
      但是我国在行政审判独立性、行政诉讼受案范围、司法审查深度与强度方面,与法治发达国家还存在较大差距。尽管新“行诉法”能够在一定程度上解决相关问题,但还远远不够。要从根本上破解“民告官”难题,还需要进一步推进司法体制和政治体制改革,还任重道远。(本报记者 陈娟 采访/整理)


本文来源:2015年5月22日《国际先驱导报》
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