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关于《中华人民共和国行政程序法(试拟稿)》的说明

作者:姜明安   点击量:5548

  行政程序法典试拟稿的起草,涉及多方面、多层次的许多问题。下面我们挑选其中若干较重要的问题,简要地说明我们的处理方案及其理由:

  一、为什么要制定统一法典?

  法治国家的最重要的指标之一是依法行政,而依法行政的最重要的指标之一是行政主体行使职权在程序上有法可依,行政主体实施行政行为遵循和符合体现公开、公正、公平的正当法律程序。

  在法治健全或比较健全的国家或地区,通常都有比较完善的行政程序法。但不同国家、不同地区的行政程序法的模式很不相同:有的制定统一的行政程序法典,有的不制定统一的行政程序法典,而依不同行政领域、不同行政事务制定数量众多的单行程序法律、法规;在制定统一行政程序法典的国家、地区,其行政程序法典有的大而全,内容包括行政立法(抽象行政行为)程序、行政处理(具体行政行为)程序、行政裁决程序、行政救济程序等,甚至包括行政组织法、行政行为法等实体法的有关内容,有的则调整范围相对较窄,内容相当简要,通常只包括具体行政行为程序而不包括抽象行政行为程序,只包括外部行政行为程序而不包括内部行政行为程序,只包括行政主体行使职权程序(即事前、事中程序)而不包括行政救济程序(即事后程序),只规定纯程序问题而不规定任何实体问题。

  我国已经通过宪法确立了依法治国,建设社会主义法治国家的目标。实现这一目标所面临的一项非常重要、非常艰巨的任务即是健全和完善行政程序法。怎样完成这一任务,我们首先面临的是立法模式选择:是制定统一的行政程序法典,还是分别制定单行法?显然,我们主张制定统一的行政程序法典。我们认为,制定统一行政程序法典至少在下述方面优于分别制定单行法:其一,有利于行政程序法制的统一,以避免分别立法可能导致的法律间的相互不一致、相互矛盾、相互冲突,以及由这种相互不一致、矛盾、冲突而引起的对行政相对人的不公正:相同情况,不同对待或不同情况,相同对待;其二,有利于行政程序法制的系统化,以避免分别制定单行法必然导致的法制在一定时期内的残缺、漏洞(在某些领域、某些事项上有法可依,在其他相关领域、相关事项上却无法可循),以及由这种法制残缺、法制漏洞引起的执法主体的滥用权力和腐败;其三,有利于立法成本的节约,以避免单独分别立法(在很多方面,很大程度上是重复立法,因为大量行政行为的程序是相同,或者说是应该相同的,如告知、听取相对人陈述、申辩、回避、授权、委托等)导致人力、物力、财力的大量浪费;其四,有利于国人,特别是公职人员程序法意识的提高。制定一部统一的行政程序法典不仅可为政府,为所有行政主体实施公法行为提供统一的、规范化的、标准的“操作规则”,以防止滥权和腐败,同时也将为全体国人提供一部系统的行政法治教材,全体国人可从中受到较系统、较深入的现代行政法治教育,显然,这种教育功能是各别的单行法难以企及的。

  当然,行政程序的统一立法并不完全排除有关行政事项的单独专门立法,如行政处罚法、行政许可法、行政强制法、行政法规和规章制定程序法、行政复议法等。统一的行政程序法典只规定各种不同行政行为的共同的和一般的行政程序,对于特定行政行为的特别程序,还需要通过专门的单行行政程序法或集实体规范和程序规范为一体的行政管理法规定。


  二、行政程序法典调整哪些范围?

  目前学界和实务界的大多数人对于我国应制定统一行政程序法典已基本达成共识,并已开始拟制法典试拟稿。但对于该法调整的范围和应包括的内容却仍存在着较大,甚至是很大的争议,例如,该法是否应包括行政法的有关实体原则和规则?是否应包括调整内部行政行为的程序?是否应包括调整抽象行政行为的程序?是否应包括调整不同于一般行政行为的特殊行政行为的程序?是否应包括调整非行政机关的组织实施公法行为的程序?是否应包括行政救济程序?等等,各方面都还存在不同的主张和看法。下面谈谈我们对调整范围的意见:

  (一)行政程序法典是否应规定行政行为的有关实体规则。反对者认为,程序法规定实体内容名实不符,不伦不类。主张者则认为很有必要,且不如此即难以实现我国行政程序立法的基本目标。我们属主张者之列。之所以如此主张,理由有三:其一,行政法由于调整范围广泛,各类行政法律关系差别很大,故在实体规范上很难制定或编纂成统一法典。但是行政法的有关基本原则,如依法行政原则、比例原则、诚信和信赖保护原则等,有关一般规则,如行政行为的效力、成立、生效、合法的条件、撤销、无效、废止的条件和法律后果等,均普遍适用于各领域的各类行政行为。为使这些原则、规则在所有行政领域和所有行政行为中得到遵循,在统一的行政程序法典中加以规定是非常必要的;其二,行政法的上述实体基本原则与程序基本原则,如公开原则、参与原则、回避原则、听取相对人意见原则、不单方接触原则、职能分离原则等,是紧密联系的,行政行为的一般实体规则,如效力、生效、失效的条件、法律后果等,与行政行为的开始、进行、终止等程序规则是紧密联系的,将此二者规定在一起显然有利于对行政行为的统一规范。如将二者分割,将那些具有实体性的基本原则、规则分散规定于各种不同的单行法中,其对行政行为规范的效果肯定要差很多;其三,现代行政程序立法,在程序法典中规定有关实体规则已成为一种发展趋势,如德国、荷兰、西班牙、葡萄牙、日本、韩国、我国的台湾、澳门地区,均在行政程序法典中规定了相关的实体问题。

 (二)行政程序法典是否应调整内部行政行为。许多学者认为,行政法是调整行政主体与行政相对人关系,即外部行政关系的法律规范系统,故行政程序法只调整、规范外部行政行为的程序,而不调整、规范内部行政行为的程序。但是,我们考察国外、境外的行政程序法律文件,发现实际情况并非如此,不要说大多数国家和地区存在着调整和规范内部行政行为程序的单行法律、法规,就是一些国家和地区的行政程序法典,同样也有规定内部行政行为程序内容的,如奥地利、意大利、西班牙、葡萄牙等。我们主张我国行政程序法典应适当(当然不是全面)规范内部行政行为的程序。我们之所以作此主张,理由如次:其一,有些内部行政行为虽然不直接影响行政相对人的权益,但间接影响其权益,有时甚至影响甚巨,如授权、委托、代理、公务协助等。因此,行政程序法典对这类内部行政行为应与外部行政行为一道规范;其二,有些内部行政行为虽然不影响行政相对人的权益,但对公务员或其他公职人员的权益影响甚巨,如行政处分,包括对其人身权、财产权进行一定限制,以及开除公职等,对这类内部行政行为,行政程序法典应规定最低限度的程序制约,如要求遵守正当程序原则等;其三,内外行政程序有时很难区分,如审批许可程序,在同一个行政行为中,可能内外程序交织,行政程序法对之规范,自然应统一规范,而不应(实际也不可能)对二者加以区分,只规定纯外部程序而不规定内部程序。例如,审批时限对于审批机构来说可能只是一个内部程序,但对于与相对人的关系来说,无疑又是一个外部程序。当然,在很多情况下,内外行政行为还是可以区分和应该区分的,行政程序法主要应规范外部行政行为的程序,内部行政行为程序则主要应由专门的内部行政法律文件规范。

  (三)行政程序法典是否应规范抽象行政行为。抽象行政行为包括行政立法行为(制定行政法规和规章的行为)与发布其他规范性文件的行为。对于行政立法行为,我国现已有《立法法》和国务院发布的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》对其程序作了较详细的规定;而对于行政机关发布其他规范性文件的行为(这类行为在数量上大大超过行政立法行为),目前尚无统一的法律或法规加以规范。对此,行政程序法典应如何处理,立法者可以有四种选择:其一,在统一程序法典里不规定任何抽象行政行为程序,行政立法仍适用现行法律,法规规定的程序,发布其他规范性文件行为则另制定专门单行程序法规范;其二,在统一程序法典里不规定行政立法程序,行政立法仍适用现行法律,法规规定的程序,但对现在仍无程序法规范的发布其他规范性文件的行为则设专节予以规定;其三,在行政程序法典里对抽象行政行为程序予以统一规范,现行法律,法规规定的程序可继续适用的,在法典里予以重新规定;现行法律,法规规定的程序不宜继续适用的或现行法律,法规没有规定而应该规定的程序,法典对之作出新的规定,今后抽象行政行为的程序一律以法典为准;其四,在行政程序法典里对抽象行政行为程序予以统一规范,但现行法律,法规规定的行政立法程序可继续适用,行政立法即遵守统一程序法典规定的抽象行政行为程序的一般原则,又遵守《立法法》和两个行政法规规定的行政立法具体程序规则,至于对现行法律、法规尚未规范的发布其他规范性文件的行为,法典则应予以较具体的规定。我们主张做第四种选择,此既有利于保障法制统一,又不致使行政程序法典过于庞大,还有利于保障现行法制的一定的稳定性。

  (四)行政程序法典是否应调整特殊行政行为。行政程序法典通常以一般行政行为(抽象行政行为和具体行政行为)为调整对象,对于某些特殊行政行为,如行政规划、行政合同、行政指导等,是否可纳入和应纳入其调整范围,是一个值得研究的问题。行政规划同时具有抽象行政行为和具体行政行为的某些特征,而一般行政行为通常仅具有抽象或具体行政行为的特征;行政合同具有双方性,而一般行政行为具有单方性;行政指导具有非强制性,而一般行政行为具有强制性,对二者很难确立完全统一的程序规则。对此,有人主张对行政规划、行政合同、行政指导等特殊行政行为单独立法,在统一的行政程序法典里对之不作规定。但是国外、境外的一些行政程序法典有专章规定行政规划、行政合同、行政指导的趋势。之所以在统一程序法典里规定,是因为这些行政行为在现代社会,在民主化、市场化的条件下,具有了越来越重要的地位和作用;之所以设专章规定,是因为这些行政行为确实有不同于一般行政行为的特殊性,很多问题难于对之作统一规范。我们主张我国行政程序法典应设专章对行政规划、行政合同、行政指导作出规定(除此以外,行政给付和行政征用也具有较大的特殊性,我国现又无单行法规范,故应在行政程序法典“特别行政行为”章中一并规定)。这些特殊行政行为单独立法可能难于在短时间内提上立法日程,而对这些行为的规范却具有迫切性。

  在行政程序法调整的各种行政行为中,除了行政合同、行政指导对于一般行政行为具有较大的特殊性外,各种一般行政行为相互之间也具有一定的特殊性,如行政许可、行政征收、行政裁决、行政确认、行政处罚、行政强制等。行政程序法典对这些一般行政行为,自然只是,或主要是规定其具有共性的程序,对于某些具有较大特殊性的行政行为的程序,只能留待各相应单行程序法或集实体、程序为一体的行政管理法(如行政许可法、行政处罚法、行政强制法等)去规范。因此,行政程序法并不完全取代各行政程序单行法,对于某些具有较大特殊性,或需要很多具体程序规则规范的行政行为领域,各别单行行政程序法仍有存在的必要。

  (五)行政程序法典是否应规范非行政机关的组织实施的公法行为。在现代社会,除行政机关实施公法行为以外,大量的非行政机关组织也实施各种公法行为。如村民委员会、居民委员会等基层群众自治性组织对村民、居民实施的有关管理性行为;律师协会、注册会计师协会对其成员实施的纪律制裁行为;公立学校对学生实施的纪律处分行为;法律、法规授权的组织和行政机关委托的组织实施的各种具体行政行为,等等。这些公法行为要不要受行政程序法拘束,行政程序法典要不要对这些公法行为进行调整,学界和实务界对之均有不同意见。对于法律、法规授权的组织和行政机关委托的组织实施的行政行为,现行法律是将之作为行政机关的行为对待的,人们一般认为应适用与行政机关适用的同样的行政程序。至于对其他社会公权力组织或私法组织实施的公法行为(如供应水、电、气的企业决定对部分消费者断水、断电、断气的行为),很多人则认为不应适应行政程序法,这些组织的行为不应受统一的行政程序法拘束,而只应受相应组织的内部章程、规则(如村规民约、协会章程、学校及公用事业企业内部的规章制度等)规范。这种意见虽然有一定道理,但不完全符合现代法治的理念和人权保障的要求。根据现代法治的理念和人权保障的要求,非行政机关的组织(无论是社会公权力组织还是私法组织)实施公法行为,虽然不完全受行政程序法的拘束和不必完全遵循行政程序法的规则,但要满足最低限度的正当程序要求,如自己不做自己的法官(实行回避制度);对组织成员做出不利行为要事先告知相对人,向相对人说明理由,听取相对人的陈述和申辩;做出严重影响相对人权益的行为要为之提供听证的机会,并事后给相对人提供救济途径等。我们认为,对于这些最低限度的正当程序,行政程序法典应作出规定,非行政机关的组织在实施公法行为时应予遵循。相对人对非行政机关的组织在实施公法行为时违反最低限度的正当程序,可提起行政诉讼。法院对非行政机关的组织实施的内部自治行为不加干预,但对其在实施公法行为时是否遵守最低限度的正当程序可进行司法审查,并向相对人提供救济。

  (六)行政程序法典是否应规范行政救济行为。行政救济程序是行政行为的后续程序,但对于行政行为实施程序有相对独立性。国外、境外行政程序法典对行政救济程序有不同的处理方式,大多只规定行政复议(诉愿)程序,而不规定行政诉讼和行政赔偿程序,如葡萄牙、瑞士、奥地利、西班牙和我国澳门地区等;有的则同时规定行政复议和行政诉讼程序,如荷兰;有的则只规定行政诉讼(司法审查)程序而不规定行政复议程序,如美国;有的则不规定任何行政救济程序,行政复议、行政诉讼、行政赔偿均单独立法另行调整。我国行政程序法对行政救济的规范应采取哪种模式,学界有各种主张。我们认为,我国行政程序法典可采取一种折衷的模式:即在统一法典里只作原则的规定,具体运作规则则由单行法规定。采取这种模式理由有三:其一,我国已经就行政复议、行政诉讼、行政赔偿(国家赔偿)制定了单行法,没有必要把这些法律都编入行政程序法典,使行政程序法典过于庞大;其二,现行行政救济法有些规定不合理,不利于保护相对人合法权益,如行政复议、行政诉讼受案范围过窄,行政赔偿标准过低等,行政程序法典对行政救济做一些原则规定,可以促使现行行政救济法的修改;其三,行政程序法典对行政救济做出统一的原则性规定,有利于行政救济制度的统一,以避免单行法的相互矛盾或冲突。


  三、行政程序法典的体系应如何设计和架构?

  立法首先要解决的是立法模式和调整范围问题,在立法模式和调整范围确定以后,接下来的问题即是如何设计和架构法的体系的问题。法典的体系有各种型式,通常型式包括总则、分则两大部分,总则规定立法目的、适用范围、基本原则和其他涉及相应法域的一般问题;分则规定相应法域的具体制度。分则的基本型式又分两种:一是统一设编,分则与与总则并列。如我国的刑法典的体系,分总则、分则两大部分,总则规定犯罪、刑事责任和刑罚的一般问题,分则规定各种具体犯罪的构成和应具体适用的刑罚。二是依不同内容单独设编,总则与各具体制度编并列。如德国民法典的体系,分总则、债权、物权、亲属、继承五编,后四编即为分则;我国诉讼法典的体系亦采取这种型式,如刑事诉讼法典分总则、立案、侦查和提起公诉、审判、执行四编,后三编即为分则。但民法典与诉讼法典分则分编的标准显然不同,前者是依所调整事项的性质(债权、物权、亲属、继承)分编,后者则是依所调整事项的顺序(立案、侦查、提起公诉、审判、执行)分编。

  行政程序法典不同于刑法和民法,尽管包括实体法,但主要不是实体法,故不能如刑法典和民法典一样架构体系。行政程序法典也不同于诉讼法,尽管主要是程序法,但不完全是程序法,其通常也包括实体法,故不能完全和诉讼法体系一样架构体系。世界各国行政程序法典的体系不仅不同于刑、民及诉讼法典的体系,而且相互之间也存在很大的差别。如德国行政程序法典分八章,除第一章总则外,其余各章分别为行政程序通则(主要为程序性规范)、行政行为(主要为实体性规范)、公法合同(实体、程序结合的规范)、特别程序、救济程序等;日本行政程序法典分六章,第一章为总则,其余五章分别为行政处分(包括依申请的处分,即授益处分,和不利处分两章)、行政指导、申报、补则;葡萄牙行政程序法典分四编,第一编为总则,其余三编分别为主体、行政程序(主要为程序性规范)、行政活动(主要为实体性规范)。由此可见,行政程序法典的分则部分分编(章)不能完全以程序的逻辑顺序为标准,而必须兼顾实体事项的性质和特殊行为与特殊程序。

  本试拟稿分为七章:第一章为总则,其余六章除最后一章附则外,均为分则内容,分别包括主体(主要为实体性规范)、行为(主要为实体性规范)、程序制度(主要为程序性规范)、特别程序(实体、程序结合的规范)、救济与责任(实体、程序结合的规范)。其中主体、行为章是依依所调整事项的性质分节的,如主体分行政机关、公共组织、行政相对人三节;行为分制定行政规范行为、行政处理行为、内部行政行为三节;而程序制度章则主要是依所调整事项的顺序分节的,该章分为申请、受理、告知、取证、听证、信息公开、电子政务、以及时限、期间、送达与费用等七节;特别程序章则是根据行政行为的种类(行政规划、行政给付、行政征用、行政合同、行政指导)分节的。这种体系架构的内在逻辑联系虽然不及刑法典、民法典和诉讼法典清晰和严密,但基于行政程序法典所调整事项性质的复杂性(既有程序问题,又有实体问题),应该说还是基本合理和适当的。


  四、本试拟稿主要内容说明

  本试拟稿共设七章一百零三条。下面分别介绍各章设计的主要规范、制度及做相应设计的简要理由:

  第一章 总则。

  本章设两节十三条。第一节规定本法的立法目的、依据、调整范围和界定本法基本概念的涵义。关于立法目的,贯彻的是平衡论的指导思想:既强调“三公”,保护相对人权益,同时也重视提高行政效率。关于调整范围,确定为“行政行为”,不分抽象、具体,不分内外,不分一般、特殊,不分主体是行政机关还是其他行政主体。但其他法律有特殊规定的,适用其他法律;本法也可对特定行政行为作出特别规定。关于基本概念,本节选取试拟稿中二十个最重要,使用频率最高,对本法内容有最大影响的概念,对其内涵和外延加以界定。立法中首先对重要法律概念加以定义是一项特别有益的立法技术,它既有利于保障整个立法在规范和逻辑上的一致性,更有利于防止执法中执法者任意解释导致对法律原意的曲解而引起的种种混乱和弊端。正因为如此,美国等西方国家的法律往往在第一条即规定有关概念的定义。

  本章第二节规定本法的基本原则,共十项。其中有三项(参与原则、公开原则、正当程
序原则)基本是纯程序性原则,其他七项(依法行政原则、平衡原则、平等原则、诚信与信赖保护原则、比例原则、效率原则、救济原则)既是程序原则,也是实体原则,即行政行为的过程、步骤、方式的选择、确定,以及处理行政法实体问题,均必须遵循这些原则。行政程序法典规定行政法的基本原则是非常必要的:其一,行政实体法由于规范多,调整范围广,种类繁杂,难于制定统一的法典,为了保障法制的统一,只能通过统一的程序法典(搭便车)确定其基本原则,并将这些原则的涵义和要求予以相对明确;其二,现代行政的复杂性决定了行政机关必然享有广泛的自由裁量权,而自由裁量权必须加以适当控制,否则,必然导致滥用和对相对人权益的侵犯。控制自由裁量权有多种途径,以法定基本原则约束行使自由裁量权的行为,法院根据法定基本原则对之进行司法审查无疑是最重要的途径;其三,过去,行政法基本原则一般是不成文的。不成文有其灵活性的优势,但也有其随意性的弊端。人们对哪些原则是基本原则,各基本原则的基本涵义和要求是什么没有统一的认识,导致有时各说各话,给执法和司法带来了困难。于是自上世纪后期有了将基本原则法定化的趋势。我们这次制定行政程序法典自然应顺应这种趋势。

  第二章 行政程序主体。

  本章设三节十三条。第一节规定行政机关,包括行政机关的管辖、授权、委托、协助和财政责任。关于管辖,其确定原则是法定主义,但行政机关对所属机构,上级行政机关对下级行政机关有管辖划分权;管辖权发生纠纷由上级行政机关而不是由法院解决(在行政诉讼中,法院应有确认权)。关于授权和委托,对传统涵义有所改变,传统涵义是以法律、法规(或加规章)规定为标准,有法律、法规规定的,方为授权;无法律、法规明确规定的,行政机关即使授权,也只能视为委托。这种界定给实际行政管理造成了很大困难。试拟稿将授权、委托的确定权授予行政机关:行政机关欲让其他组织、机构代行其某一职权,如要求该组织、机构以自己名义行为,自己对自己行为承担责任,即为授权;如要求该组织、机构以行政机关的名义行为,今后由行政机关对其行为承担责任,即为委托。 关于财政责任,考虑到各级政府的工作部门不是完全意义的行政主体,在财政上基本从属于相应政府,故试拟稿规定政府对其工作部门的行为在财政上负连带责任。

  第二节规定具有管理公共事务职能的组织。试拟稿将此种组织作为一种特殊的行政主体
(即“其他行政主体”)对待。其特殊性在于区分其对外和对内行使职能:其依授权对外行使职能时,它完全具有行政主体地位,必须如同行政机关一样依法行政,如同行政机关一样接受司法审查;但其依组织章程实施内部管理行为时,只受最低限度正当法律程序的制约,其内部成员只能对其违反正当法律程序的行为申请司法审查,法院审理时也只审查其行为是否符合正当法律程序。

  第三节规定行政相对人。本节规定了相对人的范围、代理、代表和资格转移的情形。关于代理,在行政程序中允许法定代理人代理无行为能力或限制行为能力的自然人实施法律行为是没有问题的,但是否允许一般行政相对人委托代理人代理参加行政程序却存在争论。试拟稿对此作了肯定性规定,只是将代理人的人数限制不得超过三人。关于代表,则是专门针对行政程序中行政相对人人数过多规定的。代表通常由相对人推举产生,特定情况下也可由行政机关指定。

  第三章 行政行为。

  本章设三节十六条。第一节规定行政机关制定行政规范的行为。行政规范包括行政法规、行政规章和行政规定,行政法规和规章的制定已有《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》对之作了较详细的规范,本节仅增加了关于行政相对人的立规建议权的规定。关于听取意见和公布程序的规定,只是因其重要而进一步加以强调。当然,所有这些程序都适用于行政规定。至于行政规定制定的具体程序,则留待国务院今后以条例规定(如同《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》一样)。

  第二节规定行政处理(即国外、境外的“行政处分”),行政处理是行政行为的重点,也是行政程序法规范的重点(或重点之一)。本节规定了行政处理的形式、内容、效力、生效要件、无效、撤销、补正和废止。关于生效,确定了决定、送达、受领三要件;关于无效和撤销,试拟稿对二者的条件和法律后果进行了明确的区分(我国现行法律一直没有明确的区分):无效适用于重大和明显违法的情形;违法适用于一般违法和不合理的情形;无效使相应行政处理自始无效,相对人可在任何时候请求宣布或确认无效;撤销并不使相应行政处理自始无效,而只是使相应行政处理失效,相对人只能在法定期限内通过法定途径请求撤销。关于废止,试拟稿明确了效力不溯及既往,并规定废止导致相对人信赖利益受损的,行政主体应予补偿。

  第三节规定内部行政行为,主要包括命令、指示行为;惩戒、处分行为;制定行政规则行为(与行政规范的区分在于:行政规则对内,行政规范对外);发布或发送行政公文行为。关于命令、指示,试拟稿强调了下级服从上级,行政工作人员服从行政首长,但对上级和行政首长明显、重大违法的命令、指示,下级和行政工作人员有抵制权。

  第四章 行政程序的一般制度。

  本章设七节二十八条,是本法的核心章。第一节规定申请、受理,即一般行政程序的开始。本节最重要的是规定了对申请的登记和出具收据制度,这一制度可避免很多事后的争议和纠纷。第二节规定告知制度,包括事前、事中和事后的告知。事前告知主要是针对依职权行政行为规定的,事中、事后告知则适用于整个行政处理行为。

  第三节和第四节分别规定证据和听证制度。证据制度节主要规定了取证责任、证据形式以及调查、收集证据(包括询问、讯问、审查、检查)、提供证据、保存证据的规则。关于调查、收集证据,借鉴了《行政处罚法》的有关规定;关于提供证据,试拟稿作出了对拒绝提供证据的证人、当事人罚款的规定;关于保存证据,试拟稿规定了编号、入卷、存档规则和保存期限规则。听证制度节区别规定了三种不同的听证形式:决策听证、处理听证和书面听证。对决策听证,重点规定了听证会(又可称“公听会”)和听证纪要;对处理听证,特别规定了相对人提出处理建议权;对书面听证,重点规定了书面听证方式。

  第五节和第六节分别规定了信息公开、保密和电子政务制度。信息公开主要确定为行政机关的义务和社会公众的权利(获取信息权或知情权),信息保密(主要指对行政相对人隐私和商业秘密的保密)同样主要确定为行政机关的义务和相对人的权利(隐私权和商业秘密权)。行政机关违反信息公开和信息保密义务,试拟稿规定相对人可以请求司法救济,包括申请法院执行令强制行政机关依法提供信息。电子政务节对政府上网、电子政务范围和电子签章等事项作出了规范。考虑到电子政务在我国尚处于实验阶段,试拟稿赋予了行政机关以较大的自由裁量权,赋予了相对人以自愿权:行政机关可自行确定以电子文件实施行政行为,但应以征得相对人同意为原则。

  第七节规定时限、期间、送达与费用制度。关于期限,试拟稿规定了行政处理的一般期限(60日),这对于解决行政机关长期以来办事拖拉、效率低下的老大难问题预期将起一定作用;关于费用,试拟稿规定了行政行为无偿(即不收费)原则,这对于解决行政机关长期以来乱收费的老大难问题预期将起一定作用。

  第五章 特别行政行为程序。

  本章设五节二十一条,分别规定五种特别行政行为:行政规划、行政给付、行政征用、行政合同和行政指导。关于行政规划,试拟稿主要规定了公众参与和政府及人大审议程序,这对于纠正目前规划制定、修改的随意性、滥用职权和大量侵犯相对人权益的现象是非常必要的。关于行政给付,试拟稿主要规定了保护弱势群体和与经济发展水平相适应的原则、依法发放和依法提供救济的原则。关于行政征用,试拟稿根据宪法保护私人财产权的原则,规定了行政机关征用相对人财产的条件以及补偿和安置要求。关于行政合同,试拟稿规定了行政机关在行政合同签订、履行、变更和解除过程中的优先权、优益权(如监督权、检查权、处罚权、单方变更和解除合同权等),同时也规定了对其行使权力的诸多制约(如招标、投标、拍卖、违约责任、对相对人履行合同中损失的补偿、赔偿等)。关于行政指导,试拟稿规定了行政指导的方式、依据、原则和救济。试拟稿确定行政指导以相对人自愿接受为原则,行政机关不得强制或变相强制相对人接受行政指导。由于相对人接受行政指导是自愿的,故行政机关对其因此受到的损失不予赔偿,而只视具体情况予以补偿。当然,行政机关违法实施行政指导造成相对人损失的,相对人可申请赔偿。

  第六章 行政救济与法律责任。

  本章设两节十条。第一节规定行政救济。这一节主要是将我国现有救济途径和形式加以统一规范,仅增加了一个声明异议形式。对于行政复议和行政诉讼,主要是扩大了受案范围,将行政规章和行政规定纳入了复议和诉讼的范围,当然,这需要通过修改《行政复议法》和《行政诉讼法》得以实现。对于申诉、控告,试拟稿主要是规定了一个处理期限(90日)。第二节规定法律责任,试拟稿确定的责任形式为五种:一是无效和撤销,适用于行政主体实施行政行为违反法定程序的情形;二是行政处分,适用于行政主体的执法人员执法时违反法定程序的情形;三是行政追偿,适用于行政工作人员和被委托组织或个人执法时违反法定程序,其故意或重大过失行为导致行政主体赔偿相对人损失的情形;四是行政处罚,适用于行政相对人在行政程序中实施造假、欺骗、威胁或其他违法行为的情形;五是刑事责任,适用于行政相对人和行政工作人员在行政程序中违法犯罪的情形。

  第七章 附则。

  附则仅设两条:一条规定本法与其他行政程序法律的关系;另一条规定本法的生效日期。


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