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中国宪政时代的开始?

作者:张千帆   点击量:4671

最近,全国人大常委会在法律工作委员会(“法工委”)下设了法规审查备案室,专门处理行政法规、地方性法规和部门规章等法律规范的违宪与违法问题。这项措施对于维护国家的法制统一和保障公民的宪法权利应具有积极意义。尽管1982年宪法第五条明确规定中国实行“依法治国”、建立“法治国家”,国家维护“法制的统一和尊严”,“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”,且2004年的宪法修正案进一步规定“国家尊重和保障人权”,但由于中国长期以来缺乏有效的法律规范审查制度,宪法所表达的良好愿望往往只是停留在纸面上,而没有获得切实的贯彻和实施。不仅下位法违反上位法的现象普遍存在,而且宪法所保障的公民权利也时而受到中央与地方法规、规章以及大大小小的规范性文件之侵犯。没有一套完备的法律规范审查制度,这些违法违宪的现象就不可能通过法治的手段得到及时纠正,也不可能实现宪法规定的“依法治国”和“保障人权”的崇高理念。为了解决这些问题,2000年实施的《立法法》规定了一套立法审查制度,但由于没有规定专门的审查机构,《立法法》所规定的审查机制难以得到落实。现在全国人大常委会设立了专门的备案审查机构,使宪法和《立法法》所规定的法制统一目标及其所涵盖的审查机制更便于实际操作。如果能获得有效的实施,这项制度将极大地推进中国的宪政和法治,甚至可以说是标志着中国宪政时代的开始。 笔者在这里探讨法规审查备案制度所涉及的几个基本问题。在审查主体问题上,宪法第67条明确规定,全国人大常委会有权解释宪法和法律,因而严格地说,无论是法工委还是其下属的法规审查备案室都不具备解释宪法和法律的最高权力。但这并不表明宪法规定的“解释”是全国人大常委会的专有权力。在贯彻实施宪法和法律的过程中,所有的国家机关都必须适当理解和“解释”宪法和法律的相关条文,因而宪法第67条只能被理解为授予人大常委会以最高(而非专有)解释权。因此,在职能问题上,法规审查备案室无须严格限于“备案”。由于人大常委会及其下属委员会的工作非常繁忙,因而一般不可能对有关违宪和违法的个案申诉作出全面深入的调查。这项工作不可避免地落到了为此而专门设立的机构——法规审查备案室——身上。法规审查备案室应该像处理正常的法律争议那样,全面调查申诉所涉及的相关事实,并对所适用的宪法和法律解释提供建议和详细的说明。当然,由于现行宪法和《立法法》的有关规定,法规审查备案室无权对争议作出具有法律约束力的决定。它的职能是为人大常委会最终作出的投票表决提供充分的法律和事实依据。在这个意义上,它应该是人大常委会在合宪性与合法性审查过程中的职业“法律顾问”。 应当指出,由于法律规范审查被公认为司法职能,当今世界各国所采取的主流模式是司法审查模式,通过以普通法院(美国)或专门法院(法、德)进行法律规范的合法性与合宪性审查。相比之下,中国目前采取的立法审查模式具有一定的局限性,但如果可以保证法规审查备案室人员的司法素质,这种不足应该是可被克服的。因此,在人员选定过程中,候选人的法律职业能力必须被作为最重要的考察因素。最关键的是,法规审查备案室必须按照司法化的程序来处理宪法和法律争议,且提出争议的程序也必须正规化和法治化。法规审查备案室可以同时处理抽象争议(关于法律规范在抽象意义上违宪或违法的主张)和具体争议(特定当事人因利益受到影响而提出的法律规范违宪或违法的主张),但提出抽象争议的主体应限于宪法或法律指定的国家机关,提出具体争议的主体则应扩大到普通公民,而所有符合程序规定而提出的争议都必须受到严肃的实质性审查。可以想见,这项制度可能会产生大量的宪法和法律争议,因而超出一个法规审查备案室所能承受的限度。但是这种现象——如果发生的话——不应该被理解为任何意义上的“灾难”,而是宪政和法治的福音,因为它意味着法规审查制度正在解决中国社会在改革发展过程中不断遇到的宪政和法治难题。在这种情况下,作为一个成功的试点,中央的法规审查备案制度应该被逐步推广到全国各地。 原载于《法制日报》2004年6月28日