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如何节约中央集权的成本?

作者:张千帆   点击量:4390

张千帆 北京大学法学院教授 尽管中国是一个以中央集权为主导的单一制国家,中央和地方关系并没有完全理顺。问题突出表现在“上有政策,下有对策”,中央的某些政令——尤其是那些具有实质性意义的政令——到地方难以实施,或在实施过程中走样甚至变质。例如尽管国务院三令五申,“三农”问题并没有得到根本解决,农民负担依然相当沉重。最近的“铁本事件”也显示,地方政府有时会瞒着中央违法审批,不仅破坏了国家的宏观经济秩序,而且也损害了当地被拆迁群众的利益。如何从制度上保证地方政府贯彻落实中央为保护基层群众的利益而制定的政策和法律,成为社会普遍关注的问题。笔者认为,问题的根源在于中央集权带有不可忽视的制度成本,而要降低这种成本,只有从制度上进一步完善民主与法治。 笔者在这里假定,中央所要推行的法律或政策是“合理”的,也就是它对全国或至少某个局部地区的人民有利,且其实施将带来相对最高的成本效益。当然,这个假定是完全不一定成立的,但笔者并不打算在这里处理中央“越权”的问题(譬如管了根本不该管或本该地方政府管的事情),因而在此将自己局限于那些确实应该在全国范围内推行的政令。另外,中央还有可能强行要求地方实施其没有能力实施的政策。例如在某些贫困地区,地方财政已很难维持,而中央在不提供资助的情况下要求税费减免。这种措施虽然维护了当地人民的利益,却堵死了地方政府维持生存的正当途径(在此且假定基层政府的存在对于维护公共利益是必要的),因而也注定难以得到落实。本文也不处理这个涉及到更深层次的问题,而只是限于探讨地方政府不仅应该而且有能力实施的中央政令。 合理的中央政令之所以推行不下去,主要是因为它影响了地方政府和官员的利益,或至少他们对此无动于衷。中央为什么不能强行实施呢?这又是因为中央的信息和监控能力都是有限的。地方政府显然不会自动报告违反中央政令的行为,因而中央往往不知道这种行为的存在。事实上,如果不是新闻媒体曝光,许多地方上的违宪、违法、违规行为都不为我们所知。中央可能略知一二、“杀鸡儆猴”(例如抓出了铁本问题),但毕竟难以知道全国各地的违法行为,而要全面监控地方政府行为,中央必须得建立规模庞大的派出机构,因而必然要产生至少在目前的经济发展阶段所不允许的巨大成本(且不说如何解决几乎同样困难的监督地方派出机构的问题)。既然如此,地方政府也知道中央的难处,因而变本加厉地搁置、拖延或扭曲中央政令的实施,许多中央制定的宏观调控或便民措施因而得不到有效落实。 问题很明显,答案也很简单。既然信息和监控是任何自上而下的中央集权体制所必然具有的成本,那就让人民以自下而上的方式帮助节约这种成本。不要忘记,中央政令最后是为了人民的利益而制定的,因而人民理所当然最关心政策的实施。且这里的“人民”不是抽象的,而是现实生活中具体的个人或团体。因此,如果地方政府出于自身利益而违背了中央政令,那么它就必然损害了至少某些人的合法利益。在这个意义上,中央集权的成本落到了他们身上。既然他们的切身利益受到了损害,他们当然是第一个知道地方政府违法的人,因而也是政府违法最灵敏的“探测器”。假如在铁本违法审批过程中被剥夺耕地的农民能够通过某种方式让社会听到他们的呼声,或甚至还能为维护他们自己的权利做一点什么,那么包括笔者在内的许多人也不会等到事件发展到今天才第一次听到“铁本”这个名字了。《尚书·泰誓》曰:“天视自我民视,天听自我民听。”如果中央可以从制度上保证人民的声音可以轻而易举地上达政府,那也就彻底解决了中央集权的信息成本问题。 制约地方政府的制度保障无非有两种:政治的和法律的。所谓政治制约,主要就是指民主选举。如果地方政府因积极或消极抵抗中央政令而损害了当地人的利益,那么最简单的办法就是在下次选举中将涉嫌官员选下台。这样一来,无需中央劳神,地方问题就自动解决了。从中我们也可以看到,如果中央不单靠那么几个政府工作人员来发现和纠正地方违法,而是充分依靠人民的力量,中央政令的威力将增长多少倍! 如果这个办法目前听起来太“厉害”,那么我们不妨再考虑第二种保障——法律控制。(事实上,对于地方保护主义措施,民主政治制约往往是无效的,而必须依靠法律制约。)即使老百姓不能直接替换他们不满意的官员,但如果他们可以依赖国家法院为他们挽回公道,那么中央政府仍然不用太费心——它只要在全国各地设置一些法院,并从制度上保证坐在那里的法官能够秉公办案就行了。这样,所有涉嫌抵制中央政令的地方措施都会自然而然地被带到法院登场亮相,并依法得到应有的裁判。和选举一样,诉讼也授权利益受到影响的普通老百姓监督中央政令的贯彻落实。 当然,上述两种办法实际上哪一种都不容易。民主选举的正常进行要求制度上方方面面的艰难改革,并最终依赖选民的宪政意识和解决选举纠纷的法律制度;而司法公正则要求国家提供合理的司法结构、良好的法律教育以及充分的财政支持(否则司法不可能独立)等一系列制度保障。但除此之外,笔者看不到还有什么其它控制地方违法的“高招”。对于一个泱泱大国,中央集权的成本注定是很高的——如此之高,以至远离中央的老百姓难以享受到中央为他们规定的权利,除非他们自己能够利用国家所设置的制度去争取和维护属于他们的权利。无数历史事实证明,只有通过“民有”和“民治”,才能真正实现“民享”(或“民本”)这个目标。本文旨在说明一个很简单的道理:如果中央政令确实是对人民有利的,那么它就必须依靠人民的力量,从政治和法律上制约地方政府才能获得实施。