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论美国总统大选中的宪政问题

作者:张千帆   点击量:5759

内容提要: 本文从2000年的美国总统大选所产生的一系列诉讼出发,探讨了美国在司法层面上的联邦主义和三权分立等有关宪政问题。文章试图说明法治与民主互为前提、相辅相成的关系:一方面,在民主的大前提下,法官必须真实地体现立法者的意图,避免把自己的主观意志强加于民意(例如民主选举的结果)之上;另一方面,法治又是民主的保障,因为民主政治的前提是依法选举,且结果获得准确的统计。审查选举过程的合法性和结果的准确性,乃是司法机构不可旁贷的责任;也只有严格依法(而不是法官个人的政治倾向)审判,法院才能同时实现民主与法治,并获得社会的普遍尊重。 在2000年11月7日举行的美国总统大选竞争异常激烈,胜负极为接近,且有关争议引发了多重法律诉讼。国内有的报纸因此称美国的大选是一场“闹剧”。从表面上看,这场世纪末的大选确实特别“热闹”:民主、共和两党成员云集佛罗里达州,共同监测重新计票过程;戈尔不止一次地呼吁要倾听选民大众的声音,布什则把他的竞选班子头领和主要智囊成员送到佛州督战;前任总统克林顿为佛州高院命令重新计票的决定鼓掌,纽约州的共和党州长则指责它不仅完全错误而且造成了混乱;在争议的全过程,支持两党的选民都不时举行游行,民主党人指控布什“盗窃”了选举,共和党人则频频提醒戈尔“游戏”已经结束,让位的时候到了。整个过程迂回曲折,双方情绪时起时落。且就和人们记忆犹新的克林顿弹劾事件一样,有关美国总统的争论再次招引了众多的外国旁观者,甚至一度成为世界舆论的焦点。但“热闹”只是表面现象,看热闹的人也往往会忽略“闹剧”背后的规则和秩序。事实上,整个选举仍然是一个相当开放、透明、有秩序、按规则进行的过程。最重要的,所有关于选举的争议最终都在法院获得了和平解决,且即使是输家(如戈尔)也毫不犹豫地服从最高法院的决定,并公开与政治对手和解。公民对选举结果不服而产生争议——有时甚至是激烈争议,本是民主体制中很正常的现象;但争议是否能获得和平解决,很大程度上取决于这个国家的法治。美国的选举争议最后通过法律手段而获得解决,丝毫没有出现象菲律宾弹劾总统期间出现的动乱与暴力事件,确实体现了其法治与民主体制的成熟。大选“闹剧”竟然在法院获得终结与平息,这一事实本身就足够耐人寻味。 事实上,选举争议是一个值得认真对待的法律问题。首先,美国大选突显了民主选举中的一个普遍事实:一定比例的无效(或被人或机器认为无效)选票的存在。在美国的全国选举中,一般有2%左右的选票由于这样或那样的原因作废:有的可能故意不选任何候选人,有的选了两个或两个以上的候选人,有的在标记时犯了错误,等等。在一般情况下,这种比例的偏差可被忽略不记。但如果双方选票相当接近,例如布什和戈尔在佛罗里达州的争夺,这种误差则有可能影响整个选举的结果。因此,最近的这次美国总统大选体现了任何民主选举都可能会遇到的问题。而如何解决这一问题,涉及到国家体制的一系列基本选择。选举事务是否应被全权委托给负责官员?如何处理选举中产生的各类争议?司法机构应该介入吗?如果回答是肯定的,一个联邦制国家还将面临不同层面的法院之间的管辖权分配问题(这当然并不表明单一制国家的问题就更简单或容易处理些)。本文之所以选择美国大选作为分析的主题,倒并不在于它曾有多“热”,而在于它集中体现了美国政体中几乎所有主要的宪政问题。通过剖析总统大选这只“五脏俱全”的麻雀,我们可以透视一下美国宪政、民主与法治之间的重要关系。 笔者认为,从法律上理解选举问题对于一个国家(尤其是发展中国家)的民主、法治与宪政建设是至关重要的。民主是现代社会不可逆转的趋势,而民主的真谛就在于“一人一票”的平等选举在于认真对待每一张反映人民意愿的选票,在于每一张在法律上有效的选票都能对选举结果的产生具备其应有的分量。在什么程度上切实保障并实施这项原则,乃是衡量一个国家的民主化程度的重要标志。但如何保障并实施这项原则,将牵涉到一系列只有熟悉民主难题的国家才能体验到的法治与宪政问题。考察美国大选,或许能对解决其它国家已经或将要经历的民主难题有些普遍意义的启示。 一、 宪政国家的司法哲学 在美国宪法教学中,这里的内容通常被认为是技术性细节。但笔者却认为它们体现了美国宪政主义的根本特征,且如果不了解它们,也就无法理解本文所要讨论的主题。因此,在探讨2000年美国大选的宪政问题之前,有必要先介绍一点美国作为宪政国家的司法哲学。 我们知道,美国的政体设计有两个最显著的特征,即联邦主义和三权分立。首先,在“纵向”上,美国在原先13个州的基础上建立了一个中央政府。 在联邦体制下,中央并不是各州或地方的“上级”政府。合众国宪法严格规定了国会作为联邦立法机构的权限,其中第1章第8节规定了国会具有立法权的实体领域。 只是在有限的立法领域内,中央(即联邦)权力才是最高的;合众国宪法未曾授予联邦政府的权力,被假设仍保留给各州及其人民。 联邦和现在的50个州各有各的宪法与法律,以及一整套彼此独立的立法、执法与司法机构。因此,联邦与各州之间的关系,包括如下所述的法院之间的关系,不是任何意义上的命令与服从之间的关系,而是法律上的分工与合作关系。 其次,在“横向”上,联邦政府是严格按照宪法制订者当时对“三权分立”的理解构造起来的。在具备宪法地位的3个最高政府分支中,立法和执法官员是通过选举产生的,且不同性质的民选官员具备不同的选民代表基础:在国会的两个立法分支中,众议员由按人口分配的选区产生,参议员则由所在州的选民产生;在所有的联邦官员中,只有总统才代表整个合众国。 联邦的法官则由总统任命并经过参议院的多数批准而产生。本文的讨论重点之一,就是这种同时包括民选与非民选分支的混合型体制所可能产生的问题。 和美国的政体设计相联系,三权分立和联邦主义也贯穿了美国司法哲学的争议。三权分立在这里的表现形式是民主与法治的关系,或由人民选举的政治机构与法院之间的关系。具体地说,这是一个司法管辖权(Jurisdiction)或受案范围问题:法院有权审理什么类型的争议,或不能审理什么类型的争议?联邦主义在这里则表现为联邦和各州法院之间的关系问题,即如果某项争议是法院可以审理的,那么它究竟应该由联邦法院还是各州法院来审理?如果两者都可以审理,哪个法院的决定具有最高约束力?对于一个以法治为基础的民主联邦国家而言,这两个问题是极为重要的。 1. “政治问题”与司法审查 在1803年的著名案例“马伯里诉麦迪逊”中, 联邦最高法院的首席大法官马歇尔首次创立了立法行为受制于司法机构的违宪审查原则。这一原则的确立显著提高了法院在三权分立体制中的地位和权威,并在宪政史上对法院权力的合法性产生了持久的争论。但容易被忽略的是,就在同一个意见中,马歇尔法官还第一次系统提出了“政治问题”(politicalquestions)理论。 如果说违宪审查扩大了(至少和相当多的人在此之前的认识相比)法院权力,那么“政治问题”理论则是法院基于对民主原则的自觉尊重和对自身性质的自觉认识,为了主动限制自身权力而形成的一套规则。按照定义,政治问题就是宪法把全部自由裁量权托付给立法或执法机构,因而司法机构不得审查的问题。 因此,如果根据法律,前案中原告马伯里的委任状是总统纯粹凭其意志决定的施与,而国务卿(被告)拒绝寄出委任状是来自于总统的指示,那么原告并不具备任何法院能够保护的权利;就此而言,总统“以其政治身份,仅向他的国家和他自己的良心负责”。换言之,如果其它形式的压力没有产生效果,他的行为明智与否最终只能在下次大选中由选民评价对选票的影响来决定,而不能受到任何司法审查。但如果拒发委任状的行为并不属于这类性质的权力,“当立法机构继续给那位官员附加其它责任,当他被无条件地去执行一项行为,当个人权利取决于这些行为的履行时,他就此而言是法律的执行官,向法律对其行为负责。” 只有后者才是法院可以审查的行为。 历年来,最高法院的案例法对不可审查的政治问题与可审查问题之间的分界发展出一套规则。在1962年的“选区重划第一案”, 布伦南法官(J.Brennan)认为涉及到政治问题的争议一般都具有如下特征:“通过明文显示,宪法把问题委托给平行的政府部门;或在解决问题时,缺乏能被发现和易于控制的司法标准;或在作出决定之前,必须初步决定非明确属于司法裁量权的政策;或假若法院从事独立决定,就必然对平行政府分支有欠尊重;或存在非常需要,必须不加质疑地服从已经作出的政治决定;或不同政府分支对同一问题的多种意见将产生潜在的困扰。”根据法治国家的司法审查原则,除非至少出现以上情形的一种,法院一般不得以政治问题为由而拒绝受理案件。 “政治问题”理论正好是司法审查原则的反面,而两者的目标又是一致的。其逻辑推理大致如下:(1)根据自由主义的基本假定, 社会中的人需要政府的统治,而政府又由普通的人组成,且根据对人的“狭义理性”(即“人主要是一种利己动物”)本质的行为假定,只有受到制衡的政府才能被信任为公共利益(而非官员的个人利益)服务。 制衡的来源又主要有两个方面:大众(“体制外”)和政府本身(“体制内”)。(2)正如麦迪逊指出:“对政府的首要控制乃是依赖人民”。 众多事实证明,民主选举的压力本身就足以迫使公共官员制订并遵守良好的法律。(3)但他紧接着指出:“经验早已教导人类辅助防御的必要性。” 由于种种原因,民主程序不能及时发挥作用(这在美国的州际贸易和平等保护问题上尤其明显),甚至多数主义规则本身就是问题的来源。 这时,“辅助防御”就显得尤其重要。这些防御措施包括联邦主义和三权分立的体制设计,尤其是在3个权力中引入了并非由选举直接产生的司法机构。根据实证民主理论,如果社会的基本价值选择应该由(受制于直选的)人民代表作出,那么适用体现这些选择的宪法或法律最好由政治中立的司法机构来完成。(4)然而,不是由选举产生的法官不应该替人民或其代表作出法律规定以外的价值选择(例如通过误解或曲解立法者的宗旨,或把自己的个人选择强加于立法者的沉默,或不顾法律规定而代替选民去选择总统),且某些事务(主要是指代表整个国家的国防或外交事务)不可能通过法律来具体规定,因而与其让法官在缺乏法律依据的情况下任意猜测立法者的意图,还不如让受制于选民直接或间接控制的官员在作出政策选择时充分运用其自由裁量权,因为他至少还可被期望因政治压力而谨慎行使其职权。这就是“政治问题”理论的要义。 2. 司法联邦主义 根据合众国宪法的设计,美国的联邦和各州政府之间并不存在任何命令与服从关系,而是由宪法规定的权限范围所调控的法律关系。这种法律关系如何获得实现呢?毕竟,法律并非自生自灭,也不能自动调控;它既然由人制订,因而也必须由人组成的机构来调控其冲突。然而,在政府的三个分支中,国会无权命令各州议会为实现某个联邦目标而制订立法, 总统更无权指挥任何州长去执行联邦法律。因此,调控联邦和各州之间的权力范围这项任务最终落到法官们头上,尽管宪法并未明确规定联邦法院和各州法院之间的关系。 在1816年的“英民地产充公案”中, 联邦最高法院判决弗吉利亚州的司法决定在有关联邦问题上必须受制于联邦法院的审查,从而确立了最高法院在合众国法院系统中作为联邦法律统一解释者的最高地位。这一案例的重要性体现在霍姆斯大法官(J.Holmes)恰如其分的评价中:“假如我们失去了宣布国会法案无效的权力,我并不认为合众国就将寿终正寝。但如果我们不能对各州的法律作出如此宣告,那么我却真的认为联邦将受到威胁。” 之所以如此,乃是因为美国的联邦法院构成了联邦和各州在法治的大前提下进行政治交流的枢纽。从这个意义上,也就不难理解为什么戴西把联邦主义和法治几乎等同起来。 当然,联邦法院的管辖权并不是无限的。宪法第3章第1节规定,“合众国的司法权力应被赋予一个最高法院,以及随时由国会建立的下级法院。”第2节规定:“司法权力应扩展到所有起因于本宪法、合众国法律以及根据合众国权力制定或将制定的条约”(即“联邦问题”)的案件、涉及到大使、公使及领事等案件,以及涉及到两个州的政府或公民之间的争议(即“异州管辖”)。 对于绝大多数并不涉及联邦问题的州法案件,最终决定权并不在于联邦法院,而在有关州法院;且即使在审理有关“异州管辖”的案例过程中,联邦法院必须适用相关的州法,因而应遵循有关州的最高法院的法律解释。 这种主要基于立法权限的划分而建立起来的司法分工体制,被称为“司法联邦主义”。在这一体制之下,各州法院和联邦法院同样发挥着重要作用。如果有关诉讼仅涉及州法,那么联邦法院就无权接手审理。 当然,争议往往发生于联邦宪法或法律发挥次要作用的混合案例中。这时的问题是:联邦法院是否应该干预州法院的判决?或者说它在审查过程中应赋予州法院以多大的尊重?2000年的美国总统大选可能正属于这后一类争议,尽管我们将在下文中看到,最高法院的法官们对联邦宪法和法律在解决这场争议中的重要性展开了激烈辩论。 以下,我们先介绍引发这场争议的“始作俑者”:(被认为)行将就木的总统选举制度。 二、 复杂的游戏规则:美国的选举制度 美国人十分强调法治,主张用法律去最终解决(几乎)一切问题,包括许多具有重要政治含义的问题,且一旦法院判决下来,赢家输家都心悦诚服。美国人的法治观念非常实用。对他们来说,法律(包括宪法)就是保护自己权利与利益的“工具箱”。 即使是选举也不例外,因为大多数选民最关心的是选举结果对他们切身利益的影响。在自由民主国家里,这至少是主流实证理论的行为假定。通俗地说,民主制度的要旨就是允许选民通过选举他们想要的人来维护自己的权利,而选举法就是保证选举过程得以正当进行的法律机制。因此,选举法(这里泛指调控选举的所有宪法或法律规定)就成了选民与候选人维护自身权益的“工具”。 一般认为,美国总统是由全国范围内的选民直接产生的。这种看法虽不完全正确,但在绝大多数时候却能预言正确的结果。只是在争夺双方(在此假设美国目前的两党制)选票相当接近的时候,才可能出现选举结果不能体现全国多数选民的意愿之情形。这是因为美国选民所选的并不是总统本人,而是总统的“选举人”(electors)。这项古老的选举制度在绝大多数情况下“藏而不露”,以至让人们误认为它已经“作古”, 但有时在关键的时候——譬如说这次2000年的美国总统大选——却又令人惊愕地向世人一展它的存在。要理解美国总统选举的问题,我们首先要理解有关选举院(ElectoralCollege)制度的法律,包括合众国宪法和法律,以及争议发生所在地——佛罗里达州——的法律。 1. 合众国宪法 以孟德斯鸠的三权分立理论为蓝本,美国联邦宪法结构鲜明地规定了立法、执法和司法机构的权力与职能。第2章基本上包含了有关合众国总统的所有重要规定,例如任期(4年)和选举方式。其中第1节第2段规定:“每个州应以其立法机构所指示的方式任命选举人,其数量等于该州在国会所具有的参议员与众议员席位的全部。”1961年的第23修正案为哥伦比亚特区增设了总统选举人名额。 将众议院人数(435人)、参议院人数(100人)和特区名额相加,目前的总统选举院共538人。第1节第3段规定了总统选举人的任命、集会和表决程序,后来这一段被1804年的第12修正案所替代。 根据规定,当选的总统必须获得多数选举人的选票,即现在须至少达到270票。 和众议院选举有些类似,美国总统的选举也具有某种“全获性”(catch-all),即在一个州内胜者全赢,负者尽输。美国众议院的选举被划分为一系列选区,每个选区只能有一名代表。假定在一个州内选民对民主党与共和党的支持率是60:40,那么完全有可能出现下列情形,即共和党在各个选区中都被民主党击败,从而使该州当选的民主党与共和党众议员比例为100:0,和选民对两党的实际支持比例大相径庭。当然,选民在各州分布的不规则与任意性使得这类情形并未发生,但至少在理论上存在着发生的可能。美国的总统选举院体制也有类似问题,且在实际中时有发生,后果也更严重。例如在佛罗里达州,如果我们确切地知道布什比戈尔多获得那么一点点选票,那么美国的选举院体制将使他获得该州全部的选举人票。 在大多数情形下,当选总统获得的选举人票相对于落选人而言显得比选民的实际支持要多;但在少数情形下则可能反过来,甚至当选总统虽然获得了多数选举人票,但就选民的实际支持而言还比落选者更少。 这种情况历史上曾发生过4次,而在2000年的总统选举中又发生了:在总统大选中所投的总共1亿多张“全民选票”(popular votes)中,戈尔比布什多获得30万票。这一差距虽然不大,却是不受争议的事实。因此,根据简单多数原则,戈尔应获选美国总统。然而,选举院制度却允许布什获得了微弱多数的选举人而当选。 美国人似乎默认了这一由选举院体制导致的结果,而只是在技术上找原因。笔者认为,造成这次选举的困惑有很多原因,但最根本的原因仍在于选举院这一似乎已经过时的体制。 它不但违背了现代多数主义民主的公正观念,而且使得选举的最终结果过分依赖特定州的选票统计的准确度,从而直接引发了这场本来不必要的世纪争议。 最后,联邦宪法还在多处规定,公民的选举权不得因种族、性别或年龄而受到剥夺或削弱。这些保障是普遍的,不仅适用于总统选举。在此特别相关的是内战后(1868年)通过的第14修正案,其第1节规定:“所有在合众国出生或入籍、并受制于其管辖权的人,都是合众国公民和其居住州的公民。任何州不得制订或实施任何法律,来剥夺合众国公民的优惠与豁免权。各州亦不得不经由法律正常程序(DueProcess of Law),即剥夺任何人的生命、自由或财产,或在其管辖区域内对任何人拒绝[提供]法律的平等保护(Equal Protection ofLaws)。” 对于联邦或州政府的选举,这项意义深远的修正案已被解释为要求“一人一票”原则。因此,在1964年的“选区重划第二案”, 联邦最高法院推翻了阿拉巴马州早已过时的选区划分体制。这种体制忽略了60多年来州内的人口变迁,导致选区和选区之间人口比例的严重失衡,从而侵犯了选民在国会参众两院获得平等代表的权利。我们将在本文中看到,这项原则不但可能受到联邦或各州立法与执法官员的侵犯,而且还可能受到法官的侵犯。 有趣的是,由于联邦宪法把总统选举人的选择决定权交给了各州立法机构,如果州议会不把这项权利直接转交给选民,而是由自己直接选择总统选举人,那么平等保护的问题就不存在。只有在州议会作为实施联邦宪法第2章第1节授权的手段,选择全州选举来任命选举团成员之后,公民个人才有选举合众国总统的选举人的宪法权利。因此,联邦最高法院在1892年的一个案例指出, 在选择任命选举人的方式上,州议会的权力是“全面”(plenary)的。例如它可以选择自己去任命选举人;事实上,在联邦宪法制订许多年后,这一直是好几个州的立法机构所采取的方式。但随着历史的发展,各州逐渐把选择选举人的权利赋予公民个人。当然,任何州的议会都可以收回这项联邦宪法原授予它的权力,但目前美国所有的州确实都由公民来选举总统的选举人。而一旦州议会选择把这项权利交给选民,州对这项权利的规定就受到联邦宪法相关条款的制约。既然佛州法律现在已把选择选举人的权利交给了选民,那么佛州的立法、执法与司法行为就不得以任何方式侵犯或歧视这项权利。 2. 佛罗里达州对选举人的规定 美国是一个联邦国家,各州在它的政治与法律体制中发挥举足轻重的影响。各州对州内事务的管理具有相当的独立性,州法院审理着绝大部分起因于州法的民、刑和行政案件。有趣的是,总统本是整个联邦中最重要的职位,理应受到联邦宪法与法律的统一调控,但联邦宪法第2章第1节第2段却明确把选举人的任命视为各州立法机构的任务。各州议会有全权规定选举人的产生方式、官方认定和争议解决过程。事实上,佛罗里达州法对选举人的有关规定构成了2000年总统选举的主要诉讼对象。 应该说,佛州法律对总统选举人的选择过程已经做了相当详尽的规定。有关总统选举的规定主要集中于该州法典第9篇(“选举人与选举”)。其中第101章规定了选民选择选举人的表决方法和程序,第5609节详细规定了对选票设计以及自动检票机器的要求。 如果选票之差小于所投票总数的千分之五,那么再次计票将自动进行以核实结果的准确性。如果当事人对机器产生的选举结果不服,那么可以要求负责选举的官员组织手工计票。以州的公证(certification)为界限,州法把当事人对选举结果的挑战分为两个阶段:争议和异议。以下,我们把讨论集中于州法对处理正常选举争议的有关规定。 第102章规定了选举的进行以及结果的确认,其中166节规定了选举异议(protest)的程序。其第1款指出:“任何对提名或选举的候选人或任何在与这类候选人相关的选举中有资格表决的选民,都应有权通过对合适的检票团提交经过宣誓的书面异议材料,对被认为错误的选举结果提出异议。”这类异议必须在检票团公证选举结果之前提出。第4款规定,任何选票上有名的候选人或其所属的政党都有权要求检票团进行手工计票。申请必须是书面的,并须陈明要求手工计票的理由。选区的检票团可授权所申请的手工计票,并应尽其努力把时间和地点通知所有候选人;手工计票过程必须向公众公开。第5款规定,如果检票团对某些抽样选区的手工计票发现选举结果有误,那么它可以做3件事:(1)纠正错误并清点剩余选区的选票,(2)要求州务院(Departmentof State)核实计票所用的计算机软件,或(3)对所有选票进行手工计票。 如果检票团已公证选举结果,而当事人对公证结果仍有异议,那么就进入到争议(contest)阶段。如果原告在异议阶段仅须向有关检票团陈明要求重新计票的理由,那么争议阶段要求则更为严格。第102章第168节规定了解决选举争议的方法和程序。其中第1款要求对结果不服的落选者、选举人或纳税者向州的初审法院对公证行为提出诉讼,有关检票团为诉讼的当然被告,且获选者必须作为当事人参与诉讼。 第3款规定:“原告应提出理由,并基于此建立他或她对这类职位的权利,或推翻被提交的公民投票的选举结果。”这类理由可包括负责选举官员、检票团成员或选举人的欺骗、腐化或接受贿赂,或选举“接受了一定数量的非法表决或排斥了一定数量的合法表决,使之足以改变选举结果或使之带有疑问。”这最后一条成为戈尔在总统大选的争议阶段中要求重新计票的理由,对它的解释也是佛州与联邦最高法院内部争议的焦点。显然,在选举检票委员会公证了选举结果之后,当事人通过争议途径而获得重新计票的要求将受到更为严格的审查。但州法要求初审法院“形成必要的命令,以保证申诉中的每一项主张都获得调查、审查或检查,以防止或纠正任何所宣称的错误,并提供任何对这种情形适当的救济。” 最后,为了防范形形色色的违法选举行为,第104章定义了30多条选举中的不规则行为及其处罚。这类行为包括州的州法机构传递错误的选民登记信息, 干涉登记或要求登记者给予回报,未经授权而占有、使用或销毁选民登记卡,选票舞弊和买卖行为,影响表决的各种违法行为,雇主通过威胁雇员来控制其表决的行为,(在19世纪后期相当普遍的)多次表决行为和冒名顶替行为,以及选民的错误登记和违法表决行为等。虽然这些规定对于保证民主选举的有序进行是不可少的,但在本次大选中并没有人挑战选举过程的合法性或宣称大规模的故意违法现象。 3. 联邦选举法 由于联邦宪法把总统选举人的选择过程授权各州加以调控,联邦法律对总统选举的规定寥寥无几。直到1886年的总统选举对选举人的名单出现了争议之后,国会才制定了解决有关争议的立法。当时,佛罗里达、南卡罗兰纳和路易斯安纳州都向华盛顿提交了两份选举人名单。在某种意义上,2000年的总统大选是它的重演:如果没有这些州的话,民主党候选人蒂尔登(Tilden)将赢得184票,离获选总统仅差一票;如果获得这些州的选票,共和党候选人海斯(Hayes)将获得所需的185票。最后,国会通过建立专门的委员会解决了这场争议,判定共和党候选人获胜。这种解决方式并不尽如人意,并招致许多严厉批评。 看到问题之后,国会迅速对选举人名单的确认问题制订了有关法律。和我们这里的讨论相关的是,《合众国法典》第3篇第5节(3 U.S.C.S. 5)规定了“对选举人的任命所引发争议的决定方法”,提出了所谓的“安全港”(Safe Harbor)概念:“如果任何州通过在选举人任命之日前制定的法律,用司法或其它方法或程序,对该州所有或任何选举人任命的任何争议或挑战规定了最终决定,且这类决定将至少在选举人集会之时的6天之前作出,那么[这类决定]就应是最终的,且应决定宪法所规定的选举人票的计算……”换言之,只要州的立法在选举人的任命之日前就对任命方法作出了规定,且按照这种规定在选举人集会的6天前决定任命,那么这种任命就在“安全港”之内,必须受到国会的采纳;否则,国会即有自由裁量权决定是否采纳州的任命。 三、 诉讼迷宫中的2000年总统大选:主要进程 如上所述,包括宪法在内的美国法律是一种赋予权利与义务的工具,而法律所规定的权利与义务乃是诉讼的全部理由和基础。以上有关总统选举的各种法律——联邦宪法与法律,佛罗里达州法——涉及到众多政府部门、候选人、选举人和普通公民,从而使选举争议有可能引发大量诉讼。事实上,这在2000年的美国大选中确实发生了。虽然佛州和联邦最高法院先后决定的布什诉戈尔是最引人注目的决定性判决,实际所发生的诉讼却远远不止这些。戈尔与布什的两个竞选委员会、州务卿、各地区的检票团、政党团体甚至普通选民,都有宪法或法律权利针对州政府的有关行为(包括作为或不作为)提起诉讼。 因此,在大选揭晓后的短短5个星期时间内,佛州和联邦各级法院审理了几十个涉及选举的诉讼。由于双方选票差距很小,任何诉讼的结果都可能会打破微妙的平衡,从而影响最终的选举结果。以下,我们跟踪大选日程,简要地描绘一下发生在这段时间内的一些主要法律事件。 1. 大选结果揭晓 2000年11月7日,美国进行总统大选。在大选次日,佛罗里达州宣布共和党候选人布什州长获得2909135张选票,民主党候选人戈尔副总统获得了2907351张选票。由于选票之差小于所投票总数的0.5%,根据州法规定进行了再次自动计票。结果表明布什仍然获胜,尽管选票差额降低到930张。 2. 异议(protest)程序 戈尔利用佛州规定的异议程序,要求在倾向民主党的棕榈滩(Palm Beach)和迈阿密—戴德(Miami-Dade)等选区进行手工计票。在迈阿密—戴德选区的检票团因故于11月23日停止手工计票后,戈尔竞选委员会起诉,要求计票继续进行。 在佛州最高法院拒绝发布这一命令后,戈尔表示将按照州法的争议程序来挑战这一选区的选举结果。 3. 公证日期 佛州法律规定,州务卿应在选举后一周,即11月14日,宣布州所公证的选举人名单。显然,各选区检票团应在此期限之前向州务卿汇报本地的选票统计结果。但在一些进行手工计票的选区中,异议程序尚未结束。对于究竟什么是截止日期以及相关的应该包括到何时为止的计票结果问题,双方发生了争议并产生了一系列诉讼。州务卿否决了延长期限的要求,拒绝计入在11月14日以后上报的重新计票结果,并准备按照州法所规定的时限宣布公证的选举人名单。这一决定受到了挑战。11月17日,佛州初审法院基于有限证据,判决州务卿的决定属于其自由裁量权范围之内。 但在州务卿宣布结果之前,佛州高院命令停止这一行为;它把这一案件和下诉相关案件合并,要求州务卿等候合并诉讼的判决结果。在棕榈滩选区检票团诉哈里斯一案中, 棕榈滩检票团请求法院对进行全面手工计票的合法性问题所面临的不同法律意见给予指示。11月21日,佛州高院在合并诉讼的意见中把公证日期延迟到11月26日,命令重新计票过程继续进行,并判决在此期间的手工计票结果必须被包括在最后的公证数字当中。 布什将这一判决进一步上诉到联邦最高法院。 在这场备受关注的诉讼中,最高法院的法官就若干问题仔细询问了代表当事人双方的律师,包括为什么联邦法院可以接受审理这一主要受州法管辖的案件、佛州法律是否要求在这种情形发生时进行手工计票、佛州高院延长公证期限的做法是否构成了在大选之后“改变”了州法规定等问题。布什方认为,由于联邦宪法把选举人的任命等事务保留给各州“立法机构所指示的方式”,佛州高院对公证期限的延长乃是以违宪方式篡夺了该州的立法权。对于最后这个问题,某些法官(如JJ.Scalia & O’Connor)认为佛州高院显著篡改了州法所规定的选举机制,而有些法官(如JJ. Ginsburg & Stevens)则认为州法院只不过是在解释州法允许手工计票和规定如此之短的异议阶段之间的矛盾而已。最后,最高法院回避了该案的实质性问题,而是一致以法律依据不明的理由撤消了佛州高院的延长期限决定,并发回重审。 在后来发表的澄清意见中,佛州最高法院以6:1再次肯定了原先判决的这一期限。 多数意见指出,其先前的判决是“基于立法解释的长期确立的规则”,在审查了州法及其所包含的潜在冲突之后才作出的决定。法院同时反驳了有关那项决定超越了司法职权的批评,认为将公证期限延长到11月26日并不是一个新的截止期,且对以后的司法解释没有作用;它只是寻求把州法的所有相关条款解释为一个“前后一致的整体”,并根据在选举之前已规定的立法要求而设置了一个合理期限。 11月26日,佛州的选举检票委员会正式公证(certify)布什作为竞选的获胜者,从而赢得该州的25张选举人票。此时,布什在佛州的领先票数已从930下降到537票,少于投票总数的万分之一。 4. 争议(contest)程序 根据州法所规定的争议程序,戈尔向里昂(Leon)地区的州法院挑战州的公证行为,宣称迈阿密—戴德地区的选举结果不适当地排除了近一万张机器不能识别的选票(即“缺票”,undervotes),纳索(Nassau)和棕榈滩两地区亦存在类似的不规范行为。这3个选区都倾向于民主党,而遭到机器排斥的“缺票”加起来超过了14000张,其中支持戈尔的选票很有可能居多。尽管佛州最高法院延长了公证期限,但民主党堡垒迈阿密—戴德和棕榈滩地区却先后因认为不能在公证期限以前结束重计,而放弃或过早终止了重新计票。因此,戈尔方认为佛州选举构成了州法所规定的“接受了一定数量的非法表决或排斥了一定数量的合法表决,足以使选举结果发生改变或产生怀疑”。 但在经过23小时的听证之后,初审法院的法官索尔斯(J.Sauls)判决戈尔未能满足其举证负担。他认为戈尔未能提供充分的统计或其它证据,来证明佛州的选举结果应和州所公证的结果不同。他同时认为,现有的证据不能证明选举和计票过程中有任何违法、欺诈、严重疏忽、不当影响或强迫行为的发生,因而驳回了戈尔要求重新计票的请求。 戈尔方则认为索尔斯法官在法律解释上犯了严重错误。首先,法院并不象索尔斯法官所说的必须命令或者重计所有选票,或者不得进行任何重计工作,而完全可以命令仅重计有争议的“缺票”。其次,法院也无须发现任何官员的滥用职权,即可命令进行手工计票。最后,法院也无须要求戈尔方证明重计将有“合理的可能性”(reasonable probability)改变选举结果,才能审查受争议的选票。基于这些理由,戈尔选举委员会提出上诉。如下所述,佛州最高法院部分撤消了初审法院的决定,命令在某些选区内开始进行手工计票。 5. 选举舞弊? 戈尔的支持者不仅要求对受到机器排斥的“缺票”进行手工计票,而且还要求排除某些具有舞弊嫌疑的选区选票。如果法院如此判决,那么戈尔将净增7600多张选票而超过布什。12月8日,佛州初审法院判决了两个有关不规范选举行为的案例。在赛米诺选区,有选民宣称该选区负责选举的官员允许共和党工作人员在2000多张缺席者登记表决的申请表上填补所缺少的选民号码信息,因而要求在州务卿的公证结果中排除将近15000张缺席选票,其中布什净胜将近4800张选票。共和党负责官员解释说没有这类信息就不能寄出选票,并承认其处理方法违反了20多年的常规,但否认她受到了任何人的请求或指使。代表布什的律师指出选民号码之所以不在申请表上,完全是计算机的失误,而和选民本身没有任何关系。现在戈尔的支持者要求废除这一地区的所有缺席选票,无疑是在不公正地惩罚15000选民。况且该官员曾和民主党官员讨论过这一问题,而民主党在当时未采取任何措施加以制止或表示抗议,且没有任何证据表明共和党官员在此过程中做了任何不利于民主党候选人的手脚。初审法院的克拉克法官(NikkiAnn Clark,民主党成员)认为这一做法确实构成了不规范选举行为,但判决该行为并不足以导致缺席者选票无效。 在另一个类似的案件中,马丁选区负责选举的官员违反州法规定,允许共和党工作人员把部分缺席者选票带出起办公室并加以填写所缺少的信息。初审法院的路易斯法官(Terry P. Lewis)判决该选区的选举确实存在着不规则行为,但这类程序缺陷并不足以改变选举结果而要求排除该选区的9800张缺席选票(其中布什净胜2800多张选票)。  2000年12月12日,佛州最高法院一致维持了这些判决。 6. 其它诉讼 尽管美国大选的诉讼是以戈尔与布什为主线,参与诉讼的人或团体却远不止他们两个。例如某选区的选民和黑人领袖杰克逊(Jesse Jackson)的“彩虹联盟”(Rainbow Coalition)宣称,该选区的选票形式存在缺陷,致使许多选民因受到误导而等于被剥夺其选举权。 在另外一系列诉讼中,许多公民从不同方面挑战棕榈滩选票的合法性,并要求法院命令重选,但均遭到法院拒绝。 还有公民宣称当时正在进行的手工计票过程侵犯了其平等保护和其它宪法权利,因而呼吁法院终止这一过程。联邦地区法院和上诉法院皆拒绝发出终止重新计票的禁令, 联邦最高法院则拒绝审查这一案件。佛州民主党曾就重新计票的标准规定问题以及是否应该计入“酒窝选票”问题,起诉棕榈滩地区的检票团。11月22日,佛州初审法院判决这类选票不得不经检验就被重新计票过程排除在外。 12月6日,联邦第11巡回区上诉法院的意见指出佛州及其法院是负责选举的主要机构。最后,佛州州务卿曾诉佛州3个地区的法官,请求佛州高院停止手工计票,但遭到拒绝。  当然,所涉及的问题并不仅限于手工计票。例如好几个案例是关于“缺席者选票”的处理。布什竞选委员会曾就14个选区因技术性困难而排除海外驻军的选票而起诉, 但在州法官对其论点表露怀疑之后于11月26日主动撤诉,宣称这些选区已经和其本身的立场“基本一致”,从而避免了一项可能对其不利的判决。布什竞选委员会还曾因某选区的检票团排除了未注明日期和不带邮戮的缺席者选票而起诉。 12月8日,联邦地区法院拒绝命令检票团必须包括未注明日期的选票,但判决被告以缺乏邮戮为由而排除选票的做法和联邦法律相抵触。另外,州务卿原认为佛州立法要求缺席票必须在选举日之前被州政府收到,因而排除了在选举日之后才被收到的缺席者选票。12月9日,一联邦地区法院判决这一做法缺乏联邦与州法依据,并后来受到联邦第11巡回区上诉法院的维持。 7. 立法行动 与此同时,共和党控制的佛州议会两院准备单独提名支持布什的选举人名单,不论法院诉讼的最后结果如何。在委员会的表态中,共和党人团结一致,因而控制了绝对多数。 但在采取行动之前,他们谨慎等待着联邦最高法院对佛州法院有关重新计票命令的判决。 四、手工计票?佛州法院的决定及其意义 在戈尔发动的争议程序被佛州初审法院挫败后,佛州高院审理了这一极有争议的案件,并在内部激烈争论之后以微弱多数命令有关选区开始手工计票。和下述联邦最高法院的决定一样,佛州法院的决定也深刻地反映出法治与民主之间的复杂关系。笔者甚至认为,和联邦法院相比,佛州法院的多数意见或许是一项更为公正的决定(见以下讨论)。在州政府其它权力机构、联邦最高法院和大选结果揭晓期限的多重压力下,佛州高院仍然能够沉着命令把选票清点清楚,至少勇气可嘉。在某种意义上,佛州高院的多数意见和1803年的联邦案例“马伯里诉麦迪逊” 相当类似。在讨论这项富有意义的决定以前,我们首先介绍一下佛州法院的组成,因为它直接解释了一个法院的独立性及其决定方式。 1. 佛州最高法院的独立性 坐落在塔纳哈西(Tallahassee)市的佛州最高法院由7位大法官组成,任期6年。担任法官的要求包括申请人必须是佛州居民,且此前具有至少10年从事佛州法律实务的经历。和联邦法院不同,美国各州法院的法官经常不是由行政首长任命,而是和州长与议员一样由选民直选。这也意味着不少州的法官并不享有终身制,而是和其它民选机构一样面临着连任压力。佛州法院原来所采取的也是法官直选模式。只是在任期内法院职位发生空缺时,才由州长任命替代人选,直到下一届法官选举为止。但这种模式的弊病越来越多。一个突出的问题是法官竞选要求经费,而相当部分的竞选经费是由经常出现在法庭的律师提供的。到70年代中期,问题暴露得尤其明显,有数名法官被指控违反了法院的道德规章。从1971年开始,州长阿斯赳(ReubinAskew)首次对司法体制进行改革,建构了所谓的“论功选择”(merit selection)体系。如果法院职位发生了空缺,州长就要求一个中立委员会建议人选。这个委员会将把一个预先准备好的候选人名单交给州长,从中州长选取一位做法官。但法官的周期性选举制度仍然没有废除,因此问题尚未获得根本解决。1976年,佛州选民通过修正州宪,创立了“论功保留”(meritretention)的法官选择体制,一直适用至今。现在,如果最高法院席位出现了空缺,那么州长将从“司法任命委员会”所推荐的3个符合资格的人选中选择一位做法官。如果法官任期已到,那么希望连任的法官名单将出现在普选的“论功保留”选票上。该选票并不像普通选票那样设置几个候选人,让选民选择其中一个,而是让选民回答“某某法官是否应保留职位?”的问题。如果大多数选民投票不赞成某法官继续留任,那么州长将从司法任命委员会已经审查并检验合格的人选中任命另一个人来填补空位。 佛州法院的大法官们通过多数表决产生首席大法官,主持法院的所有诉讼。这一职位通常由最年长的法官担任,每两年轮换一次。首席大法官是整个佛州司法系统的最高行政长官。他布置法院工作,并向州的立法机构提出司法预算。和联邦首席大法官一样,他主持在州参议院进行的弹劾过程。根据佛州的长期习俗,首席大法官还主持各届新州长的就职宣誓仪式。但就司法事务而言,佛州首席大法官和其他法官是平等的,在司法表决时也只有一票,因而没有任何权力去强制其他法官服从其意见。比如在2000年总统选举的诉讼中,首席大法官威尔斯(C.J.Wells)就处于少数意见的境地,有时甚至是一个“孤独的反对者”; 首席大法官的地位并不包含任何权力,使他的意见能在同事中获得更多的同情。 经过改革以后的佛州高院具有显著的独立性。虽然大法官们还是周期性地受制于选民对“论功保留”选票的决定,而不是像联邦法院那样实行终身制,他们相对于州的其它最高机构——议会和州长——而言是相当独立的。因此,改革后的佛州法院结构在相当程度上符合司法独立的要求,应有能力严格按照法律来维护民主选举的合法性和准确性。这也解释了它在这次政治竞选争议中的敢作敢为。 2. 佛州高院的“戈尔诉哈里斯”决定 在上诉的审理过程中,代表布什方的律师宣称佛州法院对“缺票”的审查缺乏管辖权,因为地方检票团已作出相应决定,且命令重新计票的命令将带来混乱,从而损害民主选举过程。戈尔方则针锋相对,诘问民主过程如何会因选民真实意愿的澄清而伤害,并宣称这种说法和“确立的法律、合众国宪法以及民主的基本原则背道而驰”。布什方还辩称,如果要命令重计,就必须重计该选区的所有60万张选票,而这显然是时间所不容许的。戈尔方则宣称仅需重计“缺票”,而这是在剩下的时间内可以完成的(如果不受阻挠的话)。 2000年12月8日,佛州最高法院以4:3的决定部分撤消、部分维持了初审法院的判决。它认为初审法院正确驳回了戈尔对纳索和棕榈滩两地区的统计结果的挑战,但戈尔确实满足了举证负担,要求迈阿密—戴德选区对9000张机器未能探测到任何总统选择的选票进行手工计票。佛州高院注意到选举结果极为接近,认为“在这9000张未被记入的选票中无疑具有足够多的合法表决,使得对这一选举的结果产生怀疑”。所谓“合法表决”(legalvotes),在此被解释为“清楚表明选民意向”的选票,而“排斥”这些选票就是指以任何形式“未能计算”之。这一解释所要求的举证负担,显然要低于初审法院的要求(即证明被告在统计过程中有故意滥用职权的嫌疑)。佛州高院因而命令对以上的9000张选票进行手工计票,且选举结果应包括棕榈滩和迈阿密—戴德两选区先前进行的手工计票分别给戈尔净增加的215和168张选票。 佛州高院的多数意见反驳了初审法院对检票团决定所采用的审查标准。初审法院认为司法审查仅限于有关官员的滥用自由裁量权(abuse of discretion)行为,因而只要这种情况不发生,检票团的决定就应该受到维持。然而,州法第102.168节要求初审法院“形成必要的命令,以保证申诉中的每一项主张都获得调查、审查或检查,以防止或纠正任何所宣称的错误,并提供任何对这种情形适当的救济。”多数意见认为这一条款授予初审法院广泛权力以解决选举争议。尽管选区检票团成员作为中立的行政官员应获得法院的信任,但佛州高院显然认为法院对维护民主政治过程的合法性负有重大责任,因而有权对检票团的决定作出独立的全面审查,确保所宣布的选举结果准确反映选民的真实意愿。多数意见指出:“决定这次选举的应该是对佛州公民表决的仔细检查,而不是投票过程之外的策略。选民的意愿应决定选举结果这一基本原则,形成了佛州立法机构所制定的选举法典之基础,并一直被本院在解决选举争议中前后一致地运用。” 针对首席大法官威尔斯提出总统候选人并没有宪法权利挑战选举结果的反对意见,多数意见认为这并不仅关系到谁做总统或候选人个人获得公正结果的问题。正如佛州最高法院在1975年的一个案例中指出:“这里真正有利害关系的当事人——不是在法律意义上,而是现实意义上——是选民。他们具有最终利益,且我们必须首先考虑他们。诉讼双方当然具有直接利益,但他们所寻求的是公共服务的最高职位,且对人民而言最为重要,因而必须使他们的利益服从于人民。我们是一个民有、民治、民享的政府。我们的联邦和各州宪法保障人民积极参与政府过程的权利,而对我们绝大多数公民而言它就意味着通过选举过程的参与。” 因此,发现选民意愿是司法审查的首要目标。多数意见指出:“立法机构已明确承认,佛州人民的意愿是选择所有佛州民选官员的指导原则,不论他们是地区行政长官还是总统选举人。……立法政策的明确讯息是:只要可能,每个公民的表决都应被计入,不论是选举地方的行政长官还是选举合众国的总统。” 这一原则超越了任何立法的机械要求,包括有关选举结果的申报期限规定。因此,尽管棕榈滩的手工计票结果已过了11月26日截止期,佛州最高法院认为这一期限并不应被理解为排除正在进行的手工计票的结果;而尽管迈阿密—戴德地区的结果只是对部分选票进行手工计票的结果,“它们是可能改变选举结果的合法表决”,因而也应被包括在公证结果的得票总数之内。 这一决定的实施将使得布什在佛州的领先只剩下193票。 鉴于时间紧迫,佛州最高法院也不认为有必要必须对佛州各选区的全部选票(而非仅是“缺票”)进行重计,并进一步命令对佛州67个选区的约45000张缺票进行手工计票。 在其反对意见中, 佛州首席大法官威尔斯(C.J. Wells)认为多数意见犯了如下几个错误。首先,佛州法院插手选举事务,使得佛州官员所公证的选举结果失去终极性,并很有可能引发一场政治危机。与此相关,多数意见未能对检票团和初审法院的决定给予充分尊重。他认为州法把管理选举事务并确定选民意愿的自由裁量权主要委托给各选区的检票团,并维护了初审法院要求证明官员欺诈或重大失误的审查标准。这两点理由是相互联系的,它们都要求法院对司法干预采取克制态度;“否则,我们就要冒很大风险,即每一次选举都可能会导致司法审查。对于选举的司法节制(Judicialrestraint)是绝对必要的,因为我们民主的健康取决于选举由选民——而非法官——决定。我们必须具备自律,避免只要法院多数主观上感觉到‘这是做着件对的事情’就去涉足政治争议。” 缺乏自律精神将导致司法机构和政府其它分支发生直接冲突,从而引发严重的分权问题。 其次,联邦宪法第2条明确授予各州立法机构以“全权”调控总统选举人的选择问题。联邦立法进一步规定了“安全港”期限,在此期限内州根据在选举之前所采纳的州法规定而公证的选举人名单将被国会自动采纳。为了给选票重计过程“挤”时间,佛州法院的先前决定已经延长了州法所规定的公证期限,且不适当地解释了州法中有关“合法表决”的含义,因而国会有可能认为这种做法构成了在选举之后改变了州法,使佛州所提交的选举人名单失去“安全港”资格,从而“剥夺”全体佛州人民的选举权。由于佛州议会已宣布要利用“安全港”条款的意愿,以使选举人名单获得国会的自动确认,佛州法院可被认为是企图以违反宪法规定的方式篡夺了立法机构的权力。 最后,威尔斯认为多数意见缺乏重新计票的具体标准,由此将导致各选区官员判断标准的差异,从而违反联邦宪法所要求的对公民选举权的平等保护。他诘问道,如果遇到了一张“酒窝选票”,地区检票团是否应认为它充分表示了“选民意向”而把它算作合法表决?各个地区可能会作出不同的结论,且就在同一地区,不同的检票团也会各行其是。况且多数意见把重计局限于“缺票”,而不包括同样被排除于选举结果之外的“多票”。这一区分似乎也构成了不具备充分理由的歧视(详见联邦最高法院的多数意见)。多数意见的重计决定表面上是为了保护公民的平等选举权,但手工重新计票却不一定像他们想象的那样可靠。尤其是因为时间仓促、人手紧缺,多数意见任用了初审法院的法官介入并监督重计过程,而这些法官们平时并不熟悉选举事务,因而完全不清楚他们对这一事务的素质、资格和客观程度。加上多数意见缺乏严格的重计标准,结果必然导致手工重计过程的主观性与任意性。 3. 离“马伯里”只差一步? 在某种意义上,佛州高院的决定和1803年的历史性案例“马伯里诉麦迪逊”相当类似。在1800年之后,由杰弗逊领导的“反联邦党”(Anti-Federalist)力量在选举中获胜,从而结束了联邦党人的政治控制。杰弗逊本人当选总统,反联邦党人则控制了国会两院。然而,最高法院的组成却充分体现了联邦党人的“遗产”。几乎所有的法官都由联邦党总统任命,自然也都带有联邦党倾向。尤其是联邦党的“末代总统”亚当斯所任命的马歇尔(JohnMarshall)大法官,更是一位坚定的联邦党人。因此,美国宪法所规定的法官终身制,使得联邦政府的3个最高分支之间的“党性”有出现“裂痕”的可能性。 且应该令热衷于制衡的制宪者感到欣慰的是,这种可能性在建国后短短十来年就实现了。这是一次意义深远的“政府分裂”,因为它发生在原则上应代表民意的两个政治分支(politicalbranch)和并非选举产生的司法分支(judicial branch)之间。 马伯里案就发生在这种宪法体制所产生的政治环境之下,其中一个在政治上“孤零零”的最高法院面临着在民主社会中唯一具备合法性的国会与总统的敌视。但无论在旧传统还是新体制下,美国的司法机构毕竟是相当超越与独立的。它解释了为什么马歇尔法官居然在这种环境下还能从宪法中创造出控制立法机构的违宪审查权来。 和当年的“马伯里”时代类似,在佛州最高法院的7位法官中,有6位是民主党州长任命的,而另一位则是由现任共和党州长和其民主党前任联合任命的。州长和议会两院的“政治面貌”则几乎完全相反,共和党在那里控制了绝对优势,州长则更是候选人布什的亲兄弟。然而在几次主要的选举诉讼中,佛州高院并没有因为政治压力而对共和党候选人让步,尽管赞成与反对意见之比在联邦最高法院的不利判决下达后缩小为4:3(而不是“马伯里”的“一致通过”)。当然,佛州高院的判决最后并没有成为“马伯里”,因为和当年马歇尔大法官所主持的联邦最高法院不同,就任何联邦问题而言——如果这场系列诉讼中确实涉及到实质性联邦问题的话,佛州高院必须听从于联邦法院。这是1816年的“地产充公案”早已确立的原则。在这里,佛州高院的决定最后被联邦最高法院撤消了。 布什先把这一决定上诉到坐落在亚特兰大的联邦上诉法院,但该法院拒绝颁布禁止重新计票的决定。于是当事人又把佛州高院的决定上诉到联邦最高法院。上诉到联邦最高法院的有两个问题:第一,佛州高院是否对解决大选争议建立了新的标准,从而违反了联邦宪法第2章第1节第2款的规定;第二,手工计票是否因缺乏标准而违反了联邦宪法的平等保护与正当程序条款。在下述判决中,联邦最高法院的多数意见认为它确实违反了平等保护条款。 五、 决定选举的一锤:联邦最高法院的“布什诉戈尔”判决 就和许多美国历史上的其它重要案例一样,这场注定将成为历史性案例的判决也和法院本身的党派倾向有关。 在联邦最高法院的9位大法官中,倾向于共和党与民主党意识形态的法官比例是5:4。可以预料,首席大法官伦奎斯特(C.J.Rehnquist)、斯格利亚法官(J. Scalia)和非裔法官托马斯(J. Thomas)将坚定地站在布什一边,而史蒂文思(J. Stevens)、金斯伯格(J. Ginsburg,女)、苏特(J. Souter)与布雷尔(J. Breyer)法官则将支持民主党的诉求。奥康娜(J. O’Connor,女)和肯尼迪(J.Kennedy)法官具有温和的共和党倾向,因而被认为是决定诉讼结果的中间派。在听证阶段中,也要数他们关心的问题最多。肯尼迪法官首先质问这个案件为什么具备联邦问题, 奥康娜法官怀疑佛州高院的重审判决并没有充分考虑联邦法院中止重新计票的决定,且既然联邦宪法把选择总统选举人的权利保留给各州立法机构,州法院似乎应该特别尊重本州议会的自由裁量权才是。金斯伯格法官则不以为然,认为联邦法院无权去干预佛州法院解释其本州法律的权力。 2000年12月9日,最高法院先以5:4的分裂决定暂时中止佛州内各选区的重新计票过程。斯格利亚法官还非同寻常地附加了一句:“中止决定的发出表明,本院多数虽然尚未决定所提出的问题,但相信上诉者具有相当大的成功可能性。” 代表少数意见的史蒂文思法官则指出,多数意见中止重新计票的决定偏离了法院有关司法节制的先例。 12月12日下达的最后判决确实以5:4撤消了佛州高院的判决。联邦最高法院的7位大法官认为佛州高院所要求的重新计票存在着宪法问题。其中布雷尔和苏特法官虽然同意多数意见的这一含糊结论,但所要求作出的补救不同,并在少数意见中单独表达了他们的观点。以伦奎斯特为首的5位法官构成了多数意见,判决佛州高院的决定违反了联邦宪法和法律。其余的法官则基于不同理由,表达了反对这一判决的少数意见。 多数与少数意见之间的争议主要围绕着3个相互关联的问题:第一,联邦法院是否应该干预这项发生在佛州的选举争议,或更准确地说,联邦法院对这项争议有没有合适的管辖权(或称“受案范围”)?第二,佛州高院的判决是否违反了联邦法律,或以违反联邦宪法第2章的形式改变了州法的立法原意?第三,佛州高院对“缺票”的处理方式是否侵犯了联邦宪法第14修正案所保障的平等保护?事实上,对第三个问题的肯定回答也就基本上回答了第一个问题。在实体上,平等保护是本案的选举争议中最根本的问题;也正是在这个问题上,最高法院7位法官的整体意见发现佛州高院的决定违反了联邦宪法。 1. 法院整体(percuriam)意见:平等保护 7位法官的整体意见指出,“当州的立法机构把选举总统的权利授予人民的时候,立法机构所规定的选举权是基本的;且其基本性质的源泉之一就在于赋予每张选票的平等分量和每个选民的平等尊严。” 平等保护并不仅限于选举权的初始分配,而且还适用于这项权利的行使方式。在州政府授予平等选举权之后,它不能再以任意与歧视的方式对待选民的选举权,使得不同的选票具有不同的分量。正如1964年的“选区重划第二案”指出:“通过贬低或淡化公民选票的分量来剥夺选民权,可以和完全禁止选举权的自由行使同样有效。” 争议的主要焦点在于那些有问题的选票卡。选民被要求用一支尖笔在纸卡上穿孔,但有些选票未被完全穿孔,使得机器不能识别它们,例如应被穿孔的部分有时还连在卡上,有时则只有一个受压的印子(所谓的“酒窝选票”)。佛州高院要求从这些选票上识别选民的意向,联邦最高法院却认为这种做法未能满足平等保护的最低限度要求,即不得任意对待选票以侵犯选民的基本权利。尽管从表面上看,发现选民意向是一项无可非议的普遍要求,但它在具体运用的时候缺乏统一的标准来保证统一运用。最高法院的多数意见指出,问题的关键在于检票团所面临的是一张沉默的纸,而不是一个还能补充解释的人。在诉讼过程中,确实有证据表明不同地区之间在适用“选民意向”标准上的差异,以及同一地区的前后不一致。例如有一个选区的标准要比棕榈滩选区更为宽松,因而发现的新选票是后者的3倍,而这项结果和两个选区之间的人口差异显著不成比例。 另外,在这几个选区内所进行的手工计票仅限于“缺票”,而未扩展到所有的机器不能识别的选票,包括“多票”(overvotes),即那些因包含一个选择以上而无效的选票。这类选票在佛州总共有11万张之多。因此,如果一个选民未能以机器能够识别的方式选择候选人,那么她在手工计票中还有一次机会使其意向获得考虑,而如果一张选票以机器能够识别的方式标了两个候选人而被排除,那么它就不能再获得人工考虑的机会,尽管检票团或许能从中探测出符合要求的意向。再者,如果选民标了两个候选人(因而应该无效),而只有其中一个被机器识别,因而错误地被认为有效,也不能再次受到检验与排除。 最后,佛州高院要求迈阿密—戴德选区部分手工计票结果,且并不保证最终公布的结果必须等到手工计票完全结束之后。这样,那些被机器排斥而在最后期限内又不能被再次检查的选票,就和获得再次审查的选票处于不平等地位。佛州高院的考虑是在公证期限之前完成全部计票的实际困难,但联邦最高法院指出:“时间的压力并不减少宪法考虑,对速度的欲望一般并不是忽视平等保护的保障之借口。” 因此,联邦最高法院主要从平等保护以及由此发展而来的“一人一票”原则,在手工计票的程序上发现了佛州高院的问题。多数意见认为佛州高院未能在全州范围内保障统一的重