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行政诉讼原告资格:司法裁量的空间与限度

作者:沈岿   点击量:9889

The Space and Limits of JudicialDiscretion Concerning Standing to Administrative Litigation 沈 岿#a#*#/a# 摘要:行政诉讼原告资格的讨论不外乎两个路径:一是探索既有规则的意义,二是指出规则不足并提议立法变革。只是争议丛生,以至于司法不一致,并寄厚望于立法变革。但是,立法变革之前,在原告资格分析结构之下,可以充分运用规则解释,通过司法裁量的谨慎求索,部分地回应社会需求。 关键词:行政诉讼 原告资格 司法裁量 引子 市民认为规划机关的许可行为“损害了自己的优美环境享受权”或“破坏了其享受自然景观带来的精神上的愉悦”,是否有资格向法院提起行政诉讼?文体局没有应某位知名画家的请求,查处该局下属的进行色情表演、且张贴带有色情内容广告画的娱乐场所,失望和愤怒的画家是否可以认为文化局的不作为侵害该娱乐场所对面小学未成年人合法权益而诉诸法院?普通公民向地方国税局举报某企业偷税行为,国税局置之不理,该公民是否有权对国税局提出行政诉讼?夫妻一方死亡,死者与前妻所生子女以及死者母亲,是否可以认为婚姻登记机关为死者同第二任妻子办理婚姻登记的行为违反法定程序,侵害了他们的继承权,而提起行政诉讼?购买商品房的业主认为房产管理部门给开发商颁发《商品房预售许可证》的行为违法,侵害其财产权益,他们是否可以把房产管理部门告上法庭?…… 上引数例,无非不计其数行政讼案之沧海一粟,然其皆有一个主题,即谁有权或有资格提起行政诉讼,进入法院大门,质问公共行政的合法性?作为扣动司法审查程序的扳机之一,此问题历来受实务与理论的关切。就法律术语而言,它经常被置于“行政诉讼原告资格”概念之下予以讨论。不过,当此一般性的设问与某些具体的案情及起诉人的诉讼请求相结合时,起诉人是否为适格原告的争议,则不可避免地产生。通过以上几件事例,大致可以观察到当前对待这一设问的两种路径:其一,在现有的关于行政诉讼原告资格的标准之中寻求答案,结论却有可能是截然相反的;其二,依据现有标准得出起诉人并非适格原告之结论,但从规范的立场认为应该允许此类诉讼的进行,故而,建议引入新的规则,实现行政诉讼原告资格的尽可能放宽。 其实,对行政诉讼原告资格问题,在既有规则之下进行具体的判断,以及超越现行规则寻求可能的立法变革,是两个历久存在的思路。前者着眼于实在法的理解和解释,若运用得当,自可对司法大有裨益;后者发觉法律之不足,故放眼未来、追逐更新的设计,虽暂时不能为司法所用,但有朝一日或可为民众和立法者所接受,而由理念演变为实在的规则。并且,两个路径之间隐含地存在如下假定:只有当现实提出应然之要求,即出于某些考虑应该赋予起诉人以原告资格,而实在法无论作何理解和诠释,皆不可能满足此要求时,前一路径才会走入“死胡同”,才会需要在后一路径上谋划新的发展。毕竟,若实在法尚有用武之地,何必追求新规则的制造。 然而,略加细致考察当前的讨论,却可发现,在前一路径上的探索存有不少的分岔,对原告资格判断标准究竟包括哪些以及如何解读,意见和争论丛生。在具体案件上发生的分歧,以婚姻登记案为例足以证明。而脱离具体案件的一般性讨论,也有诸多文献为证。众说纷纭的局面进一步导致两个结果。一则,法官在认定起诉人是否具有原告资格时,难以求得比较一致的认识,在表面上看来,形成司法的困境。二则,由前一路径向后一路径的转换,并非像给出以上假定那般容易,分岔的存在致使对前一路径是否“山穷水尽”产生不同认识。 那么,司法是否真地处于无所适从或不一致的困境之中?现有规则或制度是否真地无法应对一些社会需求而需要引进新的?在我个人看来,为了对这两个问题作出一种更加成熟、更加复杂的回应,而不是简单地给出“是”或“否”的答案,仍然必须把目光聚焦于行政诉讼原告资格的判断标准之上,对目前规则所明确或暗示的标准进行慎重、详实的考究。惟其如此,方能使我们的认识在清晰的向度上更进一步。本文写作的出发点即在此。 同时,本文愿意接受以下两个假定。第一,绝大多数普遍、抽象的法律规则,在个别化地适用于具体案件或事例时,都有多种理解与解释的可能性。若规则本身含有不确定的法律概念,尤其如此。第二,在规则出现可选择的多种理解与解释时,实际上意味着适用规则之人(在本文中主要指向法官)可以进行裁量,而有些裁量的作出隐含着决定者的价值选择,对此价值选择不宜简单、草率地以正确与否进行评价,因为在需要裁量的问题上不见得存在唯一正确的答案,尽管有可能排除不正确的裁量,如超越裁量权限、不履行或拖延履行裁量权以及滥用裁量权等。 正是基于这些假定,本文的动机虽与上述两个设问有关,但主题却是议论法官对行政诉讼原告资格的裁量空间与限度。因为,若能在此主题上求得一丝正面的进展,我们或可侧面地从中引申出对“司法困境”一说更为深入的认识,以及更为清楚地厘定司法无法作为、需要立法实施变革的地带。不过,现实影响法官裁量空间与限度的因素较多,法官制度、审判制度、司法行政体制、宪政结构、社会文化环境、法学研究和教学等,都可能直接或间接地“规定”了司法裁量的实际空间与限度。为避免陷入无止境论证,本文拟放弃对其它相关因素的考虑,而执着于充分挖掘现有规则之意义,进而尝试打造“原告资格分析结构”,以此为基点讨论在规则逻辑上可能的司法裁量空间与限度。因此,下文将首先以建立原告资格分析结构为起步,尔后对结构中检验原告资格的四个维度逐一进行探索,最后以小结的方式回应在此提及的有关问题。 相关规则及分析结构初建 哪些是相关规则? 原告资格分析结构的打造,是本文展开论述的必备前提。但是,这一步工作既不能出于臆测和想像,也不能直接援引“他山之石”,而必须建基于我们当前拥有的规则之上。那么,与行政诉讼原告资格相关的规则包括哪些呢? 为回答此问题,有必要首先确立一个认知前提,即原告资格与受理条件是两个相互之间具有种属关系的范畴。原告资格旨在解决何人有资格提起诉讼、以及就起诉人提出的具体诉讼而言起诉人是否合格原告的问题。受理条件则是起诉人为使特定法院受理起诉而必须满足的全部法定条件,起诉人具备原告资格只是其中的一个条件。由此,有关原告资格的规则必须同关于其他受理条件的规则分离开来,不能出现将是否属于受案范围、是否提出明确被告和具体诉讼请求及事实根据、是否符合法定起诉期限等纳入到原告资格范畴中加以讨论的混淆现象。 综观行政诉讼法和《若干解释》,如果以“条”为计算单位的话,共有12条直接涉及原告的资格条件。其中,对原告资格给出一般性界定的有5条,而关于特定情形下如何确定原告资格的有8条(第24条既触及一般性界定也规定原告资格转移情形)。此外,行政诉讼法第11条虽是规定受案范围,但该条在某些方面与原告资格有所牵涉,如对“合法权益”的认识,故而也可视为相关规则。当然,这并不意味着,如果跳出行政诉讼法和《若干解释》,就无法找到与原告资格相关的规则。因为,行政诉讼法第11条第2款的规定,实际上表明单行的法律、法规仍然可能是原告资格相关规则之渊源。见表一。 表一:行政诉讼原告资格相关规则 注:由于本文主要围绕一般性界定展开讨论,故在表中给出与此有关的条款的具体内容。而特定情形下原告资格确定的规则,在需要论及时,将给出具体内容。 分析结构的初建 由关于原告资格的条款可知,行政诉讼法和《若干解释》是通过两种方式来定位原告资格的:其一,概括式;其二,列举式。概括式的规定,即表中涉及一般性界定的规则,以及行政诉讼法第11条的部分规则。列举式的规定,除了原告资格转移条款,是由行政诉讼法给出并由《若干解释》对“近亲属”进行界定的以外,大部分则源于《若干解释》。主要原因在于司法实践中出现了非常具体的如何确定原告资格的疑问,最高法院根据实务经验,针对这些疑问作出了较为明确的回应。这一作法至少告诉我们,在必要的时候,最高法院可以对原告资格问题进行具体的解决,并以其惯用的“立法式”解释给出列举的规定。当然,最高法院“立法式”解释的全部规则也非旦夕之间一蹴而就的,有些问题已经通过逐个答复的解释方式予以解决,“立法式”解释在一定程度上只是完成一份总结工作。并且,此种逐个答复的解释方式预计在未来仍将发挥重要作用。 但是,行政诉讼法或《若干解释》中的列举式规定,以及最高法院逐个答复的解释,都不可能完全穷尽现实,其基本上完成一个补充性的明确化功能。实际案例中提出的新型问题,并不能在已经给出的列举规则或个别答复中找到明确答案。更何况,《最高人民法院对内蒙古高院<关于内蒙古康辉国际旅行社有限责任公司诉呼和浩特市工商行政管理局履行法定职责一案的请示报告>的答复》已经例证,最高法院面对新型问题,仍然需要以有关原告资格的基本条款为依据,引申出结论。因此,在打造原告资格的分析结构方面,即便列举式规则或个别答复可能有所启示,更加值得关注的,依旧是那些提供一般性界定的基本条款。 考察表一所列五个基本条款,可以剥离出检验原告资格的四项标准: 1、原告是自然人和组织。公民、法人和其他组织,以及外国人、无国籍人、外国组织,可以归纳为两类性质的主体:自然人和组织。 2、存在合法权益(法律权益)。既然自然人或组织起诉某个行政行为是因为他们认为该行为侵犯合法权益,一个理应成立的推论是:合法权益的存在乃必要之前提。换言之,起诉人应当向法院表明受侵犯的合法权益是什么。 3、合法权益(法律权益)属于原告。行政诉讼法第2条、第41条第1项都明确,原告必须是认为行政行为侵犯其合法权益。言外之意,起诉人向法院提出受到被诉行为侵犯的合法权益,不应是他人的或公众的。 4、合法权益(法律权益)可能受到被诉行为影响。在原告资格基本条款中,立法者允许自然人或组织根据其自己的认识(认为侵犯合法权益)即可提起诉讼。合法权益是否确实受到被诉行为侵犯,并非检验原告资格时需要考虑的问题。由于行政诉讼法所用“侵犯”一词系基于起诉人的主观认知角度,而起诉人是否适格原告的判断更多地由法院完成,故从法院角度,似乎用“影响”一词更为适宜。然而,难以想像,在起诉人主张的合法权益根本不可能受到被诉行为影响的情况下,法院会认可起诉人的原告资格。因此,此处所提合法权益可能受到被诉行为侵犯,意指被诉行为同合法权益受影响之间存在因果关系,从而保证合法权益受影响是可追溯到被诉行为的。有必要区分的是,在实际话语中,“可能受到被诉行为影响”还有一种涵义,即行政行为对合法权益的影响尚未实际产生、但必然会产生,如拘留决定作出后尚未执行,也就没有剥夺相对人的人身自由。但是,无论拘留决定是否已经执行并产生实际影响,其对人身权益的影响在因果关系上是可能的。 以上四个标准,系从原告资格基本规则中初步演绎的结果,其具体内涵留待下文深入讨论。不过,在此需要对《若干解释》第12条所确立的“法律上利害关系”与上述四个标准的关系作一说明。因为,自从这一概念明白引入原告资格的规则之后,它已经成为理论与实务共同的聚焦点,甚至成为考虑原告资格的核心。我无意反驳“法律上利害关系”享有或应当享有如此地位,只是,上文初建的原告资格分析结构可以与之相容。 根据最高法院的释义,“法律上利害关系”意指被诉行为对自然人和组织的“权利义务已经或将会产生实际影响”。这种利害关系,包括不利的关系和有利的关系,但必须是一种已经或者必将形成的关系。由此,可以认为它包含两个层次上的意思:其一,自然人和组织的权利义务;其二,该权利义务已经或将会受到被诉行为的实际影响。 第一层次上的涵义与合法权益概念的功能大致相当,主要在于认定是否存在可能会受到被诉行为影响的权益。尽管这里应用的术语是“权利义务”,但无非道出行政行为影响合法权益的可能形式。但凡因行政行为而不能或不能充分享有或行使其权利的,或者,因行政行为而增加非法或不应有之义务的,皆可视为“侵犯合法权益”。毕竟,义务往往对应的就是权利。例如,行政机关违法决定企业承担缴费义务,实际上可理解为侵犯后者的财产权。不过,至少在相当一部分人眼中,“权益”与“权利”相较,前者的内涵与外延似乎更为宽泛一些。最高法院如此界定法律上利害关系,是否与行政诉讼法保持吻合,不无商榷之处。第二层次上的涵义,即具体行政行为对权利义务已经或将会产生影响,无非是暗示被诉行为同合法权益受影响之间存在因与果的联系。总之,“法律上利害关系”一词的两层意义,皆可为分析结构之第二项、第四项所吸收。 自然人和组织 分析结构之第一项,表明原告是自然人或组织。独立待之的话,其实际上是一般性地讨论谁有资格成为行政诉讼的原告,而不是放在特定案件和纠纷中探讨起诉人与本案的关系是否足以让其成为适格原告。因此,根据行政诉讼法,任何自然人、法人或其他组织,皆有作为原告提起诉讼的权利,在法学术语上,即都享有诉讼权利能力。以下再结合某些易引起混淆和异议的问题,略加细致的阐述。 自然人;死者和胎儿如何? 自然人具有行政诉讼原告的权利能力,这一诉讼权利能力的取得和消灭与其民事权利能力大体一致,即始于出生,终于死亡。这也就意味着已经死亡的自然人和尚未出生的胎儿,并不享有诉讼权利能力。我国的立法例,无论是民事诉讼法还是行政诉讼法,皆未肯认死者和胎儿的原告资格。 不过,必须指明,死者和胎儿在诉讼法上的“无原告资格”,并不意味着其在实体法上完全失去权利能力。否则,就无法解释一个没有实体权利能力的“主体”,为何可以依法享有某些权利。这一点基本已成为共识,并被称为诉讼权利能力和实体权利能力的分离。换言之,自然人实体权利能力始于出生、终于死亡的原理已经受到挑战,死者和胎儿仍然具备有限的实体权利能力,其权利范围当视法律之特别规则而定。法律之所以承认死者有限的实体权利能力,无非因为有些权利与死者特定的人身密切相关,如姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权以及作品的署名权等。它们并不能基于死亡的事实可以转让给任何其他人。至于认可胎儿有限的实体权利能力,主旨亦在于考虑如何更加公平和充分地对待与保护胎儿的正当权益。 民法上关于死者和胎儿实体权利能力的讨论,当然不应受到部门法篱笆之禁锢。在行政法领域,死者或胎儿之合法权益受行政行为侵犯,亦不无可能。不过,在此点击死者和胎儿的实体权利能力,无意打开篇幅探索他们是否应当享有权利或应当享有哪些权利,目的只在于引出一个话题:若死者和胎儿未获诉讼权利能力,不可能拥有原告资格,其合法权益惟有通过担当原告的近亲属或胎儿母亲予以主张,那么,这与“合法权益属于原告”之标准如何切合呢?因涉及分析结构之第三项,在此稍稍提及以待下文。 组织;行政机关和检察机关如何? 依行政诉讼法,法人和其他组织亦有作为原告的诉讼权利能力,即抽象意义上的原告资格。从现行《民法通则》中可知,法人包括企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。在逻辑上,其他组织当指法人以外的组织类型。 当然,与自然人一样,法人或其他组织也会出现实体权利能力终止的情形。与死者类似的是,法人或其他组织实体权利能力终止,其权利同样有可能存在承受者;不同的是,终止以后的法人或其他组织仍可能成为行政诉讼之原告。两个方面在立法与司法解释中皆有表现。根据行政诉讼法第24条第3款,法人或其他组织终止,承受其权利的法人或其他组织可以提起诉讼。而在特定情况下,实体权利能力的终止并不意味着诉讼权利能力的消灭。《若干解释》第17条就明定,非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的,该企业仍然有权提起行政诉讼。尽管《若干解释》仅赋予非国有企业在此特定情况下的诉讼权利能力,但是,从实体权利能力与诉讼权利能力可分离的原理,以及充分保障已经终止的法人或其他组织在终止之前受到行政行为影响的合法权益角度出发,对于什么情况下已终止的法人或其他组织得享诉讼权利能力,司法完全可能有进一步裁量的空间。 近年来,有相当多的论者撰文提出检察机关进行公益诉讼的设想,以及行政机关进行“执行诉讼”甚至“机关诉讼”的设想。那么,在分析结构第一项下,行政机关、检察机关是否有原告资格呢?若就字面意义而言,“自然人、法人和其他组织”完全可以容纳行政机关、检察机关。因为,在我国,行政机关、检察机关都属于机关法人。换言之,由于分析结构第一项仅仅是一般性地赋予抽象的原告资格,并不讨论起诉人相对于其所提诉讼是否适格原告的问题,所以,把行政机关、检察机关纳入进来具有逻辑的可能性,司法裁量的空间也看似存在。 然而,行政机关和检察机关能否作为行政诉讼原告,并非新鲜之问题。早在行政诉讼法起草时,即有立法建议主张行政机关、检察机关亦可作为原告,理由与执行诉讼、公益诉讼相牵连。只是立法最后未予采纳。此明显的立法原意,对司法裁量构成潜在的限制。当然,从法律解释方法观察,立法原意并不见得一定会制约司法裁量。不过,正因为立法原意如此,行政诉讼法中才未曾出现与检察机关公益诉讼、执行诉讼、机关诉讼相对应的特殊规则。若司法裁量贸然突破原意,简单地将行政机关、检察机关解释为具有原告资格的法人,从而承认这些诉讼类型,特殊规则缺位可能导致的后果难以预测和想像。就这一点而言,检察机关公益诉讼、执行诉讼和机关诉讼的设想,似惟有通过立法改革予以实现,司法裁量的空间微乎其微。 当然,由于分析结构第一项仍然在抽象意义上赋予机关法人原告资格,所以,当行政机关成为行政管理的相对一方或利害关系人,仍然可以获得适格的原告地位。这一点在学界和实务都已成为共识,在一定意义上,亦可以认为是司法裁量合理运用的结果。 存在合法权益(法律权益) 自然人和组织只是享有抽象意义的诉讼权利能力,若要在具体诉讼中成为适格原告,其必须向法院主张被诉行为侵犯其合法权益。由此,是否存在合法权益,成为确认原告是否适格之必备标准,亦即分析结构之第二项。然而,合法权益的内涵与外延是指什么?对其应当如何界定?前述南京紫金山观景台案中起诉人所提观赏自然景观之愉悦是否在合法权益范畴之内呢?诸如此类的一般性或具体性问题,必需予以详加探究。 裁量合法权益范围的规则基础 上文曾经提及,相当一部分论者相信,依字面解释,“权益”比之“权利”更为宽泛,因为前者包括权利和利益。并且,此理念由来已久。在此理念之下,具体的观点表达可能存有差异,但常见的是,权利乃法律明定,而利益不以法律规定为前提、仅需不违法即可。不过,与此认识不同,另有论者指出,合法权益乃“宪法、法律确认的、由相应义务所保证的各种资格、利益、自由和权能”。言下之意,任何合法权益皆需由宪法、法律予以确认。更有论者在较早时期既已主张,虽然公民享有的权利十分广泛,但依行政诉讼法,除人身权、财产权以外,其他权益必须以法律明确规定为前提。 由此,这些论者看起来提出了三个厘定合法权益范围的路径。其一,法律未禁止或反对的;其二,法律确认的;其三,法律明确规定的。并且,在表面上,三个路径因强调之重点不同,其有关合法权益范围的结论似有从宽到窄之差异。那么,取何种路径更为恰当?或者,这些路径是否都在司法裁量的空间之内而不存在孰更恰当之价值判断?易言之,法官从中任选一种皆是合理的?甚至,这些路径是否真如表面上看来有较大的差异?是否还有别的路径可循?为解开这些疑问,本文仍从司法裁量皆以一定规则为基础的假设出发,对行政诉讼法既有规则进行分析,开掘其可能的意义。 行政诉讼法未对什么是合法权益作出较为明确的界定。从法律稳定性和适应性角度观察,这一留下不确定法律概念的模糊处理方式却有其价值所在。毕竟,对合法权益内涵与外延的认知,完全可能随时代与情境的转移而发生变迁。这也同时给司法裁量留下广阔空间。不过,也不能认为行政诉讼法完全对此保持沉默,以至于绝对放任司法裁量。尽管行政诉讼法第11条直接厘定受案范围,但是,由于该条款明白点出“人身权”、“财产权”概念,因此,在行政诉讼法的整体结构上,其具有与第2条相结合来考虑合法权益范围之功能。 乍看之下,该条显然采取列举和概括两种方式,来对待合法权益问题。第1款前7项可谓具体之列举,而第8项以及第2款则是概括之规定。第8项提出,自然人或组织“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”,可以起诉;而第2款则指出,“除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。” 规则之可能解释 行政诉讼法第11条就其澄清合法权益之范围的功能而言,主要存在两种解释。一种解释认为该条规定实际上指向两类合法权益:(1)人身权和财产权;(2)法律明确规定的其他权益。其隐含的解释逻辑是,第8项使用“其他人身权、财产权”一词,意味着以概括方式覆盖前7项未穷尽事宜,这也就表明前7项是以列举方式点击人身权、财产权。二者结合,第1款的8项内容皆指向人身权、财产权。进一步,第2款就可理解为,凡人身权、财产权以外的其他权益需视单行法律而定。第二种解释认为,该条第1款前7项并不仅仅涉及人身权、财产权,它们直接规定可诉的具体行政行为,而不管这些行为涉及的是何种权益,所以,前7项暗喻的权益不能局限于人身权、财产权。 细致考究的结果使本文倾向于接受第二种解释。因为,在前7项所列情形中,有部分明白规定的权益难以纳入人身权或财产权范畴。例如,经营自主权。根据《民法通则》第99条、第101条、第102条,企业通常有的人身权仅包括名称权、名誉权和荣誉权,与经营自主权无涉。《民法通则》中属于“财产权”一节的第82条规定,“全民所有制企业对国家授予它经营管理的财产依法享有经营权,受法律保护。”换言之,对财产的经营权才属于财产权范畴。可是,企业经营自主权比起财产经营权,要广泛得多。其实,经营自主权本身应该视为一种自由权(liberty),只是该权利的行使会带来财产利益。此外,前7项隐含的部分权益,也不宜放置在人身权、财产权的“格子”中。例如,第4项涉及的依法获得许可证照的权利,就其性质而言,实际上乃取得法律给予的从事特定活动的能力或资格,为自由权之一种。而第7项所列“违法要求履行义务”的行为,更是可能对应地侵犯各种权益。 不过,第二种解释虽然意味着第11条第1款所涉合法权益是开放性的,不限于人身、财产权益,但是,其作用至多反驳了第一种解释中不合理成分,而没能给出一堵正面的篱笆,以大致框定开放的边界。因此,第一种解释针对第11条第2款的部分——即将其理解为具有补充性功能,非人身权、财产权的权益以法律规定为准——凸显其启迪价值。由于第二种解释已经推翻了第1款仅触及人身权、财产权之论断,所以,第2款不应解读成只具补充功能,其所用“法律、法规规定”一词甚至可以提升为一个普遍的标准,即凡是在法律、法规中得到规定的权益,皆属于“合法权益”的范畴。进一步,此处的法律、法规当可扩大解释为广泛的法律规范性文件,而不限于狭义的法律、行政法规和地方性法规。因为,第2款使用“法律、法规”的原意也非定位于狭义,只要全国人大或其常委会制定的法律未明确排除行政诉讼(行政诉讼法第12条第4项),任何法律规范性文件都可规定可诉的行政案件。综上所述,经过对相关规则的复杂解释,一个逻辑上可能的结论是:合法权益就是法律规范规定的权益。各规则之间的关系结构大致如表二所示。 表二:合法权益相关规则之解释结构 如何理解法律规范规定的权益 如果“法律规范规定的权益”可以接受为对合法权益的一种合理解释,那么,这是否意味着我们所循的无非上文提及的厘定合法权益范围的第三种路径,而摒弃了第一、第二种路径?答案并不能简单地给出。关键问题在于如何理解甚或挖掘“法律规范规定的权益”之意义。 首先,欲理解或挖掘这个概念的意义,必须澄清法律规范是如何规定权益的。有些学者批评把“权益”等同于“权利”的做法限制了原告资格,因为权利是法律明文规定的,而利益并不一定由法律规定。其隐含之意在于,法律的明文规定总是狭窄的。其实,法律规范对权益的规定,有多种表现形式。有的明白地以给出“××权”概念的形式出现,如人身权、财产权、经营自主权、受教育权等。这一般不会带来认知上的困难。不过,亦有相当部分法律规范并不以这种形式来规定权益,而是通过义务性条款把对应的权益隐含其中。例如,《广告法》第7条第2款列举了九项对广告的禁止性规定,如不得“含有淫秽、迷信、恐怖、暴力、丑恶的内容”。尽管法律并未明确规定广告受众有什么权益,但从第7条第1款关于广告应当“有利于人民的身心健康”的规定着眼,广告受众完全可以解释为享有身心健康的权益。《广告法》第34条又规定有些广告在发布前必须由有关行政主管部门对广告内容进行审查。那么,如果广告审查机关审查批准了一则广告,可广告内容又确实含有淫秽等内容,此时,当然可以理解为广告受众的合法权益(身心健康)受到了许可行为的影响。 此外,从国外司法经验可以借鉴的是,法律规范规定的权益,还有可能从立法要求行政机关必须考虑的因素以及立法目的中派生出来。例如,在美国的哈得孙河自然风景保护联盟诉联邦电力委员会案中,原告起诉联邦电力委员会在哈得孙河上修建水利发电厂的计划。法院判定其享有起诉资格,理由之一是《联邦电力法》规定委员会批准的项目应当“最大限度地适应于完成一个综合性计划,该综合性计划应改善或促进航道,以供州际或对外贸易之用或有助于州际或对外贸易,该综合性计划还应改进并充分利用水电的发展,以及促进其他有益之公用目的包括娱乐休闲目的。”法院宣称,“娱乐休闲目的”毫无疑问“包括保护自然资源、维系自然美景和维护历史遗迹。……在批准一个项目时,权衡每一个因素正是联邦电力委员会的义务。”由此,《联邦电力法》承认了资源保护利益、审美利益和休闲娱乐利益。 对比之下,《南京市中山陵园风景区管理条例》第7条也有在性质上相似的规定,“编制风景区规划和各景区详细规划必须遵循以下原则:(一)符合有关保护和利用风景名胜资源的法律、法规的规定;(二)与南京钟山风景名胜区总体规划、国土规划和城市总体规划相协调;(三)保持自然景观和人文景观的原有风貌,维护风景区的生态平衡,各项建设设施应当与风景区环境相协调。”若按美国法院解释法律利益的方法,最大限度地从“保持自然景观和人文景观的原有风貌”的规定中,裁量出观赏自然景观的利益,也是可能的。 可见,从法律解释的角度,法律规范对权益的规定,可能有多种存在的方式。对法律规范规定的权益之考察和定位,不能限于法律的字面表述,而应当对法律的整个文本(包括法律目的)进行研究,最后以法律解释的方式确认合法权益之存在。如果一定要对这样的考察过程予以大致描述的话,那么,可以归结为以下几个探问:起诉人主张的权益(1)是否由法律明确以“××权”的形式规定?(2)是否可以从法律的义务性规定中对应地推演出?(3)是否可以从法律规定行政机关必须考虑的因素中推演出?(4)是否可以从立法目的所欲保护或调整的利益范围中推演出? 至此,如果采用上述宽泛解释的方法去厘定合法权益,读者自可发现,前文揭示的两种路径——“法律明确规定的”和“法律确认的”——并无实质性差异。但是,以“法律规范规定的权益”作为衡量标准,与第一种路径即“法律未禁止或反对的”,仍然存在区别。无论怎样宽泛地去诠释立法中认可的权益,这一方法至少在形式上以法律规范为依托。可如果把法律未禁止或反对的权益视为合法权益,就有可能无法区分一些纯粹基于个人情感、信仰或观念而产生的利益和法律要求行政机关应当予以保护的利益。例如,当前建材市场上存在一种涂漆品牌,名为“立邦漆”,并已经申请了商标注册。可是,确实有人认为“立邦”涂漆是日语“日本”的音译,在网上号召不要去购买。如果号召者认为该涂漆在中国注册商标,伤害了自己的民族感情,提起行政诉讼,可以将其视为合法权益的主张吗?“利益”就其本义而言就是好处或对某人而言有益的事情,基于个人情感、信仰或观念而产生的利益无疑也是利益。法律当然不会禁止或反对个人的情感利益,但也不会轻易地认同并保护之。 对于什么样的利益属于法律保护的利益,而什么样的利益又排斥在外的问题,不同国家存有不同的认识。例如,在美国得到保护的审美利益,在德国并不一定都属于受保护的权利,而被视为“纯粹的舒适性或不舒适性”。由于这个问题源于不确定的法律概念,所以,我相信即便在同一国家,不同时期或不同法官亦会存在不同认识。但至少有一点是肯定的,并非所有的法律上未禁止或反对的利益,都在法律保护或调整的范围之内。 最后,必须指出,“法律规范规定的权益”意味着一个较为广阔的司法裁量空间之存在。在具体案件中,起诉人提出的某些利益主张,如南京紫金山观景台案中观赏自然景观的利益,是否可以纳入进来,不同法官完全可能作出不同裁量。这一点并不难以理解,因为,当试图超越立法的字面表述,借助对法律内在意图、精神的钻探,并以法律解释的方式去划定合法权益边界的时候,必然会形成一个灰色的、令人踌躇的地带。规则本身、对规则的认识以及价值抉择等诸般因素,皆有可能左右结论的作出。由于选择了这种方法,以避免过分限制原告资格,那么,就必须容忍灰色地带的存在。至少,我们保留了一个开放的原告适格标准。但是,即便承认起诉人提出的利益主张属于法律规范规定的权益(即合法权益或法律权益),还不能就此认为起诉人就成为了适格的原告。 合法权益(法律权益)属于原告 由于原告必须是认为行政行为侵犯“其”合法权益的自然人或组织,字面解释的一个当然推论是:原告主张的乃其自己权益,而非他人权益或大众权益。分析结构之第三项,基于此而产生。那么,合法权益属于原告标准究竟意味着什么?其在具体运用时应注意哪些问题?它是否存在例外的情形?如果有,例外的情形通过什么方式来确定? 自己权益和他人权益 原则上,起诉人若是为第三方利益提起诉讼,就不能成为适格原告。支撑这一原理的理由可以是多方面的。从诉讼角度观察,一方面,法院不对权利进行没有必要的裁判;另一方面,只有切实受到损害或损害威胁的人,才最适宜于主张其权利并进行有效辩论。因此,如果第三方不愿意起诉或完全可以在法庭之外实现其权利,允许起诉人主张第三方权利,法院的裁判就是没有必要的,诉讼后果无人承担,而且,法院不能确信起诉人是否可能为第三方权利进行最佳的辩护。前文所引未成年人权益案中,画家严正学先生之公益心和正义感无疑值得称道,但其提出的权益主张实际上意欲维护在娱乐场所对面学校的小学生身心健康。法院认为严正学先生并非适格原告之回应不是简单的无可厚非,而是应该予以相当赞许。因为,上述原理背后潜在的理由,足以让我们对此类被称为公益诉讼的起诉持谨慎之态度,不应受“公益诉讼”绚丽光环的诱惑。基于同样或类似的理由,也不宜支持因为个人或组织不敢或无力提起行政诉讼而提议检察机关介入的主张。 不过,起诉人不得主张第三方权益的原则,并不是绝对的。其实,细考行政诉讼法和《若干解释》的规定,合法权益属于原告标准已经存在两个例外。第一个例外体现在有关原告资格转移的条款上。当然,并非所有原告资格转移的情形,都意味着起诉人的起诉是在维护他人的权益。若死者或既已终止的法人或其他组织之财产权益受到非法侵害,那么,权利继受人可以视为在维护自己权益,因为,此时财产权益已经或即将依法转让给权利继受人。但是,对于某些具有高度个人性质的合法权益,如姓名权、名誉权、荣誉权、人身健康权、著作权等,原告资格转移以后导致的结果就是:原告在主张他人的权益。在诉讼法理上,这被称为诉讼担当。 第二个例外体现在《若干解释》第15条上,该条规定,“联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方,认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的,均可以自己的名义提起诉讼。”显然,联营、合资、合作各方(以下简称合营各方)并非联营、合资、合作企业本身(以下简称合营企业),但他们却可以原告身份起诉行政行为侵害合营企业的利益。在经验上,合营各方利益同合营企业本身利益,确实存在密切关系,行政行为侵害合营企业权益,有可能导致合营企业各方权益受损。允许其以行政行为侵害合营企业权益为由提起诉讼,似乎具有合理性。但是,合营各方利益与合营企业本身利益并非完全一致,他们在诉讼中是否可以全面、真实、彻底地主张合营企业的权益,不无疑问。因此,这个例外规定值得商榷。 以上例外是法定的,几无司法裁量空间可言。那么,除这两个法定例外,是否还存在原告主张第三方权益的其他可能情形?法官是否有可能进行司法裁量、认可这些情形中的原告适格?观察美国的经验可知,已经具备起诉资格的原告,在以下两个条件同时具备的情形中,可以在诉讼中主张第三方利益。其一,原告和第三方的关系相互纠结,以至于原告诉讼结果必然会影响第三方权益,此时原告处于可以有效主张第三方权益的位置;其二,法院有理由相信第三方不能主张自己权益。 例如,在全国有色人种促进会诉阿拉巴马州案中,阿拉巴马州政府请求法院禁止全国有色人种促进会从事活动。州法院下发禁令后,该会向州法院提请撤销限制令。州法院则依据州政府请求,下令该会向法院提交该会大部分的资料,包括成员名单。除成员名单外,该会提交了法院要求的所有资料。州法院判决其犯有藐视法庭罪,并处以10万美元罚款。该会提出其成员根据宪法有权保密他们与该会的联系,不受强制性的开示。最高法院在审理此案中,认为该会可以主张其成员根据宪法享有的匿名权利。“如果要求成员自己主张宪法权利,那么,就在主张权利的那一刻,成员的权利就变得毫无意义了。” 又如,在格里斯沃尔德诉康涅狄格州案中,两位被告受到犯罪指控,缘由是他们为已婚夫妇提供避孕建议。两位被告在诉讼中提出,康涅狄格州有关禁止避孕的法律侵犯了宪法上隐私权。尽管他们主张的宪法隐私权并非其所有,而是接受建议的已婚夫妇所有,但法院仍然允许之。法院指出被告和已婚夫妇之间的关系是“保密的”,而已婚夫妇的权利若不能在这样的情形中得到主张,就“有可能化为乌有或受到不利影响”。 尽管这两个案例并非行政法案件,当事人面对的分别是州法院的判决以及州政府依州法律提起的犯罪指控,他们提起的请求分别是法院要求提交成员名单的命令违宪以及州法律违宪,但从中可引申出以下推论。一方面,当事人本身因为受到对其不利的公权力行为(有可能是行政行为)的直接影响而具备了起诉资格;另一方面,当事人在决定诉讼胜负的关键问题上,把诉讼主张建立在第三方权益基础上。鉴于起诉人诉讼地位总是与其诉讼主张联系在一起,因此,原则上,并不因为起诉人基于某种理由而具备原告资格以后,就可以同时提出建立在第三方权益基础上的诉讼主张。但是,在符合上述两个条件的特定情形下,原告仍然有资格主张第三方权益。只不过这应该限于例外,而不应具有普遍性。参见图一。 图一:起诉人主张第三方权益 此外,当团体为其成员权益提起诉讼时,其实也是在主张第三方权益。但美国法院一般认可团体有这样的资格,而无需同时满足上述两个条件。与之有关的一个假设是,“为了生存,一个组织必然要卓有成效地代表其主体部分成员的利益”。不过,如果出现以下两种情形之一者,团体不宜主张其成员利益。第一,团体内部成员利益存在明显分歧和冲突;第二,某些权利主张必须由成员自己决定提出。例如,在哈里斯诉麦克雷案中,一个宗教组织为其成员提出,有些妇女根据新教和犹太教教义,出于宗教信仰而决定进行医学上认为必需的堕胎,可政府不为她们提供医疗补助,这侵犯了她们的宗教信仰自由。但是,法院认为宗教信仰自由受到侵犯的主张必须由本人进行,当事人必须亲自表明自己的信仰自由受到了压制。 我国法院是否会在行政诉讼实践中发现类似的情形,并据其司法积极能动态度,发展出与美国相近的承认原告主张第三方权益例外情形的原理,仍将是拭目以待的问题。就“合法权益属于原告”标准而言,在已经具备原告资格的起诉人提出基于第三方权益的诉讼主张方面,司法裁量的空间是存在的,尽管这可能是一项极其胆大的司法创新。而团体为其成员主张权益,似很难切入这一标准,需要立法予以例外的规定。 自己权益和公众权益 如果起诉人仅仅以行政机关的违法行为侵犯公共利益为由提起诉讼,其在原则上也不能成为适格的原告。然而,就这层涵义而言,仍然有两个需要慎重思考的问题。其一,如何判断起诉人的利益主张是自己的,还是公众的。其二,起诉人是否可以直接主张公共利益。 之所以提出第一个问题,系公共利益和个人利益之间存在复杂和微妙关系的缘故。公共利益和个人利益虽然在语言上是两个可分的术语,且一直以来为法律界所用,但是,已经形成共识的是,二者在经验事实上相互纽结。例如,假设某个地区的居民甲发现,因为环保机关违法审批致使某个没有合格防污设施的建设项目投入使用,造成周围环境恶化,遂以自己环境权益受到影响为由起诉环保机关。此时,起诉人的权益主张究竟是自己的还是公众的?上文所引南京紫金山观景台案,即便通过司法裁量可以认定观赏自然景观的权益属于合法权益,但又如何判断起诉人的权益主张是自己的而不是公众的? 法律规范规定某种利益,确实会出现利益享有者较为特定和利益享有者不特定两种情形。例如,根据《产品质量法》第28条,销售者应当对某些产品负责修理、更换、退货、造成损失的进行赔偿,若销售者不进行修理、更换、退货、赔偿损失的,由管理产品质量监督工作的部门或者工商行政管理部门责令改正。无疑,产品购买者的权益是该条规定所欲保护的。任何个人或组织购买产品之后,就成为特定的利益享有者。然而,《商标法》第10条规定,下列标志不得作为商标使用:“……(六)带有民族歧视性的;……(八)有害于社会主义道德风尚或者有其他不良影响的。”据此条款,民族平等之利益、道德风尚之利益,并没有特定的利益享有者。由此,通常认为,类似于产品质量法第28条的规则主旨是保障特定个体的权益,凡属法律意在保护的特定利益享有者,即可拥有请求权,包括请求法定行政机关履行职责或请求法院给予司法救济。而类似于商标法第10条的规则意欲维护公共利益和秩序,一般无特定利益享有者,除非法律明确地、普遍地赋予请求权于个体身上,否则,也没有任何特定个体拥有请求权。 当然,主旨在于保护公共利益的法律,若能得到行政机关的正当实施,几乎每个个体都可能从中获益。因公共利益得不到维护而主张自己利益受损,也并非一丁点道理都没有。但是,这种获益毕竟是非常间接的,是几乎所有人都可享受的、难以分割的利益。所以,在德国、日本,曾经以“权利的反射”或“反射利益”概念,把由于法律保护公共利益而间接地给有关人员带来的利益,排除在私人享有的法律利益范围之外。即起诉人不能通过主张反射利益而成为适格原告。在美国,法律实施的利益(interestin enforcement of law)一般也很难成为法院认可起诉资格的基础。 然而,特定利益享有者和不特定利益享有者之间的界限,并非泾渭分明。例如,《防洪法》第25条规定,“护堤护岸的林木,由河道、湖泊管理机构组织营造和管理。护堤护岸林木,不得任意砍伐。采伐护堤护岸林木的,须经河道、湖泊管理机构同意后,依法办理采伐许可手续,并完成规定的更新补种任务。”显然,河道湖泊管理机关必须从公共利益出发,衡量是否办理采伐许可。同样,《北京市实施<中华人民共和国防洪法>办法》第19条第2款规定,“在堤防和护堤地以外的河道、湖泊管理范围内,在不影响河势稳定或者防洪安全的情况下,经过批准可以采砂、取土、开采地下资源、进行考古发掘。永定河、潮白河、北运河等市管河道由市水行政主管部门授权的河道管理单位审批,其他河道、湖泊由区、县水行政主管部门审批。”据此,有关行政机关的审批行为,当以“河势稳定或者防洪安全”这一公共利益为准则。 法律在保障“护堤护岸的林木”、“河势稳定”、“防洪安全”等方面,看起来都没有给出特定的利益享有者。可是,这些法律的实施却不可避免地影响着一定人群,如河道湖泊附近的居民。若行政机关裁量公共利益不当,随意批准采伐、采砂、取土、开发地下资源以及进行考古挖掘,很有可能会使河道、湖泊附近的居民处于危险之中。若河道湖泊附近的居民以自己权益受到影响提起行政诉讼,应将其判断为主张自己权益,还是主张公众权益? 或许,可以从法律的字面规定中,阐发出立法意图包括保护河道湖泊附近的居民人身、财产权益在内。这些居民就是法律欲加保护的一类人群,成了特定利益享有者。不过,这一看似合理的法律解释,也不无商榷之处。因为,一方面,“河道湖泊附近的居民”这一概念本身有较强的不确定性,与上文提及的“产品购买者”概念不同;更为重要的是,我们不能断言,在河道湖泊游览、行船或从事其他活动的民众,乃至与某个河道湖泊相连的其它河道湖泊附近的居民,就不是法律保护的对象。防洪法律的规定,确实不能将保护的利益局限于河道湖泊附近的居民,其更应该指向一般性的公众。如果我们承认某个河道湖泊附近的居民提出的权益主张是属于自己的,那么,其他与该河道湖泊存在某种关联的人,是否也应该得到同等的对待呢? 观察德国、日本的经验,其“权利反射”或“反射性利益”理论业已变化。传统上被认为属于反射性利益的,也有一部分通过判例确认为法律予以保护的私人利益。如公害设施影响范围内的人的利益、公共澡堂业主在一定地域内的独占性利益、核电站近邻居民的健康利益等。这些事例大多发生在建筑、建设计划、环境保护、经济调控等领域。德国人以“邻居保护效力”概念来指称这种现象。而日本人则推出权利推定理论,“难以判断时,就推定其为个人的法律利益”。但是,并非所有的传统上视为反射性利益的,都已经转变为法律予以保护的私人利益。例如,在德国,对地下水和饮用水的保护、对动物的保护以及对文物的保护,都被认为在于纯粹的公共利益;在日本,铁道运输收费认可制度所保护的铁道运输利用者的利益,也被认为是反射性利益,利用者不能就运输收费提价享有原告资格。 国外经验不是可资完全模仿的对象,例如,我国司法实践已经赋予铁路乘客对价格决策提起行政诉讼的资格。但是,国外理论与实务之沿革至少有两点启示。第一,在特定利益享有者和不特定利益享有者之间,没有明显无疑的分水岭。以往被认为属于反射利益的,在司法谨慎探索之下,已经属于法律保护的私人利益。第二,在德国、日本,司法探索迄今尚未完全抹杀“法律保护的利益”和“反射利益”之间必要的分野。在美国,司法探索也未取消起诉人必须主张自己权益的原则。可见,在“主张自己权益而非公众权益原则”之下,司法裁量的空间还是比较广阔的。其实,《若干解释》第13条第1项对“相邻权”、“公平竞争权”的认可,相当于把德国、日本曾经排斥的部分反射性利益转化为法律予以保护的私人利益。如何合理地运用和解释行政法意义上的“相邻权”、“公平竞争权”,以及如何在可能情况下合理地扩大起诉资格,甚至如何把当前有些论者主张通过立法创建公益诉讼来应对的原告适格问题,借助谨慎的司法探索来解决,尚待进一步的司法探索和理论研究。 针对前述第二个问题,答案在原则上也是否定的。然而,细致剖析,起诉人直接主张公共利益存在两种可能情形。一种情形是起诉人本身因为提出了维护自己某种权益的主张而具备了原告资格,但在同时也主张公共利益,可将其称为附带主张。另一种情形是起诉人径直主张公共利益。 若出现前一种情形,美国的经验是适度承认起诉人主张公共利益之资格。例如,在希拉俱乐部诉亚当斯案中,美国政府与巴拿马、哥伦比亚合作修筑一条高速公路,希拉俱乐部认为美国政府没有准备环境影响报告书,起诉到法院。法院发出禁止令,美国政府不得继续为高速公路建设提供援助,直到其依照《全国环境政策法》递交一份适当的环境影响报告书。美国政府随后递交了一份报告书。法院认为报告书在三个问题上还没有进行适当调查:(1)口蹄疫的控制;(2)高速公路可能的替代路线;(3)高速公路对其将要穿过的印第安部落的影响。所以,根据希拉俱乐部的请求,延续禁止令的实行。美国政府承认希拉俱乐部就口蹄疫控制问题,有挑战环境影响报告书的起诉资格,但对另外两个问题没有起诉资格。法院认为,对替代线路的讨论实际上是如何控制口蹄疫讨论的延伸,希拉俱乐部有起诉资格。至于对当地印第安部落的影响问题,法院认为,《全国环境政策法》要求行政机关在最大限度内遵循其各项规定,限制起诉人就环境影响报告书中的其他不适当之处提出起诉,与立法目的相左。更何况,报告书所涉各问题是相互联系和依赖的,不能割裂对待。因此,法院支持希拉俱乐部的主张,即起诉人只要根据一项事由有资格起诉环境影响报告书的适当性,就有权提出报告书存在其它不适当的问题,这个权利的基础是“公共利益”,即要求政府官员切实履行《全国环境政策法》所规定的义务。该案情况可用图二予以简略表示。 由此可见,同已经具备原告资格的起诉人主张第三方权益类似,因为某个诉讼主张而具备原告资格的起诉人,在特定情形下,亦可成为提出涉及公共利益诉讼主张的适格原告。这也意味着,在我国,存有一项胆大的司法裁量行动之可能性。 图二:起诉人主张公共利益 至于起诉人径直提出公共利益主张的情形,基本上不存在司法裁量的余地。许多国家和地区在允许个人或组织以及检察机关提起公益诉讼方面,一般都以特别法律规定为准。若不存在法律之明确规定,法院都会认为起诉人不是适格原告。其实,在我国,这样的特别法律已经存在。例如,上文提到《商标法》第30条规定,任何人皆可在初步审定的商标公告后提起异议,第33条又规定,若异议经商标局裁定、商标评审委员会复审裁定后,异议人仍然不服的话,可以提起诉讼。假设公民甲认为初步审定的商标存在民族歧视性或有损道德风尚,并在3月之内提出异议,可商标管理机关并不支持该异议,公民甲提起行政诉讼,势必会主张民族平等或道德风尚等公共利益。就此而言,《商标法》已经提供了一种公益诉讼。这也就意味着,如果法律要求行政机关履行某项职责时必须考虑一些公共利益,而法律又明确地、普遍地赋予任何人请求行政机关履行职责的权利,并授权其在未从行政机关那里得到满意答复时可以起诉,那么,公益诉讼的一种样式就产生了。此时,法院当然无需再考虑起诉人主张的权益是自己的还是公众的。 合法权益(法律权益)可能受到被诉行为影响 分析结构之最后一项,即合法权益可能受到被诉行为影响。如前文所述,此处用“可能”一词,旨在表明被诉行为同合法权益受影响之间存在因果关系,以保证合法权益受到的影响可以追溯到被诉行为。但是,又当如何理解“因果关系”呢?在上引婚姻登记案和商品房预售许可证案中,起诉人显然符合前三项标准,问题在于,继承权是否可能受到被诉的婚姻登记行为的侵犯?发放商品房预售许可证的行为,是否可能侵犯商品房预售购买人的权益? 间接影响:问题多发处 一般认为,行政行为的效果所影响的对象有直接和间接两种情况。所谓直接者,无非行政行为书面形式所载明的对象,或行政行为明白施于其人身或财产等权益的对象。如行政处罚的被处罚人、行政强制的被强制人以及行政裁决的双方当事人等。而间接者,乃行政行为直接对象以外的、但权益又受到行政行为波及效力的影响。如相邻权受到建筑许可影响的居民、环境权受到建设项目审批影响的居民。若以投石湖面比喻,直接者为湖面被石块击中处,间接者为波漪所及之处。 在“合法权益可能受被诉行为影响”标准之下,行政行为直接对象无疑是适格的原告,因为行政行为与直接对象权益之间,有着无需任何其它因素介入即可成立的直接因果关系。由此,这一标准在功能上需要应对的问题,基本发生在行政行为间接影响的领域。权益可能受到间接影响的对象与行政行为之间,至少需要有一个其它因素介入,方能建立起因果关系。如建筑许可必须加上被许可人的建筑行为(无论建筑行为是否已经实施或实施完成),才会与建筑附近居民的相邻权构成因果关系。 以符号程式表示,即X+(→)Y1+(→)Y2……→Q。X指向行政行为,Y指向其它相关因素,Q意指受到影响的权益。于是,与直接因果关系中Q直面X不同,间接因果关系实际形成一条因果链。其中,X肯定是现实存在的。当然,X有可能不是一个而是多个,多个行政行为有可能不是全都在其它因素Yn形成之前既已存在,而是串接在这个因果链的不同环节上。而Yn既有可能实际已经发生,甚至在时间上先于X,也有可能尚未发生,有可能是独立存在的,也有可能是由X导致的。但无论如何,Yn在逻辑上有与X结合对Q形成影响的可能性。 在因果链中,X无疑对Q发生作用。可这是否意味着,只要具有作用,无论其作用力究竟有多大,就满足了“可能受影响”之标准?在现实生活中,由于因果链的存在,一旦因果链拉长,问题就会接踵而至。尤其值得关注的是,我们所处的社会具有高度的“关系网络化”特征。人与人、人与组织、组织与组织、人与自然之间,表面上看似在一个不断拉大的空间距离中,但或多或少的相互依赖性却与日俱增。在这样的网络之中,一项政府决定的出台,完全可能形成连锁的多米诺骨牌效应或一石激起千层浪的效应。例如,政府决定建设商业中心区(CBD),可能形成以下一系列难以尽述的效应:原居民拆迁、近郊新居民区建设、农地征用、土地资源再开发、高速路或轻轨修建、公共交通定价……。如何在看似无限拉长、纷乱复杂的因果链中,定位某个行政行为与某项权益主张之间的关系,以使确实需要保护的利害关系人得享原告资格,实为令人挠头的事情,但也为司法裁量留下足够广阔的空间。 裁量的可确定和不可确定 在“合法权益可能受到被诉行为影响”标准的运用上,或许是存在太多的不确定考虑,所以,司法裁量的空间看起来比前几项标准更为广阔一些。在美国,对于类似的标准,曾经有评价道,“……分析是高度依赖于特定事实的,并且,在绝大多数情形中,并不存在现成可用的公式来预测,什么时候法院会得出因果链条过于不确定或过于微弱的结论。”尽管如此,司法裁量的空间也并非无限,关键问题集中在如何理解和审查“因果关系”上。 首先,因果关系意味着被诉行为对权益之影响具有实际和相当可能性。例如,有法官在分析建设用地规划许可是否影响规划范围内土地使用者权益的问题时,特别强调用地规划许可让土地使用者丧失使用权的现实可能性。用地规划许可只是核定申请人的用地位置和界限,不会使土地使用权转移,土地使用权是否转移,依赖于申请人是否向土地管理机关申请,以及土地管理机关是否批准。如果申请人放弃向土地管理机关提出申请或虽经申请未获批准,土地使用者的使用权就不会丧失。但是,申请人主动放弃的可能性微乎其微,而土地管理机关对于有规划许可证的申请人批准用地又是法定义务。“如不把这种现实可能性认定为利害关系,则会产生违法用地规划许可(对此行为土地使用人无原告资格,无法救济)导致土地使用权合法转移(因土地管理部门属依法履行职责)的效果,……应把这种并非主观、无现实根据,而是具有现实意义的可能性认定为有法律上利害关系存在。” 仔细考察法官的推理,可以发现,他们在此提出的恰是“实际和相当可能性”。如果用符号程式表示,这一事例的发展路程是:X1→Y1→X2→Q。在逻辑上,X1(用地规划许可)作出之后,Y1(申请人申请批准用地)和X2(土地管理机关批准)有可能不会出现,Q(土地使用权)也就不会受到实际影响。可经验的观察是,Y1和X2不发生的机率非常小,因此,X1通常会对Q产生影响。进一步,所谓“实际和相当可能性”,意味着被诉行为对起诉人权益的影响在通常情形下是会发生的。而通常的情形,依赖的不是逻辑而是常人的经验。 “实际和相当可能性”之反面,可以理解为,尽管被诉行为作出,但起诉人的权益通常情形下并不会因此受到影响,也就不存在因果关系。这包括想像的、微弱的或不确定的因果关系。“想像的因果关系”意指起诉人仅凭臆测而主张被诉行为影响其合法权益,可被诉行为实际上并不会对起诉人权益产生任何改变。“微弱的因果关系”系指起诉人权益虽然有可能受到被诉行为影响,但经验观察的结果是,这种影响发生的可能性极小。“不确定的因果关系”则是表明,起诉人权益虽然有可能受到被诉行为影响,但在经验上这种可能性有多大过于不确定。这些与“实际和相当可能性”相反的概念旨在排除没有任何因果关系的情形,或者排除与起诉人权益的关系极为疏远、对权益发生影响的机率极低或难以确定的情形。 不难发现,对于因果关系的此种诠释方式,似乎并不能解决所有的问题,因为诠释结果出现了一些需要进一步诠释的不确定概念。“通常情形下会发生”、“影响可能性极小或过于不确定”,都不是无需费脑筋、拿过来即用的检验标准。更何况,即便在此标准之下,仍然有困惑难解的选择。以本文所引的婚姻登记案为例。如果不存在婚姻登记行为(X),胡加招、张明娣未成为合法夫妻,那么,胡加招法定继承人的继承权不可能受到影响;如果X存在,由于其事实上使得一方当事人拥有法定继承人的资格,进而总是会对已经存在的法定继承人形成某种影响。这看上去符合“通常情形”标准。而且,不能以继承权为期待权而否认这种影响,因为建筑许可对相邻权的影响,在建筑施工尚未进行时,也处在可能的状态。然而,反向观之,即便X存在,如果婚姻当事人一方未死(Y不存在),除非有婚姻当事人或利害关系人依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国婚姻法>若干问题的解释(一)》第7条规定的条件,向法院提起民事诉讼申请宣告婚姻无效以外,法定继承人一般不会起诉请求撤销违反程序的婚姻登记行为。胡加招与张明娣结婚后,在长达8个月的时间里,胡加招母亲等法定继承人未向法院起诉婚姻登记行为,足以证明这