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行政委托与统一动产担保登记制度

作者:姜明安   点击量:2344

 

行政委托与统一动产担保登记制度

------ 姜明安在天津市和中国人民银行举办的

“金融论坛”上的发言(201368日)

一、行政委托制度的意义与作用

在我国处于社会转型的现阶段,行政委托制度的意义与作用主要有三:

其一,对于推进行政管理体制改革,实现传统行政管理向现代公共治理转型的意义与作用

行政管理体制改革主要要解决三个问题:一是政府与市场的关系;二是政府与社会的关系;三是政府内部纵向、横向的关系。解决第一个问题的途径和方法是:凡是能由市场调节解决的事项,政府的相应职能应转移给市场;解决第二个问题的途径和方法是:凡是能由社会自治、自律解决的事项,政府的相应职能应转移给社会;解决第三个问题的途径和方法是:凡是能由下级政府管理解决的事项,上级政府的相应职能应转移给下级政府;凡是通过大部制能更好更有效解决的事项,应通过政府机构改革,组建机构精干、行为规范、运转协调的“大部”解决。

解决这三个问题,特别是前两个问题的目的是实现传统行政管理向现代公共治理的转型。传统行政管理的特征是国家、政府垄断公权力,忽视市场和社会的作用,政府过多、过细、过广、过深地干预市场和社会。而现代公共治理的特征则是政府转移和转变职能,政府还权于市场、还权于社会,实现官民合作治理,即官民共治。

那么我们怎么转移和转变政府职能?我们不能采取“休克疗法”,因为“休克疗法”负作用太大,而只能采取“渐进式改革”的方法。“渐进式改革”主要有三种途径:一是法律授权;二是行政委托;三是放松规制,包括取消部分规制。可见,行政委托是政府转型的重要途径和方法之一。

其二、对于促进行政管理科学化,提高公共治理的质量和效率的意义与作用

许多行政管理和公共治理具有技术性,需要通过检验、检测、检疫或考试、考核、审核等相应手段、方法、途径完成。在实施这些技术性手段、方法、途径方面,政府部门、行政机关相较于具有专门技术人才、设备和条件的社会组织和事业单位具有明显的劣势。因此为了促进行政管理科学化,提高公共治理的质量和效率,现代公共治理理论主张,法律应将实施这些技术性手段、方法、途径的职能授权给有关社会组织和事业单位行使,在法律未授权之前,政府部门、行政机关应将实施这些技术性手段、方法、途径的职能委托给有关社会组织和事业单位行使。

其三、对于降低行政管理成本,建设有限政府的意义与作用

建设有限政府不仅是控制政府权力,防止政府权力膨胀、滥用、腐败的需要,而且也是降低行政管理成本,减少政府财政支出、减轻人民负担的需要。怎么建设有限政府,有很多方法和途径,其中之一即是行政委托。政府部门、行政机关将社会组织、事业单位能做,甚至能比政府部门、行政机关做得更好的事委托给社会组织、事业单位来做,这样可以使政府部门、行政机关减少编制、人员、设备、经费,有利于政府“瘦身”,从而有利于建设小政府、大社会。

二、行政委托与依法行政的关系

    行政委托与依法行政原则要求的职权法定并不冲突。这一制度不仅符合形式法治的要求,而且有利于实质法治的实现。这是因为:第一,行政委托并不改变法定职权的归属。被委托组织仍然以享有法定职权的行政机关的名义行使职权,委托行政机关对被委托组织的行为对外承担法律责任;第二,委托行政机关要对被委托组织的行为实施监督,被委托组织在委托职责范围内向委托行政机关负责;第三,某些行政事项不宜委托或不宜委托给某些对象实施的,可通过法律对行政委托加以限制,如我国《行政处罚法》规定实施行政处罚的委托对象仅限于依法成立的管理公共事务的事业组织;《行政许可法》规定实施行政许可的委托对象仅限于其他行政机关;《行政强制法》规定行政强制措施的实施不得委托,等等。法律对行政委托没有限制性规定的,意味着将行政委托留给行政机关自由裁量,行政机关应根据合理性原则对是否委托和怎样委托做出适当的决定;第四,行政委托应依法律实施的需要,确定整体委托被委托人行使某一项职权,或仅委托被委托人实施某一项职权中某一环节的程序性或技术性事项;第五,行政委托有利于推进政府“善治”,而政府“善治”恰恰是实质法治的要求。

三、行政委托对于建立统一动产担保登记制度的必要性和可行性

行政委托对于建立统一动产担保登记制度的必要性和可行性主要表现在下述四个方面:其一,现行动产担保登记的法定机关、机构过多,呈高度分散状态,不利于现代市场经济发展的需要,不符合政府“善治”的要求;其二,根据我国立法机关运作的现状,很难期望能在短时间内通过制定统一法律或修改现行众多法律、法规来建立统一的动产担保登记制度;其三,行政委托的性质、功能、作用决定了其可以在现行法律制度的框架内为在一定地区试验、探索建立统一的动产担保登记制度提供先行先试的可能性;其四,天津市推进动产登记公示试点准备工作的实践经验表明,其作法符合市场主体的要求,符合我国经济体制改革和发展的方向,各方面对此也逐步形成了共识。因此,这一作法可以认为是在我国现行法制框架内渐进式推进建立统一的动产担保登记制度的一条较好的途径。

 

Barry