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预算法修订征30万条意见 规范地方债

作者:观察者网   点击量:2478

预算法修订征30万条意见 规范地方债

实施17年后首次进行修改的预算法再次迎来高度关注,并以超30万条创下网上法律征求意见的新纪录。

截至昨日,自7月6日开始征求意见的预算法修正案草案二审稿正式结束意见收集,在全国人大法律草案征求意见系统中,刷新了去年个人所得税法修正案征求意见时收到的23万多条意见。这显示了公众对有“经济宪法”之称的预算法的高度关注。

2011年5月,《个人所得税法修正案(草案)》征集意见时,一个月内征集到23万条意见,超过2009年至2011年20部法律的总和,曾创下人大立法网上征求意见的纪录。

半月征集到27万条意见

中国人大网显示,从7月6日开始征集意见,截至7月22日18时(即征集时限过半时),征集意见数仅为3.9万多条。而同期参与意见征集的劳动合同法修正案草案,征集意见数已达20万条。

昨日是预算法修正案草案征集意见截止日期。这部被视为专业性过强的法规,征集意见过程上演“大逆转”,后半月征集意见条数锐增27万余条。半月之内征集到27万条意见,这是预算法修正案草案创造的纪录。

目前,中国人大网暂未显示征集到的意见详情。

地方政府是否应有发债权?

预算法修正案草案二审稿并未完全限制地方政府举债,只是规定应由法律规定或者国务院批准。不少专家建议预算法直接对地方政府举债作出规定。

全国人大财经委原研究室巡视员王连洲表示,按一般的社会治理原则,赋予地方政府多少事权,就应该同时赋予多少财权。从这一点而言,地方政府应该有包括债务融资在内的财政调节权。但另一个不可忽视的客观条件是我国的吏治制度,地方政府主要负责人的任职期限多为几年时间,他们为了要政绩,如果给予地方政府发债权,可能会给下一届政府留下难以弥补的债务“窟窿”,造成政务困难。因此发债权暂且堵死为宜,这样可能利大于弊。

中央财经大学财经研究院院长王雍君认为,地方政府应该有一定的举债权。现在的修正案草案,只是规定地方政府不能自行发债,但是经过国务院批准,还是可以发行的。而对于地方政府发行债券以外的债务形式,修正案草案并没有规定是否需要向中央政府报告,也没有规定是否需要经过审查。王雍君建议,地方政府举债,应该有三个约束,一是规格的约束,二是限额的约束,三是用途的约束。

武汉大学财税法教授熊伟认为,地方债务一直没有堵死,每年有2000亿的地方债务分配额度,去年还有4个地方试点单独发行。熊伟认为,地方债务在保证风险不大的情况下是可行的,否则地方债务会有连锁风险,甚至会转嫁给中央。

超收资金如何审批?

尽管在保持预算完整性方面预算法修正案草案的二审稿已经做出修改,但对如何控制地方政府超收收入却并没有实质性进展。按照现在规定超收收入的安排使用由政府自行决定,只需将执行结果报告人大,而不需事先报批,这种审批方式让超收资金使用备受质疑,然而预算法修正案草案的二审稿虽然明确了超收资金的用途,但对如何审批使用该部分资金并未做出进一步界定。

“对超收收入的监管我国一直缺乏明确界定,此次预算法的修改并没有实质性进展,预计最终也将很难在这方面有所突破。”中央财经大学财政学院院长王雍君分析表示,尽管预算法修正案草案二审稿并未对财政超收收入资金管理做出进一步规定,但对于到底怎么审批和使用超收资金的问题必须尽快完善,否则地方政府超收冲动很难遏制。

王连洲指出,不论是现行《预算法》还是修正案,都没有提及一个重要内容“人大不批准预算怎么办”。“在美国,如果议会不批准预算,那么政府连工资都发不出来。所以,立法还是应该对‘人大不批准预算’做出规定。这样,人大监督才会落到实处。”

政府开支账单究竟应公开到什么程度?

叶青表示,现行《预算法》并没有对预算公开做出规定,但修正案明确规定,经人大审议通过的预算、预算调整、决算,应及时向社会公开,并规定了负责公开的责任部门。而且,最近两年,政府“三公公开”和行政经费公开的力度也明显加大。

但是,我国财政支出预算体系分为“类”、“款”、“项”、“目”四个级别,目前公开的程度只到了“款”这一级别。此前,审计署等部门也表示,各政府部门对“三公经费”的理解不一致。因此,哪些开支应该列为“三公经费”、记入行政经费,立法应该明确。同时,明确预算公开的具体层级和内容,比如要求公开到“项”和“目”,如此才能达到预算监督的目的,清晰呈现出政府开支账单。

预算法修正案草案二审稿新规定

(2012年6月26日提交十一届全国人大常委会第27次会议审议)

政府发债

预算法修正案草案二审稿拟恢复现行预算法关于地方政府不得自行发放政府债券的规定,重申“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。

预算管理

预算由预算收入和预算支出组成。各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。

预算种类

修正案草案新增第4条:“预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算应当保持完整、独立,同时保持各类预算间相互衔接。”

公开范围

修正案草案二审稿增加规定,经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整和决算,应当及时向社会公开,但涉及国家秘密的内容除外。

转移支付

修正案草案二审稿进一步规范了我国的财政转移支付制度,强调财政转移支付应当规范、公平、公开,以一般性转移支付为主体,以均衡地区间基本财力为主要目标。

考虑到近些年我国地方政府债务急剧上升达10万多亿元,带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视。因此草案二次审议稿恢复现行预算法规定,明确从严规范地方债务,规定除法律或国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。

3月10日,十一届全国人大四次会议在北京人民大会堂举行第二次全体会议。

3月10日,十一届全国人大四次会议在北京人民大会堂举行第二次全体会议。

预算法修改历程

1995年

预算法开始施行

预算法施行,但未对预算公开作出规定。审计署原审计长李金华曾表示,从每年审计查出的问题看,预算的公开度、透明度还不够大。

2007年

政府应公开预决算

2007年颁行的《政府信息公开条例》,要求政府公开预算和决算报告信息。2010年我国首次推进部门预算公开。

2011年11月

国务院原则通过


国务院常务会议讨论并原则通过《预算法修正案(草案)》。会议认为,现行预算法已不能完全适应形势发展要求,有必要修改完善。

2011年12月

修正案草案一审

十一届全国人大常委会第24次会议审议预算法修正案草案。会议听取了财政部部长谢旭人受国务院委托作的预算法修正案草案的说明。

2012年6月

修正案草案二审

预算法修正案草案二审稿提交十一届全国人大常委会第27次会议审议。二审稿重申“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。

 

Chandler

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