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论行政听证程序的基本原则

作者:马怀德   点击量:3194


  听证程序是指国家机关作出决定之前,给利害关系人提供发表意见提出证据的机会,对特定事项进行质证、辩驳的程序,其实质是听取 利害关系人的意见。广义上的听证包括立法、司法和行政听证三种形式。立法机关制定法律征求利害关系人意见的程序称为立法听证。司法听证事实 上就是法院审理案件的程序。本文研究的行政听证是专门适用于行政机关的程序制度。在这一程序制度中,行政机关作出影响行政相对人权益决定前,有义务告知相对人决定的理由和获得听证人的权利,行政相对人有权就事实和适用法律表达意见、提供证据,行政机关有义务听取和接纳,通过公开、民主的方式达到正确实施行政行为的目的。 
  行政听证程序是现代民主政治的产物,也是行政程序法的核心内容,近几十年来,受到世界许多国家的特别重视。凡是制定有行政程序法的国家都不同程序地采用了听证程序。在普通法国家,听证程序渊源于英国古老的"自然公正原则"。该原则是"英国皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时,要求它们公正行使权力的原则。"它是"支配行政机关活动的程序方面的规则",也是"一个最低限度的公正原则",它包括两个最基本的程序规则:(1)任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见,每一个人都有为他自己辩护和防卫的权利;(2)任何人或团体不能作为自己案件的法官。①前一个程序规则就是听证规则。在美国,听证不仅是普通法上的一个重要原则,而且也是宪法正当法律程序条款的要求。宪法修正案第5条规定:"未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产"。正当法律程序的意义就是公正行使权力,行政机关作出对当事人不利的决定时,必须听取当事人的意见,当事人具有要求听证的权利。②美国1946年的《联邦行政程序法》明确规定了行政机关的听证义务。在大陆法国家,依法治国理论,特别是依法行政理论的完善,为这些国家的行政听证制度提供了法理基础。德国行政听证程序虽然没有宪法的直接依据,但被认为是法治国家不成文法的重要原则。③1976年通过的德国《行政程序法》明确规定了听证程序。此外,奥地利1950年的《行政程序法》,西班牙1958年的《行政程序法》,韩国1987年的《行政程序法》,日本1993年的《行政程序法》,均规定了听证程序。 
  我国1996年公布的《行政处罚法》首次规定了听证程序,它是引进国外先进法律制度和经验的一次有益尝试,在我国民主法制史上具有重要意义。尽管我们能够从中国宪法精神中找到听证程序的法律基础,如宪法第27条第2款规定,"一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务"。但听证程序毕竟不同于一般的"走群众路线"、"倾听人民意见"的工作原则,它具有自身特殊规则和适用范围,能够发挥十分独特的作用。为了进一步了解听证程序的本质特征,全面认识听证程序的重要意义,本文结合国内外听证程序的基本理论与立法实践,对听证程序的基本原则加以分析和研究,以期有助于健全我国行政听证程序。 
  听证程序之所以不同于通常意义上的"听取意见"、"兼听则明"等工作方式,就在于它是由众多特别法律原则支持的一种程序。这些原则和制度既是听证程序的必然要求。也是决定听证区别于其他程序的根本准则。尽管各国对听证原则的认识和表述不尽相同,但具有共性的原则大致有以下几个: 
  一、公开原则 
公开是听证程序顺利进行的前提条件,也是防止用专横的方法行使权力的有力保障。我国《行政处罚法》第42条规定:"除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私外,听证公开举行"。听证的目的是听取对方当事人意见,怎样才能保证当事人的意见被充分如实听取呢?最重要的是在听证开始阶段就应当向当事人公开有关材料,允许他在决定作出之前为自己辩解,避免被调查人"处于黑暗之中"。④具体而言,公开原则要求听证程序公开进行,举行听证会之前应发出公告,告知利害关系人听证程序举行的时间、地点、案由等情况;允许群众、记者旁听,允许记者采访报道;在听证过程中,当事人有权在公开举行听证的地点进行陈述和申辩,提出自己的主张和证据,反驳对方主张和证据;行政机关作出决定的事实根据必须公开并经当事人质证,不能以不为一方当事人所知悉的证据作为决定作出的事实根据;根据听证记录作出的行政决定的内容也必须公开。听证程序公开化不仅可以保证行政决定更加公正、全面、客观,而且有利于加强对行政机关的社会和舆论监督,提高公民的守法意识。正如英国弗兰克斯委员会在行政裁判所和公开调查的报告中所说的,为了做到裁判上的公平,一切裁判活动必须以三个原则为指导,即公开、公正和无偏私。在这三个原则中,公开原则列为第一位。⑤ 
  当然,公开原则也不是听证程序的绝对要求。凡涉及国家机密,个人隐私的事项,可以不公开听证,这是很多国家的习惯做法,有些国家的法律甚至规定了听证不公开举行。例如,日本《行政程序法》规定,"听证一般应当不公开进行,但听证主持人认为公开听证也不会对社会公共利益或他人合法权益产生不利影响的,听证也可以公开进行。"⑥德国《行政程序法》也规定,"言词辩论采用不公开原则","在当事人不提出异议的前提下,听证主持人可以准许其他人员参加"。⑦当然,不公开听证毕竟是个别国家的做法,而且"少数不公开的听证是例外,那是为了保护有关的私人利益而存在"。例如,美国正式听证必须公开,对非正式听证程序,行政机关有较大的自由裁量权,不一定采取公开方式。通常行政机关对当事人提出的不公开听证的请求,是在考虑了个人利益和公共利益,并平衡各方面利益后,作出是否允许的决定。⑧ 
  二、取能分离原则 
  职能分离原则是指在听证过程中从事裁决和审判型听证的机构或者人员,不能从事与听证和裁决行为不相容的活动,以保证裁决公平。⑨我国《行政处罚法》第42条第1款第4项规定了这一原则,即"听证由行政机关指定的非本案调查人员主持,当事人认为主持人与本案有直接利害关系的,有权申请回避"。 
  职能分离原则来源于古老的自然公正原则。该原则主张"每个人不能作为自己 案件的法官",它不仅适用于司法职务,也适用于行政职务。《英国行政法》一书对此作了较全面的介绍,"公民在其权利和合理的利益受到行政决定不利影响时,不仅有权为自己辩护,而且有权要求他的意见必须由一个没有偏见的行政官员决定。一个行政决定不能由和该决定有利益牵连的人作出,这是自然公正原则对行政程序的要求"。"任何人不能就同一 事件同时作为追诉人和裁判官,因为这种情况也是作为自己案件的法官"。⑩ 
  当然,行政机关不同于司法机构,它不是专门的裁决机构,鉴于行政机关处理的问题涉及较复杂的专业知识和技术,为了提高效率,避免增加财政开支,立法不可能要求行政机关内的追诉调查职能与听证裁决职能完全分开,由独立的机构行使。能够做到的只是内部职能分离,即在同一行政机关内部,执行调查追诉职能的人,不得主持听证和参加裁决。这也是很多国家听证程序的具体做法。各国立法之所以如此重视职能分离,是因为事先进行调查追诉的人如参与裁决,必然着重以他所调查的证据作为裁决的基础,而忽视当事人所提出证据 与反驳意见,甚至调查追诉人秘密调查没有经过当事人对质的证据,也可能作为裁决的基础,这对当事人来说是很不公平的。事先调查和追诉的人,对于案件的处理很难处于一种超然的客观心理状态,而这种心理状态是公正的听证和裁决所必须具备的条件。如果调查和追诉人员与主持听证的人员和裁决人员合一,即使主持听证和裁决的人没有偏见存在,也难以使当事人相信自己得到了公平的裁决。(11) 
  我国《行政处罚法》第42条的规定体现了职能分离原则,但此规定过于原则,因为"非本案调查人员"的范围十分广泛,既可以是负责案件调查部门的其他人员,也可以是机关首长,还可以是本机关其他部门的人员。《行政处罚法》公布 后,很多行政机关 在制定相关实施办法时,大多将听证主持人定位于本行政机关的法制机构工作人员,尽管如此,仍难以避免这类人员与调查人员的接触及受到影响。特别是在法制机构人员本身作案件调查人员时,更能以避免这种情况。为了保证职能分离原则的真正落实,必须确立听证主持人相对独立和公正超然的法律地位。美国这方面的经验可资借鉴。1946年前主持听证的人员只能行使机关授予的职权,无特殊地位,不能取得当事人的信任,1946年《联邦行政程序法》明确规定了听证审查官制度,1972年后改为行政法官。行政法官具有独立性质,不受行政机关首长直接控制,除非有文官事务委员会所规定和确认的正当理由,行政法官不能被罢免。行政机关无权自己任命行政法官,只能从文官事务委员会所确认合格的人员名单中选择任命人员。他们在编制上是所在机关职员,在任免、工资等方面,不受所在机关控制。1981年修正的州示范行政程序法,规定行政法官集中使用制,即在州行政部门内设立行政听证局,行政法官根据听证局的指派,可以在不同机关服务。 
  与听证公开原则一样,职能分工原则也不是绝对的。特别在行政机关的高层,职能融合仍是被允许的。(12)而且在某些特殊领域,职能分工仍有若干例外。如在对申请原始许可证的决定程序,涉及价格的正当性与选用的程序,或涉及公用事业、公共运输的设施和经营活动的程序中,也不可能做到职能分离,应当允许相对融合。(13) 
  三、事先告知原则 
  行政机关举行听证,作出行政决定前,应当告知相对人听证所涉及的主要事项和听证时间、地点、以确保相对人有效行使抗辩权,从而保证行政决定的适当性与合法性。不能及时得到通知,没有充分的准备时间,就意味着当事人没有机会取证和准备辩论,不知道听证涉及的主要问题,就无法做必要的听证准备,难以行使自卫抗辩的权利。所以,我国《行政处罚法》第42条规定,行政机关作出"责令停产停业,吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前,应当告知当事人有要求举行听证的权利";"行政机关应当在听证的七日前,通知当事人举行听证的时间、地点"。 
  事先告知原则是听证制度的核心内容之一。很多国家的法律原则和程序法包含这项听证原则。根据英国自然公正原则,行政机关必须听取对方意见的原则包含三个内容:(1)公民有在合理时间以前得到通知的权利;(2)公民有了解行政机关论点和根据的权利;(3)公民有为自己辩护的权利。其中前两项内容就是有关事先告知原则的体现。日本《行政程序法》第15条规定,行政机关作出不利处分时应在事先留出相当期限,书面通知该不利处分的相对人。书面通知应当包括:(1)作出的不利处分的内容以及有关法令条款的依据;(2)构成不利处分原因的事实;(3)听证的日期和场所;(4)管辖听证事务的组织名称和所在地。此外,美国、德国的行政程序法也规定了较为详细的告知原则。该原则主要解决以下几个问题: 
  (一)告知的对象。行政机关举行听证前,应当将听证事项及时间地点告知相对人。相对人的范围,即告知的对象则在不同国家有不同界定。我国《行政处罚法》将其界定为"当事人",即受处罚人,美国法律则界定为"利害关系之当事人",即"因听证的结果,而权利义务直接受影响之当事人"。德国《行政程序法》则将其界定为"相对人或关系人"。由于听证的目的是听取利害相关人的意见,不仅限于受处罚人或当事人的意见,所以,听证告知的对象应当比当事人更广,包括相对人和其他利害相关人。 
  (二)告知的时间。听证前告知的目的是便于利害相关人出席听证会或准备陈述意见和辩论,所以在告知听证权利和听证时间内,应当给利害相关人预先留出一定的准备时间,即告知与听证之间的时间,不宜过短,否则会影响有关人员的准备,但也不宜太长,以避免耗费时间、精力。时间长短视当事人及关系人的住所远近及案情复杂性而定。(14)各国立法规定须"适时"(timely) (美国联邦行政程序法第554条)或在听证之前"一定期间"内发出通知(日本行政程序法第15条)。我国行政处罚法规定为7日,至于其他行政行为的听证的告知时间目前尚无规定,须在行政程序法中加以明确。 
  (三)告知的内容。听证前告知的内容应当包括当事人要求举行听证的权利,听证的大致内容及涉及的重要事项以及听证时间、地点、听证机关等。我国《行政处罚法》对此未作详细规定,各地和各部门在有关听证的实施办法中对此进一步细化,增加了"当事人的姓名、名称、违法行为、行政处罚的理由、依据和拟作出的行政处罚决定"等。 (15) 
  (四)告知的方式。听证前的告知通常采用三种方式:一是书面直接送达,二邮寄告知,三是公告送达。我国《行政处罚法》未作规定,但各地及各部门实施行政处罚法的具体办法除规定上述三种送达方式外,还包括委托送达,口头告知(但要记入笔录)等。 
  四、案卷排他性原则 
  案卷排他性原则是指行政机关按照正式听证程序作出的决定只能以案卷为根据,不能在案卷以外,以当事人未知悉和未论证的事实为根据。目的是保障当事人有效行使陈述意见的权利和反驳不利于已证据的权利。法院也只能以案卷中的记录为根据,审查行政决定合法与否,行政机关也可以以此为由排除干扰,独立作出决定。我国《行政处罚法》第42条第1款第7项规定:"听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章"。但没有规定听证笔录在决定中作为唯一依据,甚至对该笔录在处罚决定的作用也只字示提。各地各部门的听证实施办法对此作了一定补充。如《上海市行政处罚听证程序试行规定》第26条规定:"听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据"。《劳动行政处罚听证程序规定》第16条规定:"劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚的依据"。 
  目前争议的问题是:听证笔录在行政决定中的作用是什么?一种观点主张应全面借鉴吸收案卷排他性原则,特别是吸收其精髓,"行政机关认定的事实和理由应是当事人所知悉并经其辩论的;如果行政机关采用听证笔录以外的事实和证据,应当提供当事人知悉和辩论这些材料的机会"。(16) 也就是说,听证笔录应当作为行政决定的主要依据。 
  另一种观点认为,听证笔录只能作为行政决定的依据之一,因为听证之后补充的证据不能认为是无效的,仍应作为依据,当事人也可以不提交有关证据,因而无法做到听有证据都必须在听证中出示并经过质证后确认。特别是在当事人放弃听证的情况下,要求所有证据在听证会上质证,在法理上不成立,实践中也做不到。从我国目前听证制度的适用现状看,一方面,听证笔录的作用仍未被充分重视,行政机关作为程序的发动者和终结裁判者,在使用听证笔录方面仍享有较大的自由裁量权,而且未经听证的证据和事实仍然对行政决定起着相当重要的作用,这与听证程序本身中的案卷排他性原则要求还有一定差距;另一方面,听证笔录是行政程序的阶段性产物,行政决定的最终形成还有赖于行政首长的裁决,听证后采纳证据、认定事实仍不能避免,加之行政决定并不是最终决定,还要接受司法审查,所以为了达到听证程序本身所追求的目的, 我们同意将听证笔录作为行政决定主要依据的观点。 
  以上是听证程序的主要原则和制度,除此之外,还有回避原则、禁止单方面接触原则、案卷阅览原则、委托代理原则等。这些原则的重要性并不亚于前述的四项原则,只是由于它们多为行政程序的一般原则,且为人们更加熟悉等原因,在此不作详细论述。 


①⑩王名扬:《英国行政法》,中国政法大学出版社,1987年3月版,第152页,第153-154页。 
②(美)杰罗姆·巴伦,托马斯·迪罗斯著:《美国宪法概论》,刘瑞祥等译,中国社会科学出版社1995的版,第102、108页。 
③参见(台)行政院研究发展考查委员会编印:《各国行政程序法比较研究》,第168页。 
④Margaret Allars, lntroduction to Australian Administrative law,Butterworths 1990,at 265. 
⑤⑨(11)王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社,1993年版,第433页,第437页,第438页。 
⑥⑦章剑生:《行政程序法比较研究》,杭州大学出版社,1997年版,第108页。 
⑧杨惠基主编:《听证程序理论与实务》,上海人民出版社,1997年版,第225页。 
(12)参见(美)伯纳德·施瓦茨:《行政法》,徐炳译,群众出版社1986年版,第303页。 
(13)参见美国1946年《联邦行政程序法》第554条。 
(14)(16)刘勉义、蒋勇:《行政听证程序研究与适用》,警官教育出版社,1997年版,第47页。 
(15)参见《上海市行政处罚听证程序试行规定》第12条。 
(政法论坛 中国政法大学学报 1998年第2期) 




本贴由华琳于2000年11月04日23:54:15在〖行政法论坛〗发表.