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《紧急通知》治标不治本难阻血拆

作者:沈岿   点击量:4158

9月9日,最高人民法院的官方网站上,出现一条《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》。

该通知说强调法院在拆迁强制执行中的监督作用,最引人注意的部分是:如果强拆中遇到极端行为者,如自杀自焚,原则上必须立即停止。有评论认为,此通知“是血腥拆迁的终结者”。

但本报访谈对象北大法学院副院长沈岿—曾上书全国人大、建议修改拆迁条例的五学者之一—并不这么认为,“这远没有解决根本性问题,只是在枝节上纠缠不休”。

不合适措辞有违法理

时代周报:最高法院9月9日公布在其官方网站的《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》(以下简称《紧急条例》),不到一天,就消失了,至少在其官方网站上,我们已经找不到这个《通知》。其背后可能的原因是什么?

沈岿:我不知道最高法院先公布、后撤销是出于什么考虑。在这个《紧急通知》里,我看到有些是重申法律的明确规定。但也有些内容,并不是作为最高法院应该采用的措辞。其中有些规定不是严谨的法律语言,而是政策性语言。当然,最高法院面对当前暴拆、血拆层出不穷的严峻形势,作出政策性的声明是否合适,值得商讨和研究。最高法院先公布、后撤销的做法,是不是出于对内容可能引起的质疑有所顾虑,我就不太清楚了。

这个《紧急通知》里面涉及的内容比较多。首先,相比较今年一月份实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下称《新条例》)来说,它适用的范围更加广泛,不仅仅涉及到城市,也包括农村。根据通知的标题和内容,它显然是适用于集体土地征收、集体土地上房屋拆迁的。另外,通知法院受理、审查政府申请强制执行的程序做了更加明确的指示,对于政府申请,法院应该怎么严格把关、怎么审查申请是不是合法,裁定执行的应该采取哪些协调性措施等,《紧急通知》都做了比较多的规定。如果说《紧急通知》中的内容能够贯彻实施的话,确实也能够起到法院在强制执行过程中的监督作用,能够在一定程度上缓解现在的矛盾和冲突。

时代周报:你所说的《紧急通知》中有一些“最高法院不应该有的措辞”,具体是指哪几条?

沈岿:第三条有关“严控先于执行”的规定里,有“原则上不先予执行,确需先予执行的,必须报上一级法院批准”。这个实际上是突破了《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下称“司法解释”)的规定。本来,上级法院和下级法院是监督指导的关系,但此《通知》说要“经过上级法院批准”,这就使得申请法院执行的过程变成行政化的过程了,违背了现行司法体系的基本性质。当然,它用意是好的,希望通过上一级法院,来监督或者支持下一级法院先予执行的活动。但是,这就明显把司法行政化了,把上下级法院的关系变成了一个领导和被领导的关系。

时代周报:第五条所规定的“凡涉及征地拆迁的强制执行案件,相关法院在执行前必须报上一级法院审查同意后方可实施”,也同样有违法理?

沈岿:是的,也同样存在类似问题。应该是加强上级法院的监督指导,而不是形成一个类似审批的程序。这个肯定是不合适的。根据最高法院关于《行政诉讼法》的司法解释第86条第2款规定,“基层人民法院认为执行确有困难的,可以报请上级人民法院执行;上级人民法院可以决定由其执行,也可以决定由下级人民法院执行。”这个规定相当于让上级法院决定是上级法院执行还是依然由下级法院执行,它符合法院之间的监督指导关系。而《紧急通知》规定的却是下级法院在执行之前还要报上级法院批准。

不治本的细节关怀

时代周报:《通知》中被媒体强调最多的,就是其中“慎用强制手段”和“极端行为、可能造成人身伤害等恶性事件的,一般应当停止执行或首先要确保当事人及相关人员的人身安全”,这一条对弱势的被拆迁人保障力度有多大?

沈岿:新条例第三十二条规定“采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作,构成犯罪的,依法追究刑事责任;构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚”。这个规定原意是希望被拆迁人明白,不能用暴力、威胁等方式来对抗依法进行的拆迁。但是,现实中,对征收拆迁是否“依法进行”,政府和被拆迁人之间会有不同的认识。尤其是,在一些政府强行推行的建设项目之中,政府认为是在搞经济建设,为地方谋福利,但被拆迁人可能会认为政府既没有遵循公共利益原则,更多的是认为没有公平补偿,是违法拆迁。这就容易造成当事人以极端的行为来对抗拆迁活动。

针对这种情况,《紧急通知》要求遇到当事人极端行为、可能造成人身伤害的,法院“一般应该停止执行”。也就是说,为避免人身伤害,原则上应该停止强制拆迁活动。当然,通知同时还规定“或者首先要确保当事人的人身安全”。这就意味着,停止执行并不意味着永远停止执行。若征收、补偿都是依法的、公平的,也不能任由一些有可能出现狮子大开口的钉子户阻挠建设顺利进行。所以,如果人身安全首先得到保障,也可以再考虑执行。

其实,要减少、避免出现暴拆、血拆事件,归根结底还是上游环节。如果说上游的公共利益标准、补偿标准到位了,普通老百姓怎么会采取极端行为呢?现在恰恰是上游环节没有做好,到下游环节,就频频出现极端的对抗。据我了解,比如深圳,他们搞拆迁的活动,基本上没有出现过这种极端对抗的情况。用地方官员的话,简单地说就一个字:“钱”,把所有的事情都搞定。这种说法可能比较片面,但实际情况确实是,很多的极端对抗都是因为当事人对补偿的额度非常不满。特别是集体土地上发生的征收、拆迁。

集体土地征收补偿的问题很复杂,它不像城市国有土地上的房屋,有一个独立的市场交易价格。在国家垄断土地一级市场的情况下,集体土地没有一个独立的可参照的市场价格。而据不完全估计,现在70%—80%的拆迁发生在集体土地上,暴力拆迁、野蛮拆迁也大部分发生在集体土地上。从法律的角度来说,我们的立法者要对《土地管理法》进行“大修”,才能在根本上解决问题,而不是在细枝末节上来回纠缠。

时代周报:这个通知,是不是会划出一道底线,在面对民众以生命对抗强制拆迁时,必须要停止?

沈岿:或许有这样的正面作用。但是,如果反过来说,是不是也会对民众的极端行为造成鼓励?从尊重生命的角度来讲,我们不鼓励这样去做,尽管如果置换一下角色的话,有可能我也不得不选择这样。我们同情、理解采取极端行为的人,但如果人人都把自杀自焚等极端行为作为对抗拆迁的有利武器,到底是好是坏?万一大家都认为我只要采取这样一种“威胁”的手段,政府或法院就一定能够停止执行。那么,这个社会会是什么样的?想想都让人感觉很恐怖。

根本问题是修订《土地管理法》

时代周报:《紧急通知》第六条说,“各级法院要依靠党委,事先向党委报告,要相互协调配合,同时又要‘裁执分离’,法院审查,政府组织实施。这两点是不是有矛盾之处?分别各自保障什么?

沈岿:实践中,地方政府做征地活动,地方党委肯定也是意见统一的,建设项目肯定要推行下去。政府一方要保证项目顺利推行,被拆迁人一方不愿意拆迁,才会涉及到强制执行。而强制执行又可能会引起一些恶性事件,甚至是有重大影响的事件,所以,法院向地方党委报告,实际上就是要沟通可能存在的社会稳定风险。通过这种报告制度,让党委统一领导和协调,预防可能存在的这种恶性事件。另外,“裁执分离”是法院只负责根据政府申请来裁定要不要执行,如果要强制执行,具体组织实施还是由政府来做。《紧急通知》中提到的党委、政府和法院究竟是什么关系呢?可以看得出来,通知仍然强调党委是一个领导者,法院审查认定确实需要强制执行,有可能会带来社会不稳定的后果,就要向地方党委汇报。在中国现实的政治和行政体制之中,向地方党委报告和裁执分离并不矛盾。

但是,在最高法院发布的文件之中,明确说明各级法院要依靠党委领导,是少见的。如果严格一点批评的话,肯定有人会质疑,法院究竟能不能做到宪法上规定的审判独立?

时代周报:显然,《通知》也认识到,法院在强拆中可能会遇到的地方压力,所以里面也提到说“对不具备交付执行条件的案件,凡遇到来自有关方面的压力和不当干扰的,必须及时向上级法院和有关机关报告,坚决防止盲目服从、草率行事、不计后果的情况发生”。但是,向上级法院报告对于排除压力和不当干扰,会起到什么样的作用?

沈岿:如果地方党委、政府一致认为,为保证建设项目顺利进行,地方法院必须强拆,那么,地方法院向上级法院报告,上级法院又能够解决什么问题呢?我个人认为,这很大程度上只是一句空话而已。

至于“有关机关”。中国的现实是,上下级政府之间,真正是出了问题才会去严格地监督。更何况,下级政府会认为,就连上级政府都是这么做的,又为什么不让我们这么做?所以,很多时候,除非已经出现恶性事件苗头,会影响到上级领导的乌纱帽,否则,下级政府给法院施加压力或不当干扰,上级政府一般不会采取什么制止措施。

再退一步说,地方法院真要碰到事,它敢向上级报告吗?以地方法院和地方政府的关系,不报告可能没什么,报告了地方政府将来说不定给法院小鞋穿。

时代周报:这个《紧急通知》虽然只在官方网站上面挂了一天,但转载率已经非常高了。有很多人称这个《紧急通知》为“血腥拆迁的终结者”,你觉得会这样吗?

沈岿:这个《通知》如果执行得好,会在一定程度上缓解现在的暴力拆迁、血腥拆迁。但是,这仍然是在细枝末节上下工夫。真正要结束暴拆、血拆,最要紧的任务就是完成《土地管理法》的及时修订。我在此强烈呼吁全国人大、国务院尽快将土地管理法修改草案公开征求意见,通过充分的全民讨论,将土地管理制度进行一次彻底的改革。然后,进行财税体制和城乡规划制度的改革。因为,土地财政制度是征收拆迁的制度环境,若这个不能改变,地方政府还是会加紧征地建设。此外,在征收拆迁的工作环节中,规划环节是上游环节。规划的制定要合理化,要听取公众意见,要保证大多数人的认同,那么,将来在征收拆迁的过程中才会把问题缩小到最小范围之内。

文章来源:时代周报 2011- 09-15 作者:吴娟 姚朴睿

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