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最高人民法院关于审理政府信息公开案件的司法解释(征求意见稿)评析

作者:姜明安   点击量:6560

最高人民法院关于审理
政府信息公开案件的司法解释(征求意见稿)评析
 
                姜  明  安
 
 
一、最高人民法院关于审理政府信息公开案件的司法解释的必要性
    11月2日,最高人民法院发布了《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定(征求意见稿)》(以下简称《规定》)。最高人民法院之所以拟就审理政府信息公开行政案件的有关问题做出专门的司法解释,其主要理由有三:
    其一,为实现《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的立法目的提供保障。《条例》第一条规定了政府建立信息公开制度的目的:保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。但是,由于《条例》本身对政府信息公开和不公开的范围规定较为原则,有的条款弹性过大,一些政府机关借此对“公开条款”的内涵外延作狭窄解释,对“不公开条款”的内涵外延作宽泛解释,从而严重限缩了公民、法人和其他组织依法获取政府信息的范围,严重限缩了政府工作的透明度,阻碍了《条例》立法目的的实现。《规定》通过对《条例》有关政府信息公开和不公开范围的较原则,弹性较大的条款做出统一的司法解释,使法官在审理相应政府信息公开行政案件时能有所遵循,据此纠正政府部门不当限缩政府信息公开范围的违法行政行为,支持和保护公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利,以保障《条例》立法目的的实现。
    其二,为各地、各级法院的法官受理、审理、判决政府信息公开行政案件提供依据和准则。政府信息公开行政案件对于法院来说,是一种完全新型的案件。《条例》仅仅规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法提起行政诉讼。但是,对于这种政府信息公开的行政诉讼,应遵循何种诉讼程序规则,其受理、审理、判决与一般行政诉讼有何区别,《条例》并未做任何规定,其他法律、法规亦未规定。在这种情况下,各地法院的法官只能各行其是,从而导致法制的严重不统一:甲地法院受理的案件,同样的情况乙地法院不受理;甲地法院判原告胜诉的案件,同样的情况乙地法院却判原告败诉,甚至同一法院的法官对同样的案件在受理、审理、判决方面也不一致。为此,最高人民法院发布相应的司法解释,为各地、各级法院(特别是地方法院)受理、审理、判决政府信息公开行政案件提供统一的依据和准则显然是非常必要的。
    其三,为法官抵制受理、审判政府信息公开案件的干预提供依据。在法院审理涉政府信息公开的行政案件时,一些政府部门往往以各种理由干预法院的审判,或者以《条例》规定不明确为由推托做被告(被申请机关、答复机关、批准机关、指示机关、保密机关等可能相互推诿,认为不应由自己,而应由他人做被告),或者以信息不存在或需要保密为由拒绝提供证据,拒绝举证。对此,法官因缺乏明确的法律根据很难应对,从而使案件难以正常审理和判决,甚至不得以只得违心(违背法官良心)地判决驳回原告起诉或直接判决被告败诉。在这种情况下,各级法院(特别是地方法院)的法官,都希望最高人民法院能尽快发布一个相应的司法解释,以为其抵制在受理、审判政府信息公开案件过程中受到的行政干预和应对被告的设障提供依据。
 
二、《规定》确定的政府信息公开案件受案范围评析
    《规定》有四个条款涉及政府信息公开案件受案范围,分别为第一、二、十一、十二条。第一条从正面确定受案范围,包括下列情形:(一)向行政机关申请获取政府信息,行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的;(二)认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者形式的;(三)认为行政机关依他人申请公开政府信息涉及其商业秘密、个人隐私的;(四)认为与其自身相关的政府信息记录不准确,要求行政机关予以更正,行政机关拒绝更正或者不予转送有权机关处理的;(五)认为行政机关主动公开或者应当主动公开而未公开政府信息侵犯其合法权益的;(六)认为行政机关在政府信息公开工作中的其他行政行为侵犯其合法权益的。这一条款的亮点是最后两项:第五项有公益行政诉讼或客观诉讼的意味,没有原告必须与相应信息公开“有利害关系”的要求;第六项是一个概括性条款,有利于最大限度地保障公民对于政府信息公开案件的诉权。
    第二条是从反面确定政府信息公开案件受案范围,包括下列情形:(一)因申请内容不明确,行政机关要求申请人作出更改、补充的告知行为;(二)申请公开的政府信息已经向公众公开且行政机关已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的;(三)要求行政机关提供政府公报、白皮书、报纸、杂志、书籍等公开出版物,行政机关予以拒绝的;(四)要求行政机关为其制作政府信息,或者要求行政机关向其他行政机关以及公民、法人和其他组织搜集政府信息,行政机关予以拒绝的;(五)要求行政机关对若干个政府信息进行汇总、分析或者加工,行政机关予以拒绝的。这一条款不够严谨,有可能不当限缩政府信息公开范围和法院对政府信息公开案件的受案范围。第一项可能放纵故意刁难申请人的行政机关,要求申请人作出更改、补充只能一次为限,多次折腾申请人属滥用职权行为,法院应受理。第四项和第五项要视相应行政机关有无制作、搜集、汇总、分析、加工的法定职责,相应行政机关如有法定职责而不履行,即构成不作为,法院没有不受理的道理。
    第十一条虽然规定的是不公开的范围,但也是从另一角度和从反面确定政府信息公开案件受案范围,包括下列情形:(一)涉及国家秘密的;(二)涉及商业秘密、个人隐私的,但权利人同意公开或者不公开可能对公共利益造成重大影响的除外;(三)公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的;(四)经有关主管部门或者同级保密工作部门依法确定为不公开的;(五)尚处于讨论、研究或者审查过程中的政府信息,公开可能影响正常行政管理活动和行政目的实现的;(六)法律、法规明确规定不予公开的其他政府信息。这一条款存在两个问题:其一,第一、二、三项照抄《条例》的规定,没有进行任何解释,放弃了司法解释的“职责”,不仅无意义,还浪费司法解释资源;其二,第四、五两项如不加条件限制,亦有可能不当限缩政府信息公开范围和法院对政府信息公开案件的受案范围。对于经有关主管部门或者同级保密工作部门依法确定为不公开的政府信息,如其确定明显错误,法官和申请人依常识即可认定为明显属于应依法公开的政府信息,法院不应跟着有关主管部门或者同级保密工作部门认定为属于不公开的信息范围而拒绝受理。对于尚处于讨论、研究或者审查过程中的政府信息,其不公开应受严格的法定条件限制,如“公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”等,而不仅只是“可能影响正常行政管理活动和行政目的实现的”。因为在很多情况下,公开过程中的信息比公开结果信息更重要,公开过程中的信息是保障公众参与,推进行政决策和其他行政行为民主化、科学化的基本条件,一定要等“生米做成了熟饭”再公开,有时可能会造成无可挽回的损失。
    第十二条涉及档案信息:政府信息已经移交各级国家档案馆的,适用档案法律、法规的规定,但政府信息仍由被告所属的档案机构、档案工作人员管理的除外。该条款将移交国家档案馆的信息与存放被告单位档案机构的信息加以区分,并将存放被告单位档案机构的信息做适用档案法的除外处理,这意味着法院将受理这类政府信息公开案件。此种区分是特别值得称道的,它无疑有利于防止行政机关以适用档案法规为借口规避相应政府信息公开。
 
三、《规定》确定的政府信息公开诉讼的原告和被告范围评析
     《规定》有三个条款涉及政府信息公开诉讼的原告和被告范围,分别为第三、四、五条。第三条确定的是原告范围,包括:(一)政府信息公开申请人;(二)依申请公开政府信息涉及的商业秘密、个人隐私权利人;(三)认为主动公开或者应当主动公开而未公开政府信息的行为对其产生不利影响的公民、法人或者其他组织;(四)因政府信息公开行政行为提起行政赔偿诉讼的赔偿请求人。这一条款既有亮点,也有不足:亮点在于第三项确定了政府信息主动公开相对人的原告资格,第四项确定了政府信息公开赔偿请求人的原告资格;不足在于第三项仍设立了“不利影响”的条件,将本来应确立的客观公益诉讼又重新转化成了主观诉讼,实为可惜。
  第四条确定的是政府信息公开诉讼被告的一般情形,包括:(一)公民、法人或者其他组织对依申请公开政府信息行为不服提起诉讼的,应当以作出答复或者申请书载明的机关为被告;(二)公民、法人或者其他组织对主动公开政府信息行为不服提起诉讼的,应当以公开该政府信息的机关为被告;(三)公民、法人或者其他组织认为行政机关应当主动公开而未公开政府信息提起诉讼的,应当以依法负有主动公开相关政府信息职责的机关为被告;(四)公民、法人或者其他组织对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的行为不服提起诉讼的,应当以该组织为被告。这一条款似乎还少了一种情形,即行政机关委托其他机关、组织公开政府信息的,公民、法人或者其他组织对相应公开政府信息行为不服提起诉讼的,应当以委托机关为被告。
  第五条确定的是政府信息公开诉讼被告的特殊情形,包括:(一)公民、法人或者其他组织对经有关行政机关批准的政府信息公开行为不服提起诉讼的,除法律、法规另有规定的外,应当以批准的机关为被告;(二)行政机关不能确定政府信息是否可以公开,报经有关主管部门或者同级保密工作部门确定的;或者行政机关在公开政府信息前与有关行政机关进行沟通、确认的,应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。这一条款所述的几种情形在实践中往往难于确定被告,最易产生争议。该条款予以明确,应该说是很有意义的。
 
四、《规定》确定的政府信息公开诉讼举证责任评析
    《规定》有三个条款涉及政府信息公开诉讼的举证责任,分别为第六、七、八条。第六条确定的是被告承担举证责任的情形,包括:(一)被告拒绝向原告提供政府信息的,应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证;(二)被告主张政府信息不存在的,应当提供经过合理查询的证据;原告能够提供被告保有政府信息线索的,可以申请人民法院调取证据;(三)原告以政府信息涉及其商业秘密、个人隐私为由起诉的,被告应当对是否涉及原告商业秘密、个人隐私或者是否书面征得其同意举证;因公共利益决定公开的,被告应当对认定公共利益以及不公开可能对公共利益造成重大影响的根据举证;(四)被告拒绝更正其提供的与原告相关的政府信息记录的,应当对原告要求更正的理由是否成立以及被告是否有权更正举证。这一条款对被告应承担举证责任情形的规定是比较全面的。
     第七条是法院对被告特定举证的直接认可:被告能够证明政府信息已经依照法定程序确定为国家秘密,或者能够提供有关主管部门、同级保密工作部门出具的属于国家秘密的审查、确认结论,请求在诉讼中不提交该政府信息的,人民法院可以准许。这一条款有一定缺陷,如不加任何限制,有可能不当限缩政府信息公开范围。对于有关主管部门、同级保密工作部门出具的属于国家秘密的的政府信息的审查、确认结论,如其明显错误,法官和一般公众依常识即可认定为明显不属于国家秘密的政府信息(如财政预、决算),法院不应简单地同意其结论和准许相应行政机关不公开此种政府信息。
  第八条确定的是原告承担举证责任的情形,包括:(一)申请获取相关政府信息是否根据自身生产、生活、科研等特殊需要,由原告履行证明义务;(二)起诉被告拒绝更正政府信息记录的,原告应当对被告提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的相关事实提供证据;(三)在行政赔偿诉讼中,原告应当对被诉政府信息公开行为给其造成损害的事实提供证据。这一条款对原告应承担举证责任情形的规定是比较全面的。

五、《规定》确定的政府信息公开诉讼判决种类评析
    《规定》有五个条款涉及政府信息公开诉讼的判决种类,分别为第十三、十四、十五、十六、十七条。这五个条款分别规定了三种判决形式及其适用的各种情形
第一种判决形式是履行判决,其适用的情形包括:(一)被告依法应当公开而不予公开政府信息的,法院判决被告限期公开;(二)被告提供的与原告自身相关的政府信息记录不准确,依法应当更正而不予更正的,法院判决被告限期更正;(三)人民法院经审理认为被告不予公开的政府信息内容可以作区分处理的,判决被告公开可以公开的内容;(四)被告提供的政府信息不符合申请人要求的内容或者形式的,人民法院可以判决被告按照申请人的要求提供;(五)被告公开政府信息涉及原告商业秘密、个人隐私的,除原告在行政程序中同意公开,或者不公开可能对公共利益造成重大影响的以外,人民法院在判决确认被诉行政行为违法的同时,可责令被告采取相应的补救措施;造成损害的,根据原告请求依法判决被告承担赔偿责任;决定公开但尚未公开的,应当判决行政机关不得公开;(六)被告对原告的申请无正当理由逾期不予答复的,如原告请求判决被告予以答复的,判决被告限期答复;
如原告一并请求判决被告公开或者更正政府信息且理由成立的,判决被告限期公开或者更正。
    笔者认为,《规定》确定适用履行判决的上述情形是适当的。
    第二种判决形式是确认判决,其适用的情形包括:(一)被告依法应当公开而不予公开政府信息,原告起诉后,被告在诉讼中公开了政府信息,原告不撤诉,或者法院再判决公开政府信息已没有实际意义的,则判决确认被诉行政行为违法;(二)被告提供的与原告自身相关的政府信息记录不准确,原告起诉后,被告在诉讼中更正了政府信息,原告不撤诉,或者法院再判决更正政府信息已没有实际意义的,则判决确认被诉行政行为违法;(三)被告公开政府信息涉及原告商业秘密、个人隐私的,判决确认被诉行政行为违法;(四) 被告对原告的申请无正当理由逾期不予答复的,如被告在诉讼中已经提供或者更正政府信息,原告不撤诉的,法院可判决确认被诉行政行为违法。
    笔者认为,《规定》确定适用履行判决的上述情形是适当的。
    第三种判决形式是驳回原告诉讼请求判决,其适用的情形包括:(一)申请公开的事项依法不属于政府信息的;(二)申请公开的政府信息依法属于不予公开范围的;(三)申请公开的政府信息依法不属于被告公开的;(四)申请公开的政府信息不存在的;(五)起诉被告逾期不予答复理由不成立的;(六)以政府信息涉及其商业秘密、个人隐私为由反对公开理由不成立的;(七)要求被告更正与其自身相关的政府信息记录理由不成立的;(八)不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要,被告据此不予提供的;(九)无法按照申请人的要求提供政府信息且被告已通过适当形式提供的;(十)被诉政府信息公开行为存在程序瑕疵但不影响原告实体权利义务的;(十一)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
    笔者认为,《规定》确定适用驳回原告诉讼请求判决的上述情形有些是值得商榷的,如第八项即有背离《条例》确定的立法目的之嫌,不利于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用公民、法人和其他组织获取政府信息除了满足自身生产、生活、科研等特殊需要外,还有满足知情权和监督政府的需要。第十项则有轻视程序,否定程序独立价值和程序工具主义的之嫌,不利于维护正当法律程序的价值和保护公民的程序权和人格尊严,此种情形适用确认违法判决更为适当。此外,第一至四项的情形适用驳回原告诉讼请求的判决不仅应以“被告已经履行告知或者说明理由义务”为条件,而且应以完成举证责任为前提。否则,《条例》赋予公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利将会在敌上落空。
 
(本网编辑:Flyingdragon)