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姜明安行政复议案例评析二则:工伤认定+政府信息公开

作者:姜明安   点击量:7462

姜明安行政复议案例评析二则

 

 
  (一) 对“工伤认定”行政复议案的点评
                  姜  明  安
 
    我同意本案行政复议机关对本案的处理及其分析意见。
    本案对我们的主要启示是:在行政复议中,我们应如何适用法律和如何解释法律。
对于适用法律和解释法律的原则和方法,学界和实务界有各种主张和观点,我认为下述三点比较重要:
    其一,必须坚持形式法治与实质法治相结合的原则。讲形式法治,就是说,你必须依法断案,必须依制定法断案,依法条断案。你审理一个案件,首先必须把调整、规范该案争议事项的所有法律、法规、规章和规范性文件都找出来,然后按上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于普通法等法律适用的原则选择本案应适用的法律、法规、规章和规范性文件,排除虽与本案有关,但本案不能或不应适用的法律、法规、规章和规范性文件。讲实质法治,就是说,你不能完全局限于制定法,局限于法条,你还必须考虑公平、正义的法理,考虑案件所处时空条件下党和国家的政策,考虑制定法之外的自然法,乃至民间习俗。这些应成为你选择适用法律和解释法律的重要根据。
    其二,必须坚持利益衡量和平衡原则。适用法律和解释法律,对于法律争议简单的案件,也许机械地适用法条和对法条做一般文义解释即可,但对于法律争议复杂的重大疑难案件,则必须进行利益衡量,包括公共利益和私人利益的衡量、全局利益和局部利益的衡量、长远利益和当前利益的衡量、弱势群体利益和强势群体利益的衡量,在进行各种利益衡量的基础上,根据平衡原则选择应适用的法条和对相应法条进行解释。在运用平衡原则的时候,应坚持价值导向、坚持整体平衡、动态平衡和符合比例性的平衡(此可参阅《人民法院报》2009年7月17日文章《平衡原则在行政审判中的适用》)。
    其三,必须坚持裁量权积极运用和严格限制的统一。行政执法机关和行政复议机关适用法律和解释法律,都必须积极运用法律赋予的裁量权,根据公平正义和利益平衡的要求,选择法条和解释法条,但这种选择和解释,都只能在法义、法理可能的范围内,而不能超越。执法者和复议裁决者如果认为可能选择适用的法条和相应法条可能进行的文义解释和原理解释都难以满足相应个案和所有类似案件的公平正义和利益平衡的要求,其可(而且应该)建议立法机关修法,而不能自以为是地为了取得所谓的“社会效果”而规避法律或曲解法律。为此,执法者和复议裁决者不能偷懒,机械地适用法律和解释法律,也不能热情过头,随心所欲地创制法律或修改法律。
 
附:
 
浅析工伤认定中对“48小时”的认定
 
            (北京市法制办提供案例)
 
一、       基本案情
申请人:北京某出租汽车有限公司
被申请人:北京市某区劳动和社会保障局
第三人:马某某
案由:不服非工伤认定结论
    北京某出租汽车公司出租司机魏某某,与公司签订了劳动合同,公司为其缴纳了工伤保险。2008年9月12日晚6时许,魏某某在南三环方庄桥北空驶寻找准备打车的乘客时,突然感觉不适,打电话通知家人,其爱人马某某随即打车赶往出事地点,看见魏某某半躺在驾驶座上昏迷不醒。十分钟后,120急救车赶到,在急救车上对其进行急救、输液,送往东方医院抢救,19时左右又被120转到天坛医院抢救室抢救,2008年9月15日凌晨4:30死亡,从发病到死亡期间一直昏迷。北京市死亡医学证明书(死亡志)记载:直接导致死亡的疾病为脑出血,发病到死亡的大概时间间隔为3天。 2008年9月28日魏某某所在的北京某出租汽车公司向某区劳动局提出工伤认定申请。根据某出租公司提供的天坛医院的诊断证明书、住院病案首页、死亡志等材料,以及某区劳动局对马某某及出租公司王某的调查,2008年10月27日区劳动局作出非工伤认定结论通知书。认定魏某某从2008年9月12日18时许突发疾病到9月15日凌晨4时30分经抢救无效死亡超出48小时,不符合《工伤保险条例》第十五条第一款第(一)项“在工作时间和工作岗位,突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的”规定,不予认定为工伤(视同工伤)。北京某出租汽车公司不服,向某区政府提起行政复议。
    申请人称:以超过“48小时”不予认定工伤不合情理,魏某某一直在抢救,从发病到死亡一直昏迷不醒,家属不可能放弃抢救;出租公司为出租司机都缴纳了工伤保险,应起到保障工伤和死亡的作用;魏某某在公司开出租七年了,没有高血压的毛病。
    被申请人辩称:被申请人受理工伤认定申请后,对马某某、出租公司王某进行了调查,并制作调查笔录。被申请人认为从天坛医院的诊断证明书、住院病案首页、死亡志可以看出,魏某某死于突发性脑出血,并与其长期的高血压疾病有密切的关联性。魏某某从突发疾病到经抢救无效死亡,时间超过了48小时,根据《工伤保险条例》第15条第1款第1项的规定,被申请人作出非工伤认定结论符合法规规定。
    第三人称:魏某某从发病到死亡一直重度昏迷;他一直没有别的毛病,包括高血压;魏某某开出租车压力特别大,早七八点出去,晚上十二点多回来,没有休息过;魏某某发病后在天坛医院照了CT后医生就说是脑出血,99%是死亡,家属不愿放弃抢救;第三人家庭十分困难,没有工作,孩子十几岁,与公婆以及小叔子一家三口住在60平米的房子里。复议期间,第三人提交了居住地区居委会出具的家庭困难证明等。
二、审理结果
    区政府经审理认为,综合全部案情,被申请人作出非工伤认定结论在合理性和合法性上欠妥。劳动和社会保障部“关于实施《工伤保险条例》若干问题的意见(劳社部函【2004】256号)”的有关规定,对在工作时间和工作岗位,突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的,“48小时”的起算时间,应以医疗机构的初次诊断时间作为突发疾病的起算时间。本案经延期审理并召开行政复议集体会商讨论,认为对魏某某初次诊断时间应进行合理界定。经协调,在第三人提供天坛医院出具的诊断证明书,证明魏某某初次诊断时间为2008年9月13日上午11时后,区劳动局同意自行撤销非工伤认定结论,并重新作出工伤认定结论。2009年2月24日,申请人主动要求撤回复议申请,该行政复议终止。
三、分析意见
(一)            魏某某属于在工作时间和工作岗位,突发疾病
依据《工伤保险条例》第15条第1款第(一)项的规定,在
工作时间和工作岗位,突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的,视同工伤。认定工伤的必备要件是:在工作时间和工作岗位,突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的。本案中在工作时间和工作岗位没有异议,直接导致魏某某死亡的疾病是“脑出血”,被申请人据魏某某的病历中既往病史的记录答辩称脑出血与其长期高血压有关,那魏某某的脑出血是否属突发疾病呢?
    劳动和社会保障部“关于实施《工伤保险条例》若干问题的意见(劳社部函【2004】256号)中解释,“突发疾病”包括各类疾病。一般指职工在上班期间突然发生的任何种类的疾病,一般多为心脏病、脑出血、心肌梗塞等突发疾病。从工伤保险的立法目的来看,对突发疾病应广义理解为即使患有其他慢性病,但因为工作导致疾病急速恶化突然发作的情形。本案中出租公司及家属均称魏某某没有高血压病也未进行过相关治疗,另外即使魏某某有高血压病,其在工作时间和岗位上突然发作的脑出血也应属突发疾病,被申请人称脑出血与其长期高血压有关没有依据。
 
(二)“48小时”的起算点应是医院的初次诊断时间
    本案争议的焦点是魏某某是否在48小时之内突发疾病经抢救无效死亡。被申请人受理工伤认定申请后,经调查,认定魏某某突发疾病的时间为2008年9月12日18时许,死亡时间为9月15日4时30分,从发病到死亡为58小时,未予认定为视同工伤。
    而劳动和社会保障部2004年发布的《关于实施<工伤保险条例>若干问题的意见》第三条规定,职工在工作时间和工作岗位突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的,“48小时”的起算时间,以医疗机构的初次诊断时间作为突发疾病的起算时间。可以说劳动部这一解释对劳动者是有利的,在客观上也有利于确定相关责任因为如果以劳动者实际发病为标准的话,在许多情况下可能导致无法确认具体的发病时间,或者各方对发病时间认定不一致。
    本案中,魏某某是在2008年9月12日18时许感觉不适,打电话通知家人,其爱人马某某随即打车赶往出事地点(他家就住在方庄小区),十分钟后,120急救车赶到,送往东方医院抢救,19时左右又被120转到天坛医院抢救室抢救, 9月15日凌晨4:30死亡。从这一过程来看,魏某某的初次诊断时间应不是2008年9月12日18时许。天坛医院住院病案首页记载“入院后确诊日期:2008-9-13”。在复议期间,第三人马某提交了天坛医院的诊断证明书,载明“患者于2008年9月13日上午11时确诊为脑出血”。
    我们能否把确诊时间作为医疗机构的初次诊断时间呢?从案情来看,直接导致魏某某死亡的疾病是“脑出血”,因此,经做CT确诊为脑出血的时间即为初次诊断时间, 而且本案中CT的诊断和确诊时间是一致的,之前120急救及在医院抢救治疗时间不应列入。从《工伤保险条例》保护职工权益的立法目的来看,本案中,对48小时的起算点作出有利于职工的解释符合《工伤保险条例》的立法精神。
(三)认定“48小时”应综合把握的几个原则
    从立法目的看,工伤保险是对劳动者在工作或者其他职业活动中因意外事故或职业病造成的伤害给予补偿的社会保障制度。现实中,虽然劳动保障相关法律法规已实施多年,但随意延长劳动时间、加重劳动强度的情况仍实际存在。在北京的出租汽车行业,众所周知出租司机劳动强度非常大,每天早出晚归,长期奔波在路上,因为过渡劳累导致“过劳死”的报道也屡见不鲜。本案中,出租司机魏某某家庭生活困难,压力特别大,每天早七八点出去,晚上十二点多回来,整日无休。
    《工伤保险条例》之所以特别规定“48小时”的限制,一是避免无限制地扩大工伤范围,二是建立了死亡与工作时间、工作岗位造成突发疾病之间相对直接的关系,排除了非因工作原因长期住院治疗以期认定工伤的情况。但面对纷繁复杂的现实,“48小时”的规定在执行过程中出现许多尴尬情况。比如:1、很多劳动者因为经抢救无效死亡超出了48小时,哪怕只超出了1个小时也被拒绝认定为工伤;2、有的用人单位恶意拖延救治,拖过48小时再说;3、有些疾病虽死亡率很高,但随着医学的进步,利用呼吸机等先进设备延长了患者的生命,超出了48小时;4、48小时的规定,有时让患者家属陷入了放弃抢救与认定工伤的两难,凡此种种,都是法律规定面对多样现实的无奈,这应该也不是立法者愿意看到的。本案中,作为出租司机的魏某某长期过度劳累,导致突发脑出血,其死亡与长期过度透支体力有着直接与密切的因果关系。如果仅仅从“48小时”的字面来判断,不予认定工伤,就会与《工伤保险条例》的立法精神相悖,不合理,也不利于维护社会和谐稳定。因此,执法者在执行法律时,一要严格遵循事实与法律,二要充分考虑立法精神与社会效果。认定“48小时”应综合把握的几个原则:
    一是把握“48小时内抢救无效死亡”的内涵,是指抢救能否起到改变死亡结果的效果,而不是局限于是否暂时延缓死亡的时间。就此而论,如果医疗机构在48小时内已经确定无存活可能,但家属不放弃抢救致使死亡时间超过48小时的,按工伤处理为宜。
    二是紧紧把握“在工作时间和工作岗位”这一认定为工伤的前提,避免无限制扩大工伤认定的范围。《工伤保险条例》第15条第1项未把“工作原因”列为认定工伤的前提,也是倾向于劳动者弱势的一方,其出发点就是督促用人单位为职工缴纳工伤保险,告诫用人单位保护劳动者健康,避免过度劳累引起疾病突发。
    三是把握立法精神,体现公平公正。实践中工伤认定的范围有所扩大,倾向于劳动者一方。比如在参加单位组织的团队活动、会议期间受伤的,都列入了工伤范围,近几年类似案例出现多起。对突发疾病死亡的情况用48小时来一刀切的认定工伤,特别容易把“过劳死”情形排除在外,有失法律的公平。
      如果实践中以上情况能进入立法者的视野,对《工伤保险条例》进行修改,可以考虑一些附加条款,比如一些重大病情可附带更详细的抢救时间、工伤认定的时间空间,或者作出例外规定,使之与原则性规定相互配合,比如规定“但书”:经抢救后依赖呼吸机等辅助设备维持生命的,不受48小时的限制。
 
 
 
(二)
 
               对“信息公开”行政复议案的点评
                   姜  明  安
 
    我基本同意本案行政复议机关对本案的最终处理及分析意见中的第二种观点。
    本案对我们的主要启示是:在处理政府信息公开案件的行政复议中,我们应如何把握公开和不公开的界限。
政府信息公开案件,往往涉及申请人、被申请人、第三人以及国家、社会等不同主体的各种复杂的法律关系,公开与不公开没有特别明确的法律界限。法律、法规对公开和不公开范围的规定,大多使用的是不确定的,有一定弹性的法律用语。如“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”、“需要社会公众广泛知晓或者参与的”、“国家秘密、商业秘密、个人隐私”、“国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”,等等。如何把握这些法律用语的内涵、外延,确定公开和不公开的界限,特别是同一信息中可公开内容和不得公开内容的界限。对此,有三项原则可予考虑:
    其一,有法律明确规定和法定解释的,循法律规定和法定解释,无法律明确规定和法定解释,循法理和学理解释。例如,关于“国家秘密”,《保密法》即对之内涵和外延有一般性的规定;“商业秘密”,《反不正当竞争法》第10条对之有法定解释;而“个人隐私”,由于我国目前尚未制定《隐私权法》或《个人信息保护法》,则只能根据法理和常理解释确定。就本案而言,拆迁方案和拆迁计划是否涉及商业秘密和个人隐私,无论根据法定解释或法理、学理解释,似乎都不好认定这些方案和计划有什么商业秘密和个人隐私可言。即使根据我们一般人的常识分析,拆迁方案和拆迁计划所包括的相关内容:拆迁范围、拆迁方式、工程开工、竣工时间,拆迁补偿款、补助费预算等,哪一项可以认定为商业秘密和个人隐私呢?恐怕都不宜认定。如果硬要说个别内容可以认定有个人隐私的话,最多可以认为拆迁安置方案中所涉具体拆迁户的特定安置地点具有一定隐私因素。
    其二,遵循民主政治和法治政府的基本要求。国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出,作为法治政府,其行政决策应科学化、民主化和规范化,应及时反映人民群众的要求、意愿,向人民群众全面、准确、及时地提供信息,行政管理应做到公开、公平、公正。根据这一要求,被申请人和行政复议机关在区分公开和不公开的政府信息时,应尽量限制不公开的范围,向公开倾斜。除非法律、法规明确规定相应信息不得公开。
    其三,坚持利益衡量和平衡原则。在法律、法规对相应信息是否应予公开没有明确规定或法律用语弹性过大时,被申请人和行政复议机关决定公开或不公开应进行各种利益衡量,包括公共利益和私人利益的衡量、全局利益和局部利益的衡量、长远利益和当前利益的衡量、弱势群体利益和强势群体利益的衡量,等等。在进行各种利益衡量的基础上,根据平衡原则作出公开或不公开的决定。对于某些即使涉及商业秘密或个人隐私的信息,如果公共利益特别要求公开,公开的利益远大于不公开的利益,就是拥有商业秘密或个人隐私的第三人不同意公开,被申请人和行政复议机关也可以决定公开。对于某些即使“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”信息,如果公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定,给国家、社会利益造成重大损害,被申请人和行政复议机关也可以决定不公开或在一定时期内不公开。
 
附:
谈《政府信息公开条例》第二十二条的理解和适用
                   (北京市法制办提供案例)

【案情介绍】

申请人:袁某
被申请人:某区房管局
案由:不服政府信息公开行为
申请人袁某向被申请人某区房管局申请公开某建设项目的拆迁许可证及拆迁许可的依据文件。某区房管局作出《政府信息公开告知书》,向袁某公开了房屋拆迁许可证等文件,但以涉及个人隐私为由没有向申请人提供拆迁方案和拆迁计划。申请人不服,向市建委申请行政复议,要求被申请人提供拆迁方案和拆迁计划。

【审查重点】

本案的审查重点在于两个方面:
(一)拆迁方案和拆迁计划是否属于政府信息;
(二)拆迁方案和拆迁计划是否属于公开范围。

【分析意见】

(一)拆迁方案和拆迁计划是否属于政府信息
《政府信息公开条例》第二条规定:本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。本条是关于政府信息的定义,是对政府信息内涵的界定。根据该条文,对政府信息的认定和理解应当把握以下三点:
第一,从政府信息的性质上看,政府信息是与履行行政管理职责密切相关的信息。纯属行政机关内部的人事、财务等相关信息不属于条例规定的政府信息。
第二,从政府信息的产生方式上看,政府信息不仅包括行政机关在履行职责过程中制作、加工的信息,还包括在履行职责过程中从其他机关、组织、个人获取的信息。前者如行政机关在其职责范围内制发的文件、证书,行政处罚过程中制作的笔录等;后者如行政机关为履行行政管理职能而要求公民、法人或其他组织提供的材料,或者向其他机关调取的有关文书、资料等。
第三,从政府信息的存在形式看,政府信息应当是以一定形式记录、保存的信息,既可以是纸质文件,也可以是胶卷、磁带、磁盘以及其他存储介质,没有以一定形式存在的信息,不属于政府信息。
本案中,根据《城市房屋拆迁管理条例》第七条和《北京市城市房屋拆迁管理办法》第九条的规定,拆迁方案、拆迁计划是拆迁人向行政机关申请拆迁许可时提交的必要材料,是行政机关在履行职责过程中获取并以一定形式保存的文件,符合上述规定,应当属于政府信息。
(二)拆迁方案、拆迁计划是否属于公开范围
这是本案审查的重点,也是争议的焦点。
《条例》根据现行法律规定和中央政务公开文件要求,在第十四条中将不予公开的政府信息限定于三类:国家秘密、商业秘密和个人隐私。但涉及商业秘密和个人隐私的政府也并非绝对不能公开。《条例》第二十三条规定,“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的,不得公开。”也就是说,虽然涉及商业秘密、个人隐私,但第三方同意公开的,也可以公开。因此,行政机关对涉及商业秘密、个人隐私的政府信息公开申请,应当首先履行书面征求第三方意见的程序,再决定是否予以公开。
本案,拆迁方案、拆迁计划中包括项目的拆迁范围、方式,工程开工、竣工时间,拆迁补偿款、补助费预算等内容,且其中既有关于袁某的信息,也包含其他被拆迁人的信息。因此,对拆迁方案和拆迁计划应当认定为兼有商业秘密和个人隐私的政府信息,某区房管局应当书面征求第三方的意见后,再决定是否予以公开;而对于与袁某本人有关的信息,是否应当向其公开,因对《条例》第二十二条的理解不同,复议工作人员之间有不同意见:
一种观点认为,二十二条规定的“区分处理”对行政机关来说过于苛刻,且能否“区分”主观随意性较大,缺乏可操作性。政府信息应理解为是一个信息载体的整体,拆迁方案、拆迁计划是一个整体政府信息,只要涉及商业秘密、个人隐私且第三方不同意公开的,就应当全部不予公开。
另一种观点认为,政府信息应当与信息载体区分开来,一个载体可以包含多项政府信息。对一个载体包含多项政府信息的,应当适用第二十二条的规定(申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容,但是能够作区分处理的,行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容)作区分处理。
所谓“能够区分处理”包含信息内容和技术手段两方面的要求。其中,“能够区分”是指该部分的信息内容可以区别于其他部分的信息内容,即对申请公开的政府信息中哪些应当公开哪些不应当公开能够作出明确判断;“能够处理”是指是技术手段上能够使两种信息内容相互分离,选择性地提供部分信息内容。如将不予公开的信息内容隐去再复印,就是具有可操作性的技术手段之一。对于本案中申请人要求公开的拆迁计划和拆迁方案,完全可以做到“区分处理”。
为充分保障公民权利,最终采纳了第二种意见,即对于拆迁计划和拆迁方案中涉及商业秘密、个人隐私的部分,应当在书面征求第三方意见后再作出是否予以公开的决定;而对于只涉及信息公开申请人本人的信息内容,作区分处理后,向申请人提供。

【审理结果】

审理意见确定后,我委首先对此案进行了调解。经复议工作人员多次耐心解释后,袁某同意变更政府信息公开申请的内容,只申请公开拆迁方案和拆迁计划中与自己有关的信息。某区房管局也同意隐去拆迁计划和拆迁方案涉及商业秘密和他人个人隐私的内容,向申请人提供复印件。后袁某撤回了行政复议申请。
结语:《政府信息公开条例》实施以来,行政机关的政府信息公开工作在困惑中逐渐开展,同时,行政复议机关对此类案件的审理也在摸索中前行。面对政府信息公开类案件是渐上升的趋势,如何妥善处理政府信息公开类行政复议案件,是行政复议机关面临的新难题。
通过对本案的分析,总结了一类政府信息公开复议案件的审查思路,亦期完善政府信息公开类案件的审理方法,从而推动《政府信息公开条例》的顺利实施。
 
 
 
(本网编辑:Flyingdragon)