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无证驾驶摩托车受到伤害是否可以认定为工伤的案例分析

作者:姜明安   点击量:7609

无证驾驶摩托车受到伤害
是否可以认定为工伤的案例分析
姜 明 安
 
一、基本案情(案件来源:北京市法制办复议委员会)
2006年4月16日某公司职工吴某(以下称申请人)骑两轮摩托车下班途中被一辆从后面驶来的机动车撞伤,某区交通支队认定机动车应负全部责任。申请人于2006年9月15日向某区劳动和社会保障局(以下称被申请人)申请工伤认定,被申请人以申请人无证驾驶未按规定登记的两轮摩托车上路,违反《中华人民共和国治安管理条例》(以下称《治安管理处罚条例》)第二十七条第二款规定,依据《工伤保险条例》第十六条第一款第一项关于“违反治安管理伤亡的,不得认定工伤或者视同工伤”的规定,于2006年11月21日作出《非工伤认定结论通知书》。申请人不服,于2006年12月21日向市劳动和社会保障局申请行政复议,市劳动和社会保障局作出维持决定。2007年4月16日,申请人向某区人民法院提起行政诉讼,某区人民法院以某区劳动和社会保障局所依据的《治安管理处罚条例》已被废止,2006年3月1日实施的《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下称《治安管理处罚法》)并没有关于无证驾驶属于违反治安管理的规定为由,认为某区劳动和社会保障局所认定的违反治安管理的事实没有法律依据,其适用《工伤保险条例》第十六条第一款第一项规定作出《非工伤认定结论通知书》属适用法律不当,撤销了某区劳动和社会保障局作出的《非工伤认定结论通知书》,并要求判决生效后三十日内对原告是否构成工伤重新作出认定。第三人某公司和市劳动和社会保障局不服,向市第一中级人民法院提起上诉,市第一中级人民法院驳回上诉。
被申请人针对《治安管理处罚法》不再包含违反交通法规的相关内容,致使无照驾驶、驾驶无牌照车辆行为造成伤害能否认定为工伤失去法律依据的问题,请示市劳动和社会保障局。市劳动和社会保障局答复:“职工酒后驾车、无照驾驶,驾驶无牌照机动车等行为导致的伤害,不符合《工伤保险条例》第十四条和第十五条规定的认定工伤或者视同工伤的情形”。依据此批复,被申请人于2008年4月10日重新作出《非工伤认定结论通知书》。申请人不服,于2008年4月24日向某区政府提起行政复议,请求撤销被申请人重新作出的《非工伤认定结论通知书》,要求被申请人再次重新认定。
二、争议焦点
2004年1月1日起施行的《工伤保险条例》第十六条第一款第一项规定,因犯罪或者违反治安管理伤亡的,不得认定为工伤或者视同工伤。1994年5月12日起施行的《治安管理条例》第二十七条第二款规定,无驾驶证的人驾驶机动车辆应当受到处罚。2004年5月1日实施的《中华人民共和国道路交通安全法》(以下称《道路交通安全法》)规定无证驾驶等行为属于道路交通安全违法行为,2006年3月1日实施的《治安管理处罚法》删除了无证驾驶等道路交通安全违法行为的规定。
本案争议焦点是法律修改后对《工伤保险条例》第十六条第一款第一项规定的“违反治安管理”的理解,《治安管理处罚法》生效后,无证驾驶等道路交通安全违法行为是否属于违反治安管理。
一种观点认为“违反治安管理”是指违反《治安管理处罚法》。现行《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》已将违反交通管理的行为与违反治安管理的行为分离,违反交通管理的行为不再由《治安管理处罚法》调整。因此,《工伤保险条例》第十六条第(一)项中的“违反治安管理”的行为不包括违反交通管理的行为。职工在上下班途中受到机动车事故伤害,只要本人没有违反《治安管理法》的行为,即使本人存在无证驾驶等违反交通管理的行为,也应认定为工伤。
另一种观点认为“违反治安管理”不仅限于违反《治安管理处罚法》,还包括特别法的规定。《治安管理处罚法》第四条第一款规定:在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为,除法律有特别规定的以外,适用本法。《关于〈中华人民共和国治安管理处罚法〉(草案)的说明》也明确指出:消防法、道路交通安全法、居民身份证法等法律相对应的违法行为及处罚已有系统规定的,草案不再重复规定。治安管理并不仅限于《治安管理处罚法》,还包括特别法的规定,《道路交通安全法》属于《治安管理处罚法》的特别法。现行《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》将违反交通管理的行为与违反治安管理的行为分离在两部法律中分别规定,仅仅是立法技术上的考虑,对于违反交通管理的行为《道路交通安全法》已有系统规定的,《治安管理处罚法》在立法时“不再重复规定”而已。但从内容和性质上违反交通管理的行为明显属于妨害公共安全行为,属于违反治安管理的行为。所以,《工伤保险条例》第十六条第(一)项规定的“违反治安管理”的行为当然包括违反交通管理的行为。职工在上下班途中受到机动车事故伤害,只要本人有无证驾驶等违反交通管理的行为,则不应认定为工伤或视同工伤。
三、审理过程及结果
行政复议机关受理此案后,于2008年6月12日向区公安分局发函,请求确认本案涉及的无证驾驶未经登记摩托车是否属于违反治安管理。2008年6月26日申请人又递交申请书请求对市劳动和社会保障局2008年3月28日作出的批复一并审查。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十六条规定,行政复议机关于2008年7月2日转市人民政府审查处理。2008年7月12日区公安分局函复行政复议机关,未对无证驾驶未经登记摩托车是否违反治安管理规定确认。2008年8月20日,市人民政府批文暂停执行市劳动和社会保障局关于酒后驾车、无照驾驶、驾驶无牌照机动车等行为导致伤害是否认定为工伤的批复。2008年10月15日,依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第二目的规定,行政复议机关撤销被申请人作出的《非工伤认定结论通知书》,并要求被申请人对申请人重新作出工伤认定。
 
四、分析与点评
(一)关于“无证驾驶”违法行为性质认定的分析意见
《行政处罚法》第三条规定,公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定。《行政处罚法》这一规定确定了“行政处罚法定”原则。行政处罚法定首先意味着违法行为法定和违法行为的性质法定:行政相对人的某一行为只有相应法律、法规或者规章确定其具有违反某种行政管理秩序的性质,才是应受相应行政处罚的违法行为。“违反行政管理秩序的行为”是多种多样的,如违反治安管理秩序、违反交通安全管理秩序、违反税收管理秩序、违反土地管理秩序,等等。某种违法行为究竟属何性质,有些是比较明确的,如偷税漏税显然属违反税收管理秩序的性质,结伙斗殴、寻衅滋事显然属违反治安管理秩序的性质,有些则不甚明确,其性质有时会具有竞合性,如违章建筑可能既具有违反土地管理秩序的性质,也可能同时具有违反规划管理秩序的性质,本案中的无证驾驶行为可能既具有违反交通安全管理秩序的性质,也可能同时具有违反治安管理秩序的性质。在相应行为性质不明或性质竞合的情况下,执法机关怎么认定该行为的性质呢?基本方法自然是考查法律、法规、规章的具体规定。当法律、法规、规章具体规定亦不甚明确的情况下,则应分析行为人行为的动机、目的、手段和行为侵害社会关系的内容。就本案而言,法律规定是非常明确的,1994年的《治安管理处罚条例》第27条将此种性质竞合的行为明确纳入“违反治安管理秩序”的范畴,而2004年的《道路交通安全法》第99条则将该行为纳入“违反道路交通安全秩序”的范畴,2006年的《治安管理处罚法》进一步将之从“违反治安管理秩序”的行为中排除出。根据违法行为性质法定原则和后法优于前法的原则,“无证驾驶”行为的性质无疑应认定为“违反道路交通安全”行为而非“违反治安管理”行为,尽管该行为性质实际上有竞合性,即同时也具有违反治安管理的性质。
(二)关于“普通法”(或称“一般法”)与“特别法”关系认定标准的分析意见
在本案法律适用的争议过程中,有一种观点认为,“《道路交通安全法》属于《治安管理处罚法》的特别法”,既然此两法为“普通法”与“特别法”的关系,那么,特别法调整的行为当然属于普通法调整的行为的范畴,《道路交通安全法》调整的道路交通安全管理当然属于《治安管理处罚法》调整的治安管理,《道路交通安全法》规定的“违反道路交通安全的行为”当然属于《治安管理处罚法》规定的“违反治安管理的行为”。但是,问题在于,《道路交通安全法》并非属于《治安管理处罚法》的特别法。因为“普通法”与“特别法”的关系是属种关系,而不是仅存在某种交叉关系或部分重合关系,“特别法”调整的社会关系的范围应该完全而非仅部分属于“普通法”调整的社会关系的总的范畴。例如,《治安管理处罚法》与《行政处罚法》的关系是“普通法”与“特别法”的关系,因为治安管理处罚完全属于行政处罚的范畴,《治安管理处罚法》规定的“违反治安管理秩序”的行为完全属于《行政处罚法》规定的“违反行政管理秩序”的行为的范畴。《高等教育法》与《教育法》的关系是“普通法”与“特别法”的关系,因为高等教育完全属于教育的范畴,《高等教育法》规定的高教违法行为和高教行政处罚完全属于《教育法》规定的教育违法行为和教育行政处罚的范畴。很显然,《道路交通安全法》与《治安管理处罚法》的关系就不完全是这种关系,道路交通安全管理并非完全能被治安管理所包容,即使道路交通安全管理能被广义的治安管理所完全包容,在2006年之前,法律上还尚可认同此两法具有“普通法”与“特别法”的关系的话,那么,在2004年《道路交通安全法》和2006年《治安管理处罚法》明确将此两种管理和两种违法行为并列之后,再认同此两法具有“普通法”与“特别法”的关系就既缺乏逻辑前提,也缺乏法律根据了。当然,如果《治安管理处罚法》中仍保留“违反道路交通安全管理行为”的一般规定,《道路交通安全法》再对该一般规定做出某种特别性规定的话,那么,即使《道路交通安全法》仍不能在整体上视为《治安管理处罚法》的特别法,但根据《立法法》第83条的规定,将《道路交通安全法》的相应规定视为《治安管理处罚法》相应规定的“特别规定”则是有道理的。现在的问题在于,这种“如果”不存在。
(三)关于“法律漏洞”补救方式的分析意见
从合理性上讲,在该案中,执法机关将“无证驾驶”违法行为认定为“违反治安管理”行为无可厚非,因为《工伤保险条例》只规定“违反治安管理”行为导致伤亡的不得认定为工伤或者视同工伤,而没有同时规定“违反道路交通安全管理”的行为导致伤亡的也不得认定工伤或者视同工伤。然而,我们的执法机关如果只按法律条文、法律规定的文字执法,只将“违反治安管理”行为导致伤亡的不认定为工伤或者视同工伤,而将“违反道路交通安全管理”的行为导致伤亡的均认定为工伤或者视同工伤,这会是一种什么导向呢?很显然,这样做将会不利于培育和增长人们的道路交通安全意识,不利于督促人们尽量防止和避免道路交通安全事故,不利于加强道路交通安全管理。由此可见,我们的法律在这一领域是存在漏洞的。对此漏洞,我们的执法机关(包括行政复议机关,行政复议机关和司法机关均可视为广义的“执法机关”)应如何应对呢?根据国内外法治实践经验,执法机关应对法律漏洞通常有两种途径:一是通过法律解释填补法律漏洞,二是通过执法建议请求立法机关修改法律。法律解释可在法律条文的字义、词义(内涵、外延)、弹性条款的弹性范围或立法目的、立法者原意的范围内探寻出适当的规则以填补法律漏洞,但法律解释不能完全超越法律去解释法律或创制法律。执法机关在不能通过法律解释填补法律漏洞的情况下,不能通过曲解法律或规避法律的方法去执法,而应通过执法建议请求立法机关修改法律。就本案而言,执法机关将“无证驾驶”违法行为解释为“违反治安管理”行为虽然符合《工伤保险条例》的立法目的和该法规的法意,但是,这种解释超出了《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》相应法条的可能的解释范围。因此,本案较好的法律漏洞补救途径应是由直接执法机关或行政复议机关提出执法建议,请求立法机关尽快修改《工伤保险条例》,将“违反道路交通安全管理”行为导致伤亡的情形与“违反治安管理”行为导致伤亡的情形一道,同时作为“不得认定工伤或者视同工伤”的范围。当然,这样做可能让现在的违法者占了一定的“便宜”,但这是为维护法治在一定时期、一定条件下必须付出的代价:某些不合理的法在修改前仍然必须得到遵守和执行,这是形式法治的要求,形式法治和实质法治均是法治的不可缺少的要件。
点评:
1、被申请人某区劳动和社会保障局将申请人吴某无证驾驶未按规定登记的两轮摩托车上路的行为视为违反治安管理的行为,依据《工伤保险条例》第十六条第一款第一项的规定,认定其无证驾车致伤为非工伤的结论是不适当的,被申请人适用法律错误,其所适用的《治安管理处罚条例》已于2006年3月1日废止,而取而代之的《治安管理处罚法》又未将无证驾车等违反道路交通安全管理的行为纳入违反治安管理行为的范畴。
2、公民酒后驾车、无照驾驶、驾驶无牌照机动车等行为导致伤害如应排除认定为工伤,涉及对《工伤保险条例》有关条款的修改、补充或完善,市劳动和社会保障局在《条例》修改、补充或完善前即作出相应批复有点为时尚早,故市人民政府批文暂停执行该批复是正确的。
3、鉴于被申请人作出的《非工伤认定结论通知书》适用法律错误,行政复议机关依照《行政复议法》第二十八条第一款第三项第二目的规定,决定予以撤销,并要求被申请人对申请人重新作出工伤认定是适当的。但与此同时,行政复议机关还应根据《行政复议法实施条例》第57条第二款的规定,制作《行政复议建议书》,建议《工伤保险条例》制定机关尽快修改、补充或完善《条例》,对公民酒后驾车、无照驾驶、驾驶无牌照机动车等行为导致伤害是否应认定为工伤做出明确的规定。