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姜明安教授就《食品安全法(草案)》的有关问题接受《法制晚报》记者采访录

作者:姜明安   点击量:5706

姜明安教授就《食品安全法(草案)》

的有关问题接受《法制晚报》记者采访录

 


日期: 2009226上午
《法制晚报》记者 胡晓华


从最初的阜阳劣质奶粉,到苏丹红、注水肉、福寿螺、红心鸭蛋、多宝鱼,再到三鹿奶

事件,我国多次爆发食品安全问题。
昨日,全国人大常委会第四次审议《食品安全法(草案)》。我国的《食品安全法》呼之欲出。

这部法律是我国继产品质量法、消费者权益保护法和食品卫生法后,又一部专门针对保障食品安

全的法律,公众盼望已久。
本报昨日专访了曾参与《食品安全法》(草案)立法论证的法学专家、北京大学法学院教授姜

明安。


>
法制晚报(以下简称FW:2001年中消协呼吁出台到现在,7年来,《食品安全法》

为什么迟迟没有出台?
>
姜明安(以下简称姜):我国目前调整和规范食品安全事务的法律是《食品卫生法》,

该法于1995年制定。这部法律主要是对食品的经营和销售阶段的规制,但是很多食品安全问

题,出在生产环节。我们需要一部针对包括生产、运输、保存、销售、经营、监督在内的整个食

品运作过程统一管理标准的法律。此外,原《食品卫生法》关于征税、审批等问题也已跟不上时

代发展,需要修订。
 
《食品安全法(草案)》正式提交十届全国人大常委会首次审议是20071226

2008年8月25日进行二审,三审则在二审过后的不到2个月。 三审时,全国人大常

委会对《食品安全法(草案)》作出了8方面重大修改,一改往常三审时对法律草案小修小补

的做法。
 
从某种程度上,《食品安全法(草案)》审议程序加快了,修改规模超前。这主要是因为

当时爆发了沸沸扬扬的三鹿奶粉事件。该事件推动了立法进程。在三审中,有6条针对

鹿事件的修改,比如规定食品生产者不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质或者其

他危害人体健康的物质等内容。


> FW
:您认为,在《食品安全法(草案)》审议的过程中,有哪些问题值得关注?
>
姜:首先,食品安全监管问题亟待解决。食品安全监管涉及的因素很多,包括体制问题、

制度漏洞问题、监管机构与监管人员廉政、勤政问题、被监管企业诚信问题等。可以说,这些问

题方方面面都很重要,要彻底解决监管问题,需要一个长期的过程。
>
其次,如何发挥消费者、社会公众和媒体对食品安全及食品安全监管机构的监督作用值

得关注。尽管这方面的作用一直在加强,特别是近年来有可喜的进步,如三鹿事件,如果不是

媒体及时有效的披露,真相就很难大白于天下。但这方面的作用还需进一步重视。事实证明,网

络、电视、报纸等媒体的监督总体来说,利大于弊,在很多食品安全事件中的作用积极有效。这

些经验值得总结,应该把这些监督方式转变为保障食品安全的长效机制。
>
再次,食品安全监管应该多多借鉴国外的经验。我曾经参加过国务院法制办举办的《食

品安全法》立法中美专家研讨会,美国专家当时介绍的食品安全监管经验很多就很有借鉴价值,

如统一监管机构、完善标准制定、有缺陷食品召回和下架制度,等等。这些制度后来大多为我们

立法草案吸收。我认为, 食品安全及其监管制度与政治制度不一样,大多与意识形态无关,属

于技术范畴。各个国家和地区相互借鉴不存在太多的障碍,许多经验不仅可以借鉴、甚至可以拿

来即用,如召回制度、下架制度等,当然要适用本土的政治经济需要,要合本国的“水土”。

    > FW:征求意见过程中,专家组收到的意见主要反映了哪些问题?

> 姜:公众反映的意见多集中在监管体制、安全保障制度,如召回制度、安全事故发生或隐患发现后的应急处置措施、监管机构和监管人员责任、食品企业的诚信与责任,如损害赔偿责任、损失补偿责任,等等。


> FW
:草案中确定了由国务院卫生部门负责承担食品安全综合协调职责,但具体仍实行质

检、工商以及食品药品监督部门根据食品生产环节分段管理的模式。有人认为这样做并未从根本上解决监管体制清晰的问题。我们如何避免各部门管理相互交叉、相互打架的情况发生?

姜:我国食品安全问题由多个部门负责 包括卫生部、食品药品监管机构、工商、质监、农业部等。有些问题,这些部门可能都想管,也有一些问题,他们可能都不愿意管。 这样,在管理衔接上往往出现问题,发生十几个部门管不了一桌菜的现象。目前,我国食品监管职责主要是按照监管环节划分,即一个监管环节由一个部门监管,实行分段监管为主、品种监管为辅的制度。在现实中,这种制度的监管职责划分往往是粗线条的,不具体、不严格,且难免发生重复或遗漏的情况。我曾经提出,制定食品安全法,应当理顺监管职能,向品种监管为主、分段
监管为辅的模式转变,形成以食品药品监督管理部门为主、其他部门履行各自职责并有效配合的模式。现在看来,这两种模式各有利弊。分段监管的问题在于部门衔接易生隙缝、或者职责范围发生交叉,而品种监管在划分品种监管职责时也可能出现遗漏,且现实情况不断变化,机械划分也可能难于适应新的情况。更重要的是,现行监管体制与现行政治经济体制紧密联系,如要彻底改变,政治经济体制都要变动,可能耗太长,代价太大。


> FW:
这也就是说,我们现行分段监管体制目前难有大的改变。那么,有什么方法可以尽

可能地消除它的弊端呢 
>
姜:为了尽可能地消除分段监管的弊端,我们可以从以下三个方面入手。首先,细化各

监管机关的职责。目前,草案中的职责划分比起以前有了进步,但依然不够详实、具体,必须落实到具体执行操作层面,才能较有效解决十几个部门管不了一桌菜的问题。其次,要明确各

监管机关的监管手段,使其有责有权,能有效实施监管。再次,应由各级政府出面,成立协调机构,解决在现实生活中遇到各种监管扯皮问题。现在,食品监管的部分协调责任由卫生部来承担
最新草案又规定国务院设食品安全委员会,作为高层次议事协调机构,这应该能解决大部分问题。


> FW:
明确职责和手段,以及由政府牵头成立协调部门,国内一直迟迟没做到三点,是因

为没意识到,还是有什么困难?
>
姜:有资料显示,目前我国约有50万家食品生产企业。与西方国家以大食品企业为主

的情形不同,我国成规模的企业仅15万家左右,大多数是10人以下的小企业、小作坊。食品

安全是项庞大而复杂的工作,不像人们想象得那么简单。当然,这其中也涉及一些利益关系。

 

FW:草案中规定,食品经营者以假充真或者销售不安全食品,除赔偿消费者的损失以外,消费者还可以要求其支付价款10倍的赔偿金。请问10倍赔偿的依据是什么?
    >
姜:这是一个和普通消费者息息相关的话题。关于损害赔偿,有补偿性赔偿和惩罚性赔偿之分。。前者指赔偿实际损失,如被害人有100元的损失,致害人即赔偿其100元。这主要是针对致害人过失致害行为的责任形式。后者则指除要要求致害人赔偿被害人实际损失外,还要求其另赔偿被害人实际损失数倍,乃至数十倍的赔偿金,作为对其恶意致害行为的惩罚。至于惩罚性赔偿度(实际损失的多少倍)的确定,则要考虑案件的性质、致害人致害手段、受害人损失等各种情况。之所以要对食品安全事件的致害行为规定惩罚性赔偿,还因为有害食品对人的损害可能是潜伏性的。消费者吃了某种有害食品,也许短期未发生大的损害,但若干年后可能出现严重症状,对这种情况的赔偿要复杂许多,赔偿额度也应相应提高。我个人认为1050倍都是可以的。之所以应规定一个幅度,是要有利于执法者根据具体个案的性质、致害人致害手段、受害人损失等各种情况适当裁量。


> FW
:我们注意到,草案中提出,地方政府对辖区内监管负总责。但同时,地方政府的介

入可能带来腐败问题,比如官商勾结,一些不合格的产品也能拿到许可证、营业执照等。您认为

这个问题有什么解决之道?
>
姜:法治虽然不是解决问题的唯一手段,但却是最重要的手段。食品安全自然需要综合

治理。解决问题的办法自然也是多方面的。但法治程序控制非常重要,行政许可法规定的公开、

公正、公平程序是治理腐败的重要手段,各种行政许可、审批、执照的依据、条件、手续、机关

工作的流程等,都应该以各种方式公布。许可、审批的过程、结果也都应该公开,阳光下的政府

就很难腐败。其次是应加强司法监督。政府违法、失职、渎职,相对人可以向法院提起行政诉讼。

当然,这需要法院独立、公正行使审判权。


> FW
:您曾经提出,除了制定严格的食品安全标准外,还应对相关标准的实际效果及时跟

进。建议在食品安全法草案中增加对食品安全标准制定后的评估。如评估发现原标准不适当、有

缺陷,应及时修订该标准。请您具体谈谈这个想法。
>
姜:各项食品安全标准一定要及时制定、及时公开。比如三鹿奶粉事件,就是因为有

关部门没有及时制定三聚氰胺标准。但是,光有标准还不行,标准在实施过程中还应适时评估,

发现标准过严过宽,或实际情况发生重大变化,应对标准及时修订,不能标准制定出来后,就永

远固定不变。我认为,对标准的定期评估要形成制度,根据具体情况,可若干年年评估一次。当

然,这会给职能机关带来很大的工作量。但是,这是保证标准科学、合理,从而保障食品安全,

保障人的生命、健康安全所必要的,是我们必须付出的代价。