您好,欢迎光临北大公法网! 中文版|ENGLISH|老网站入口

联系我们

北京大学宪法与行政法研究中心
地址:北京市海淀区颐和园路5号北京大学法学院四合院
电话:86-10-62760063
传真:86-10-62760063
E-mail:pkupubliclaw@126.com
您当前的位置:首页 > 典型案例

姜明安谈枣庄市政府不执行省政府行政复议决定案

作者:姜明安   点击量:4509

    

姜明安教授就枣庄市政府不执行省政府行政复议决定案
接受《法制日报》记者采访
《法制日报》记者 孙继斌 实习生 杜晓
省政府的行政复议决定书作出后,下级政府相关部门是否该认真地执行?有点法律常识的人都会知道答案。然而,就这么一个简单的问题,在山东枣庄的个别部门却变得复杂起来。
  事情的缘由是一块土地的使用权。
  “所有文件不向我们传达,不告知我们权利,不进行补偿,便将一块土地使用权无偿收了回去,同时又无偿划拨给了其他公司。”枣庄市恒正房地产开发公司(以下称恒正公司)的负责人一见到记者就不停地诉苦。他说,公司三年前批下来的一块土地截至到去年10月开发了一半之后被人为停工至今,省政府行政复议决定书下来半年了,有关部门还是“装聋作哑”。
  一块土地开发与一个企业改制
  2004年3月,枣庄市薛城区国土资源局编制了“建设用地项目上报材料”,申请用地单位为薛城区房地产开发公司,建设用地项目名称为经济适用房。同年4月,枣庄市政府作出了《关于向薛城区房地产开发公司划拨国有土地使用权的批复》。
  于是,枣庄市薛城区房地产开发公司以划拨的方式从枣庄市政府取得了位于枣庄市泰山路东四里石村南一块国有土地的使用权。该土地面积共计28520平方米,并被确定用来建造经济适用房之用,楼盘名称定为田苑小区。
  2005年6月,薛城区房地产开发公司从市高新区招标投标管理办公室取得了《枣庄市工程建设项目报建证》,接下来又从高新区建设规划局取得了《建筑工程规划许可证》,此后,田苑小区地块便进入实质性开发阶段。
  与该土地开发几乎同步进行的是这家公司的改制。
  2004年3月,经股东大会研究决定后,公司向上级主管部门呈报了公司改制方案,并于同年4月获得了薛城区企业改革领导小组的发文批准。改制方案明确指出:“原薛城区房地产开发公司的一切债权、债务及原公司职工的劳动工资、劳动保险、退休养老金等一切劳动关系和享受的权益均由改制后的枣庄市恒正房地产开发公司承担,并依法负责办理。”
  至此,建设中的田苑小区的开发商便由薛城区房地产开发公司易名为枣庄市恒正房地产开发公司。
  国土局将一个小区给了两个开发商
  意外的变故发生在去年。
  2006年7月,此时的田苑小区地块清理工程已经完毕,同时开始修筑围墙正式开工。就在施工数月之后,恒正公司却意外收到了高新区城市执法局下达的《责令限期改正通知书》。通知书说,主体工程进度已经过半的田苑小区不符合施工条件,要求立即停止施工。情急之下,恒正公司负责人只得向执法人员出示了所有的相关文件,执法人员当场认定证件齐全,完全符合施工条件。
  一场风波总算过去,但是对于恒正公司来说麻烦还只是开始。他们万万没有想到的是,自己开发了一半的土地不知不觉间已经被剥夺了使用权。
  2007年1月23日,恒正公司的法律顾问调查得知,事实上早在2006年10月9日,枣庄市政府便下发了《关于收回薛城区房地产开发公司田苑小区经济适用房建设用地的批复》(注:2006年124号批复),该批复所持的依据是《土地管理法》第三十七条规定:“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的,原发包单位应当终止承包合同,收回发包的耕地。”
  恒正公司认为,这个批复没有根据。他们向记者介绍说,有关部门发给恒正公司的土地使用证尚不满两年;其次,恒正公司在获得田苑小区地块使用权之后紧接着便投入开发,根本未曾将“土地闲置两年以上”。
  恒正公司对于市政府的这一批复当然不能接受,当即向省政府提出了行政复议申请。自知不妥的枣庄市国土局在收到省政府行政复议申请副本后,在2007年2月8日又以市政府文件的形式再次作出了收回田苑小区土地使用权的批复(注:2006年136号批复),同时撤销了124号批复。这一次的依据是“薛城区房地产开发公司已于2004年7月14日注销,该公司田苑小区建设项目未列入枣庄市近三年来的经济适用房投资计划,土地使用者和建设项目均已不存在”。
  恒正公司负责人认为这个决定莫名其妙。他说:“我们既未撤销、迁移,也未破产、解散,更未停止使用原划拨的国有土地,田苑小区正在建设之中。更名后的企业与原企业的法律关系是一种承继关系,权利、义务由申请人承继、延续。”恒正公司于是又将行政复议的内容改为要求撤销市政府136号批复。
  恒正公司没有想到的是,其实早在2006年11月29日,市政府下文收回恒正公司田苑小区的土地使用权后不久,又将田苑小区的土地使用权划拨给了另一家公司(注:2006年191号批复)。而根据记者了解,该公司负责人原为恒正公司的项目经理,此时,该公司成立不到一年。
  恒正公司对国土局这种“一女二嫁”的做法极为愤怒。
  省政府的复议决定成了一纸空文
  恒正公司在向省政府申请行政复议之后,枣庄市政府依然坚持自己的申辩理由:一是由于收回的土地权属单位为薛城区房地产开发公司,故恒正公司不具备行政复议主体资格;二是由于批准的建设用的单位是薛城区房地产开发公司,故恒正公司不是田苑小区土地登记主体。
  这样的逻辑并未得到省政府的支持。省政府在经过调查后指出:“恒正房地产开发公司是经薛城区企业改革领导小组批准,由薛城区房地产开发公司改制而来的具有独立法人资格的企业,其对改制前的薛城区房地产开发公司的权利、义务具有承继关系……认定薛城区房地产开发公司已撤销,停止使用原划拨的土地,显属认定事实不清。”
  这个结论彻底颠覆了市政府的逻辑,2007年5月14日作出的这份省政府行政复议决定书最后的决定是:“撤销被申请人(注:即枣庄市人民政府)……‘收回原薛城区房地产开发公司以划拨方式取得的田苑小区28529平方米土地使用权’的具体行政行为。”也就是说,枣庄市政府136号批复被撤销。
  省政府的行政决定书出台之后,并未让田苑小区的土地使用权回到恒正公司手中。枣庄市有关方面拒不执行省政府的决定。他们不仅没有撤销与省里文件相悖的市里相关文件,反而还以这些文件为依据打太极。
  据记者了解,省里的行政决定书出台之后,市领导很重视,分管副市长批复“请各有关部门严格按照省政府复议决议执行”。但是枣庄市个别部门依然装聋作哑。省里文件下来不久,枣庄市国土局、发改委、建委三部门联合下文竟然将今年田苑小区经济适用房的施工计划给了上文提到的那家公司。
  恒正公司负责人说,省政府的行政决定书在枣庄市个别部门眼里只是废纸一张。
  “前期资金两千多万已经投进去了,后期开发遥遥无期。我们实在想不通,在枣庄,个别官员怎能如此不把省里的文件当回事呢?”恒正公司负责人愤怒地责问。但在枣庄,谁又能回答他的这个问题呢?

  专家:公务员处罚条例提供了新的权利救济路径
  “法律并没有失效,但是‘休眠’了。”北京大学法学院教授、中国行政法学研究会副会长姜明安如是评价恒正公司的案例。
  在姜明安看来,法律“休眠”的原因,一方面源自我国行政立法本身存在的某些缺陷,另一方面在于当事人未能找到合适的权利救济路径启动司法程序。
  根据我国《行政复议法》第三十七条规定:“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令履行仍拒不履行的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分。”
  但是上述法律规定在实践中执行起来很难。
  “在我印象中,不要说行政人员因为不执行行政复议决定而被降级或撤职了,连给予行政处分的都没有。”姜明安说。
  再结合考察我国《行政诉讼法》第三十八条,“申请人不服复议决定的,可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼,复议机关逾期不作决定的,申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外”———可以发现恒正公司已经陷入了某种困境甚至是死结之中。
  该公司从一开始便选择了行政复议而非行政诉讼来进行权利救济,而省政府的行政复议决定对于恒正公司是有利的,因此当市政府有关部门拒不执行省政府的决议,恒正公司的权利实际上依然受到损害时,该公司无法再提请行政诉讼,司法程序无法启动———法律“休眠”了。
  姜明安指出,今年6月1日正式施行的《行政机关公务员处罚条例》为恒正公司提供了新的权利救济路径。
  《行政机关公务员处罚条例》第十九条规定,据不执行行政复议机关作出的决定的,“给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分”;而我国《行政监察法》第十六条规定,县级以上地方各级人民政府监察机关对本级人民政府各部门及其国家公务员实施监察。
  姜明安认为,恒正公司首先可以向本级或上级监察部门提出申请,对于不执行行政复议决定的有关人员进行行政处罚,如果问题依然无法解决,恒正公司可以就此诉监察部门行政不作为,从而启动司法程序。
  由于我国《行政复议法》在立法之初便将其定位于行政机关的内部监督制度而刻意回避司法化,在某种程度上导致我国行政复议制度威信受损,长期以来,我国行政诉讼收案数量都要超过行政复议案件数量。
  “恒正公司的遭遇并非孤例。不少行政复议决定都难以得到执行,最后的结果也往往是不了了之。当务之急是让行政处罚落实到个人头上。当真有行政机关人员因为不执行行政复议决定收到处分甚至是丢了乌纱帽的时候,行政复议制度的威慑力就建立起来了。”姜明安表示。
  恒正公司的问题能否得到解决?省政府行政复议决定书在枣庄最终能否得到执行?本报将继续关注。
                   载2007年11月18日是《法制日报》