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姜明安教授论环保处罚中的“按日记罚”

作者:姜明安   点击量:4843

    

  姜明安教授就国家环保署课题组关于对水污染
违法行为罚款是否可实行“按日计罚”的论证意见
 
 
能否在《水污染防治法》中实施“按日计罚”?这是一个法律责任问题。要回答这个问题,必须首先回答:法律责任应该怎样设计才科学合理?怎样才能以最小的执法成本实现立法的目的?而这需要对法律的“效益-成本”进行分析与评价。
从效益角度看,《水污染防治法》的效益体现在对人的健康和人赖以生存的生态、生活环境保护的度。应该明确,我们要追求的效益是这种“保护的度”而不是罚款的量。罚款不是我们追求的目标。从成本角度看,成本包括执法自身成本以及执法对相对人短期经济利益可能造成的损失。
首先,关于法律责任的设定。《水污染防治法》涉及的法律责任包括三个方面:1)行政责任;2)民事责任;3)刑事责任。这些法律责任应怎么配置、协调,才能尽量减少执法成本而最大限度提高执法效益呢?
第一,整体法律责任应配置合理。现在的做法是往往轻视民事责任、刑事责任而只重视行政责任,“以罚代赔”、“以罚代刑”。就民事责任而言,责任主体不仅应向作为污染受害的私人赔偿,还应对因污染致害生态、生活环境,损害社会公共利益向国家赔偿(国家要以此赔偿款治污,恢复被损害的生态、生活环境)。至于对因污染造成重大后果者,完全可以和应该依《刑法》追究刑事责任,不能仅仅是追究行政责任,或仅仅给予罚款就了事。
第二,法律责任内部应协调。如行政责任即包括行政处罚、行政处分和行政处理,行政处罚又包括罚款、没收、吊销许可证、营业执照等;行政处分包括记过、降级、撤职、开除等;行政处理包括责令整改、停业整顿、媒体曝光等。这些法律责任内部,应当如何进行协调,是需要研究的重要问题。在具体实施行政处罚要综合平衡使用这些处罚手段,而不是仅只使用其中的一种手段,特别是仅仅因为操作上的便利而只使用罚款手段。
第三,充分考虑效果,科学合理设计每种处罚手段。应按最大化地提高处罚的效果来设计处罚的具体实施方式。如罚款这种处罚手段,如何确定罚款的额度,是确定绝对数,还是以违法所得的一定倍数计或以违法行为造成损失的一定比例计?或者是“按日计罚”?在做出选择的时候必须与处罚效果联系起来考虑,不能随意设计。因此,如果实施“按日计罚”这一罚款方式,怎么按日计罚?每日的罚款额度如何设定,也应该在分析可能的处罚效果的基础上选择不同的方式。
其次,关于“按日计罚”的可行性。有人提出“按日计罚”违反“一事不再罚”原则;还有一些人认为,“按日计罚”可能会与现实制定安排、经济发展产生冲突。对于这些疑虑,我们只要加以具体分析,完全可以释疑。
第一,“按日计罚”是否违反一事不再罚原则。我的观点是,它并不违反一事不多罚原则。行政相对人的一次违法行为持续365天,给予按日累积处罚并不是说对他实施了365次处罚。“按日计罚”的结果仍是一次处罚,按日累积只是一种计罚方式,并不改变“一次”处罚的性质。刑法里也有数罪并罚的计罚方式。此外,在一次行政处罚里,也可以有多种处罚形式,如罚款、没收、吊照吊证等,这也仍是一次处罚。所以,“按日计罚”并不违反《行政处罚法》一事不多罚原则。
第二,“按日计罚”会不会影响地方经济发展和社会稳定。“按日计罚”会不会给地方带来压力,会不会因为重罚让一些企业破产而影响社会和经济发展?处罚对于经济的一定影响是肯定的。任何行政处罚都会带来一定的成本。要保护环境,就要负出一定的代价,可能要牺牲一时一地的一定GDP。在权衡追究法律责任产生的成本时,要着眼于长远效益,要看环境、生态对经济的长远影响,更要看对人的健康的影响。如果要坚定不移的推进环境保护,那么肯定会要付出暂时的GDP代价, 但由此带来环境、生态和人的健康的效益要多得多。我们应通过比较成本收益,决定是选择罚还是不罚,是选择哪种处罚方式。我们究竟是要一时一地的GDP,还是要一个好的生态、生活环境?地方政府要想两者都得,短期内不付出些经济成本恐怕是不可能的。“按日计罚”也并不一定会导致企业破产和影响社会稳定,这要看企业对环境、健康的影响程度以及企业自身对环境问题的认识程度。如果企业对环境造成很大的影响,严重破坏了环境和威胁人的健康,那么这种企业肯定是要关闭的,如果不关反倒会引发社会安定问题;如果是企业自身对环境问题认识不够、故意违法,那么就是其它手段,如吊销执照、关闭也是解决不了问题的,这不是“按日计罚”这种处罚手段本身的问题。
第三,有些人质疑“按日计罚”将滋生权力滥用问题。“按日计罚”赋予了行政执法机构过大的权限,行政机构可能为了多罚款不及时制止违法行为,而是让相对人违法时间长了再处罚。应该说,在现行体制下有这个可能,但这个问题可以靠完善行政处罚罚款“收支两条线”和加强内部行政责任制度来解决。另外,我们还有新闻媒体和社会舆论的监督,行政执法今后会越来越透明,这方面的问题应该可以避免。因此,所谓“按日计罚”滋生权力滥用问题是体制安排问题,并不是“按日计罚”本身不可避免的先天性缺陷。通过合理的制度安排,“按日计罚”可以让违法者得到应有的处罚,同时也可以规范执法者的权力。
综上所述,“按日计罚”是作为一种对违法行为的法律责任追究方式,其可行与否要依赖于对于实施处罚效果的总体评估,依赖于我们对环境、健康保护程度的倾向性。如果我们确实立志于解决目前中国的环境违法与环境污染问题,那么更严厉的处罚方式完全是可以考虑的。“按日计罚”本身并不与现行的法律原则相冲突,完全可以在现行法律框架下实施。但是必须明确,“按日计罚”作为一种法律责任追究手段,本身也有其局限性,并不可能解决所有的环境违法问题。它必须与其它环境法律责任手段结合才能发挥其技术方面的优势。同时,我们还要加强对其可能产生的负面的问题的认识,通过法律规范这一处罚手段的应用。