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评析

作者:姜明安   点击量:4581


本案涉及的法理问题有四:其一,政府的政策变化,行政相对人根据原政策所取得的权益是否受法律保护?其二,政府领导人更换,原领导人对行政相对人实施的行政行为对现领导人是否有拘束力?其三,政府认为法院的判决不公,是否可以拒绝执行?其四,行政诉讼的判决为什么执行难,如何化解“执行难”?

对于第一个问题,根据行政法信赖保护原则的要求,政府的政策变化,行政相对人根据原政策所取得的权益是受法律保护的。信赖保护原则的要求分为三个层次:第一,政府对行政相对人作出的授益行政行为,一般不得取消或变更,除非行政相对人有过错,如行贿、提供虚假信息材料等;第二,如果法律、政策变化,政府是否要撤销、废止或变更原对行政相对人作出的授益行政行为,要进行利益衡量:如果公益确实大于私益,则可以,且应该撤销、废止或变更;如果维持原行为不会对国家、社会公益造成重大损害,而撤销、废止或变更原行为却会给行政相对人权益造成重大损失,则不应撤销、废止或变更原行为。在这种情况下,信赖保护原则的价值甚至高于依法行政原则(形式上的依法行政原则)的价值;第三,政府如果因法律、政策的变化和国家、社会公益的需要,必须撤销、废止或变更原已对行政相对人作出的授益行政行为,则应对行政相对人因此造成的损失予以公正补偿。就本案而言,泰和县工商局和灌溪乡人民政府原都与行政相对人曾水平签证了合同(行政合同),后来,工商部门实行“管办脱钩”政策。不要说此政策并不影响灌溪乡(镇)人民政府与曾水平签证的合同,就是工商局与曾水平签证的合同因此政策废止,也不应因此取消曾水平依原合同获得的权益,即不应拆除曾水平依原合同改建的圩棚。如果因国家、社会公益的需要,必须拆除曾水平改建的圩棚,也应先对其造成的损失(包括可得利益的损失)予以公正的补偿。

第二个问题本来是个法律常识问题,但现在很多政府机关和政府机关领导人在这个问题上犯糊涂:有时是真糊涂,有时则是装糊涂。政府领导人更换,原领导人对行政相对人实施的行政行为对现领导人当然有拘束力。哪怕原领导人对行政相对人实施的行政行为是违法作出的,只要他(她)是以政府机关名义作出的,在该行为未被有权机关依法定程序撤销之前,它就一直有法律效力(公定力、确定力、拘束力、执行力),继任领导人仍要受该行为拘束。对此,政府换届是如此,同一届政府领导人在届内更换更是如此。这一原则的唯一例外是:新政府通过革命推翻旧政府,新政府可以不承认旧政府行为的法律效力,不受旧政府作出的行为的拘束,如中华人民共和国政府不承认国民党政府原所作出的行为的法律效力和不受其行为的拘束。在本案中,灌溪镇人民政府现镇长竞声言:“天知道上届领导还签了什么合同”,似有对上届政府所签合同不予认帐的架势。作为新任镇长,竟然不知道上届领导签了什么合同,不知其当时移交是怎么办的,这无疑是失职。即使其因失职或昏昏然真不知道上届领导签了什么合同,那么其在拆除曾水平的圩棚时,根据最起码的正当法律程序,也应先通知一下曾水平和听取一下曾水平的申辩。这时,曾水平一定要提到上届领导签订的合同。除非其根本就没有让曾水平讲话,武断地就把人家的圩棚拆了。

第三个问题涉及政府与法院的关系。在一个法治国家,法院判决的权威就如同法律的权威一样,任何政府机关都是必须服从的。政府对法院的非终审判决有异议,可以依法定程序提起上诉,而对于终审判决,则必须执行。即使认为法院的判决违法、不公正,也只能通过申诉启动审判监督程序,在申诉和审判监督程序启动过程中,除非法院裁定暂停原判决的执行,政府仍应执行法院的判决。否则,人民法院可以启动强制执行程序,如通知银行划拨、罚款、建议监察、人事机关对有关责任人员予以行政处分,直至依法追究刑事责任等。

第四个问题具有较大的复杂性。在我国,“民告官”的官司本来就难打,行政相对人好不容易打赢了官司,往往还执行不了(如同本案的情况)。行政诉讼的判决为什么“执行难”呢?这有各种各样的原因,其中,最主要在原因有四:其一,政府工作人员,特别是部分领导干部,其法治观念尚未形成和确立,在他们眼中,唯有权大,法在权下,法院的判决执行不执行没有什么关系,只要上级领导信任就行 (因为只要上级领导信任,自己就能升迁),如本案的原镇领导为什么要与曾水平签合同建圩棚呢?目的无非是“突出本镇小城镇建设的政绩”给上级领导看,现领导为什么无视前任签订的合同而拆圩棚盖商住楼呢?目的也无非是“突出本镇招商引资的政绩给上级领导看”,至于行政相对人的权益、信赖保护原则和法院的判决,在他们看来,都可以抛在一边 (至少是放在第二位),都要服从“政绩”;其二,人民法院的司法权威尚未确立。法院对于不执行司法判决的政府机关及其负责人,本来法律已经赋予了他们强制执行的手段,但是他们不敢使用。他们为什么不敢使用呢?因为他们自己也觉得政府比法院“大”,在地方,人、财、物的权力都掌握在政府手里,政府“得罪”不起;其三,政府的现行体制也导致了执行困难。在我国,各级政府的财政是相互独立的,县以上各级政府的工作部门的“钱袋子”也相对独立,法院执行判决,被执行人是哪级政府,是哪个政府部门,只能执行该级政府、该政府部门的财产,如果该级政府、该政府部门没有钱,没有财产可供执行,就执行不了。乡镇政府和部分县级政府往往是“吃饭财政”,其判决执行难自然可想而知;其四,政府是执行公务的,法院不能像执行公民、法人的财产一样执行政府的财产,不能查封、扣押、冻结、拍卖政府的办公室、公务用车等,因此,作为政府的被执行人没有钱,法院就拿他们没有办法。其实,政府有些财产并非与执行公务有非常密切的关系,并非不可为法院执行,如他们的招待所、休闲娱乐设施等,但因为法律没有在这方面确定明确的界限,对于政府的这些财产,法院也不敢执行。

上面分析了“执行难”的原因,至于如何化解“执行难”,原因即明,办法自然就会有的。当然解决问题需要时间,行政诉讼判决“执行难”的问题只能在建设法治国家、法治政府的进程中逐步得到解决。

               原载于2005年第3期《半月谈》