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如何判断规范性文件的合法性?

作者:姜明安   点击量:5364




记者:郑州市物价局、卫生局的规定是否合法?

  姜:郑州市物价局、卫生局的规定属于规章以下的规范性文件。此种规范性文件不属于法的范畴。在我国,法包括宪法、法律、法规和规章,而不包括规章以下的规范性文件。规章以下的规范性文件作为行政行为(抽象行政行为)的一种形式,其是否合法,主要有三个衡量标准:其一,发布相应规范性文件的主体是否具有行政主体资格。行政行为的主体资格主要是由行政组织法(在我国,包括行政机关内部的“三定方案”)确定的,有时,行政机关的行为权限也由行政行为法(如《价格法》、《食品卫生法》、《治安管理处罚条例》等)规定。合法的行政行为必须有组织法或行为法的授权。否则,其即无相应行为的主体资格。其二,相应规范性文件内容是否合法。内容合法包括三项要求:第一项要求是要有法律(含法规、规章)根据;第二项要求是不与相应法律的规定相抵触;第三项要求是符合相应法律的目的,且相应规范性文件做出的规定具有必要性和实行的可能性,这些规定的做出是相应行政机关依法行使职权,科学论证的结果,而不是其滥用职权的结果。其三,相应规范性文件制定程序合法。我国目前尚未制定统一的行政程序法,规范性文件制定的程序主要应参照规章制定程序和一般正当法律程序的要求,即通过论证会、听证会、座谈会或书面征求意见等多种形式,广泛听取行政相对人、专家和有关机关、组织的意见。根据此三项标准衡量郑州市物价局、卫生局的上述规定,应该说上述规定是存在瑕疵的:第一项主体资格似无问题;第二项内容则有不当,首先,法律根据存在问题,规定制定者是根据什么法律、法规或规章做出上述规定,似不明确;其次,相应规定的必要性和可行性均有疑问,规定制定者对此是否经过了认真调查研究和论证,值得怀疑,似有滥用职权之嫌;第三项程序亦有问题,上述规定显然给行政相对人增加了诸多义务,但看不出规定制定者采取了哪些形式(如论证会、听证会、座谈会或书面征求意见等)听取相对人的意见和保障一般公众的参与。

  记者:商家因无法遵守这些规定而被处罚是否有救济途径?

  姜:我国法律对此规定了多种救济途径:其一,被处罚人可根据《行政复议法》申请复议;其二,被处罚人可根据《行政诉讼法》提起诉讼;其三,被处罚人可根据《宪法》向有关国家机关(如政府、人大、行政监察机关等)申诉;其四,被处罚人如因处罚受到损失,还可根据《国家赔偿法》申请国家赔偿。

  记者:怎样才能建立起一个对规范性文件进行合法性(甚至是合宪性)审查的机制?  

姜:这需要修改《行政复议法》和《行政诉讼法》,明确将对规范性文件的审查纳入到行政复议和行政诉讼的范围。目前,《行政复议法》仅规定行政相对人在对具体行政行为申请复议时可对规章以下的规范性文件一并申请复议,而不能单独和直接对规章以下的规范性文件申请复议,更不能直接或一并对规章申请复议。《行政诉讼法》则一律排除对抽象行政行为的司法审查。因此我们当前在法治方面要做的急迫的事是修改《行政复议法》和《行政诉讼法》,将规范性文件的审查纳入到行政复议和行政诉讼的范围。行政诉讼主要是解决合法性问题,行政复议则既解决合法性问题,又解决合理性问题。至于一般规范性文件以及规章、法规,乃至法律的合宪性审查(司法审查)问题,则目前解决的条件尚不成熟,可留待第二步解决。


载于《二十一世纪经济报道》2003年11月17日