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言论自由与行政干预的法律界限——评株洲市教育局对撰著《人世老枪》一书教师的处理

作者:姜明安   点击量:5779

         
           
株洲市教育局2001年60号文对该市二中教师尹建庭撰著和向学生推销《人世老枪》一书事作出下述通报处理:其一,同意该市二中对尹解聘;其二,要求该市所有学校不聘尹为教师;其三,收回尹已推销给学生的书。株洲市教育局之所以做出这一处理,是因为《人世老枪》一书有“世上的一切都必须为我服务”、“我的真心话就是‘专门利己,毫不害人’”等言论,以及尹在其他场合曾发表和宣扬过“读书考大学是为了自己”,将来能找好工作、挣大钱,过美好生活等观点和言论。

株洲市教育局这一通报处理行为涉及到宪法规定的公民言论自由的界限和行政权对公民言论自由干预的界限问题。

言论自由有无界限?如果有,尹的言论是否超越了这一界限?

言论自由当然不是无限制的自由,当然有法律上的界限。首先,言论自由要受到《宪法》第五十一条的限制:公民行使言论自由权时,不得发表损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利的言论;其次,言论自由要受《刑法》第一百零三条和第一百零五条的限制:公民行使言论自由权时,不得发表煽动分裂国家、破坏国家统一以及以造谣、诽谤或其他方式煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度的言论;再次,言论自由要受《民法通则》第一百二十条的限制:公民行使言论自由权时,不得发表侵害他人名誉权、荣誉权的言论;最后,作为教师,其在行使言论自由权时,其言论还要受《教育法》和《教师法》有关规定的限制:不应发表违背教师职业道德,对学生德、质、体有害的言论。后三方面的限制实质上是宪法第五十一条限制的具体化。在一些西方国家,言论自由通常仅以不构成对公益和他人权益的“明显的”、“急迫的”损害为界限。

尹的言论是否超越了我国宪法和法律设定的上述界限了呢?很显然,尹说那些话不会对国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利导致任何法律意义上的损害。作为一个公民,他完全有权利自由发表上述言论。但作为一个教师的尹,他的言论对学生是否有一定的负面影响呢?就笔者看来,这种负面影响是存在的:过分自私自利的观念不利于青少年的健康成长:青少年长期受这种观念的影响,他们中有些人今后可能会变得很冷漠,可能不愿为他人,甚至不愿为自己的父母、兄弟姐妹,做出哪怕一点点牺牲,成为对家庭,对社会毫无责任感的人。

如果是这样的话,尹的言论即有违教师义务。但是,尹的言论即使有违教师义务,教育行政机关是否就有权加以干预呢?如果有权加以干预,其可加以何种形式和何种程度的干预呢?这即涉及到行政权对言论自由干预的界限和度的问题。

宪法和法律既然设定了言论自由的一定界限,自然就应有一定的执法机关追究超越法定界限的人的法律责任。例如,对于超越刑法界限的人,法律授权法院依《刑法》追究犯罪人的刑事责任;对于超越民法界限的人,法律规定由受害人申请法院追究其民事责任,对于超越教育法、教师法和其他行政法设定的界限的人,法律授予了行政机关加以干预,对违法者追究行政责任的权力。

但是,根据宪政和法治的基本原理,行政权行使必须受到严格的法律控制,特别是行政权对公民言论自由等基本权利的干预,更要严格遵守宪法和法律设定的界限。行政权行使的一般法律控制途径主要包括:主体、权限、条件、基准、度、程序等。法律、法规、规章在规定各种行政职权时,通常都要同时规定行使者的主体资格、权限范围、行为条件、行为基准、行为度、行为程序。行政机关行使行政职权,实施行政行为,必须遵守法律、法规、规章的这些规定。否则,即可能导致相应行为的无效或被撤销。至于行政权对公民言论自由等基本权利的干预,限制则更为严格。其限制的严格性表现在上述主体资格、权限范围、行为条件、行为基准、行为度、行为程序只能由宪法和法律规定,法规和规章均不得设定对公民基本权利的限制。

就尹的言论问题而言,株州市教育行政机关的干预是否符合宪法和法律的限制呢?答案显然是否定的。首先,从权限范围讲,根据《教育法》第二十八条和《教师法》第十七条的规定,聘任和解聘教师是学校的权利,法律没有赋予教育行政机关对教师的聘任权或解聘同意权,也没有赋予教育行政机关要求学校聘任或不聘任发表过某种言论的人为教师的权力。其次,就行为条件、行为基准和行为度而言,《教师法》第三十七条虽然规定了教育行政部门有权对教师给予行政处分,但同时规定了给予行政处分的条件,教师有下列情形之一:(一)故意不完成教学任务给教育教学工作造成损失的;(二)体罚学生,经教育不改的;(三)品行不良、侮辱学生,影响恶劣的。尹显然不具备上述情形。即使尹具备上述情形,行政处分形式中也没有株州市教育行政机关对尹作出的上述处理形式。第三,就行为程序而言,根据现代行政法的一般原则,行政机关对行政相对人作出不利的行政行为,应向相对人说明理由、根据,听取相对人的申辩,必要时还要为相对人提供听证的机会。株州市教育行政机关的通报行为对尹显然是不利的,故应受正当法律程序的限制。株州市教育行政机关的行为如未遵循上述程序,即超越了正当法律程序原则的限制。

根据宪政的法治的要求,法律对行政权必须加以限制,对行政权干预公民言论自由的行为尤其要加以限制,对行政权干预教师言论自由的行为更要加以限制。因为言论自由涉及到人之为人,公民之为国家主人的基本保障问题,教师言论自由更涉及到对人类后代创造性、创新性的影响、培育、开拓的问题。中国近现代落后于世界发达国家,一个重要原因就是言论自由缺乏有效保障,国家、政府对言论自由限制过多,法律对国家、政府干预言论自由的限制却过少。当然,就本案而言,尹的言论确实有违教师义务,行政权可以进行一定干预。在法律没有规定具体干预方式的情况下,教育行政部门可以采取行政指导的方式,建议尹所在学校对其进行批评、教育;在尹拒不接受批评、教育的情况下,也可建议学校解除与尹的聘用合同。