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就威海市环翠区人民法院(2001)第9号行政判决答记者问

作者:姜明安   点击量:4515



 一、关于本案的意义

  本案给我们的主要启示有三:

  (一)法只有为人民所掌握和运用,才能转化为法治。

  现实生活中人们对法治往往有两种错误认识:有人把法治看得很简单,以为一个国家只要有了法,法多了,法完善了,就有了法治。但事实远不是如此。就本案涉及的人和事而言,有关的法虽不能说已很完善,但也不能说很不完善,更不能说没有,如规范被告行政执法行为的环境卫生管理法、行政处罚法等,规范原告申请和获取法律救济行为的行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等。然而被告和全国各地许多象被告一样的行政机关长此以往就那样违法执法,而且他们那样做还并不认为是违法,并不认为有什么不对。如果不是这次死了人和被法院认定违法的话,被告还将继续那样做下去。至于原告和全国各地许多象原告一样的行政相对人,他们在一般情况下(如果不死人、伤人或受到其他重大损失的话)也并不认为被告那样做有什么违法,很少会有人会为此去申请复议或提起诉讼。对于这样一种管理和被管理秩序(有法而管理者和被管理者不知法,或知法而不守法、用法),我们能谓之法治么?另一种错误认识则是把法治看得很复杂,视法治为高不可攀,可望而不可即。认为象我们中国这样的国情,这样的国民素质,这样的官治和人治情结,离法治还远着咧。事实同样亦非如此,法治并不是一个静止不变的完美状态,而是一个不断实现的过程。一个国家,只要人民真正掌握了权力,能不断将自己的意志形成法,并能运用法来监督政府和维护自己的合法权益,就有了法治,或者说就处在法治的过程中。就本案而言,原告在其权益受到侵害时,想到了法,运用法去衡量行政机关的行为是否合法和通过法院去审查行政机关的行为是否合法;被告则通过行政诉讼发现了自己应该遵循而未严格遵循的法,被动或主动承担法律责任,并将在以后的执法过程中吸取教训,严格依法执法。这样的一个过程、一种秩序,一种机制,不就是法治么?有什么特别的难而致我们可望而不可即呢?关键问题是我们不仅要制定法,而且我们大家都要掌握法,运用法,这样才能使法转化为法治。

  (二)依法行政的口号只有通过追究行政权力行使者违法行政的法律责任才能转化为依法行政的现实。

  在实际生活中,我们经常看到行政权力的行使者在大会小会大谈特谈依法行政,在他们的办公室、会议室和其他公务场所也张贴着各种各样依法行政的标语、口号,但是在各种行政执法实践中他们却任意地,甚至是无拘无束地违法行政(实事求是而言,本案被告违法行政还并非那么严重,实践中行政权力行使者如此违法行政,甚至较此严重的例子不少)。为什么呢?很重要的一个原因就是缺少追究法律责任的有效机制,或虽有这样的机制但没有运作起来。象本案这种情况,如果没有相对人申请复议或起诉,被告就可能意识不到自己在违法行政,或即使意识到也不会或很难自觉主动纠正。而有了责任追究机制并真正使之运作起来,情况就会大不一样:违法行政的行为不仅要撤销,造成相对人的损失还要赔偿,责任人员还要受到行政处分,这样,下次执法他就要谨慎了,就要在行为前考虑考虑如何依法行政了。象本案的被告,败诉后肯定会加强对执法人员的法律教育,使之提高依法行政的质量。

  (三)行政相对人的人身权益和财产权益受到损害只要与违法行政有关,行政主体即应对之予以适当赔偿,这样,法治的正义才能在相对人身上得到具体体现。

  过去,行政赔偿理论过分强调因果关系:相对人受到的损害必须是违法行政行为必然的结果,行政主体才承担赔偿责任。这种过分强调因果关系的理论往往使行政相对人权益在受到行政侵权损害后得不到任何赔偿,因为现实生活相对于理论来说是非常复杂的:很多事情常常是一因多果或一果多因,一果多因时各种原因对促成结果的作用又是很不相同的;另外,因果关系与条件关系亦是很难区分的。就本案而言,行政行为是被害人死亡的原因还是条件,如果是原因,该原因对导致死亡结果究竟占多大比重等都很难确切界定。在这种情况下,根据绝对因果关系理论,法院很可能即以被害人死亡与行政行为不存在因果关系而拒绝判付原告任何赔偿。但处理本案的法官没有这样做,而是根据法治正义的要求,以将原因分解成主要原因和次要原因的方法使因果关系相对化。从而避免了绝对因果关系理论导致对相对人的不公正结果。当然,这也说明,法官对法治原则、精神的理解和追求亦是实现法治正义的重要条件。


  二、关于越权无效原则

  本案原告提出被告执法行为超出其管理范围,尽管原告对此认识可能有误,法院未予采信。但原告提出的这一问题在行政法学上确实是很有意义的。在行政法学上,越权无效是一项基本原则。越权包括纵向越权,即下级机关行使了上级机关的权限或上级机关行使了下级机关的权限;横向越权,即同级别的甲行政机关行使了乙行政机关的权限或反之;时间越权,即行政机关行使了法律授权时效已终了的职权;地域越权(或称空间越权),即行政机关对法律非授权其管辖的地域行使了职权;管理对象越权,即行政机关对法律非授权其管辖的个人、组织行使了职权;管理事项越权,即行政机关对法律非授权其管辖的事项行使了职权,等等。越权对相对人来说,是侵犯其自由,对社会来说,是窒息其活力。无限制的行政权与市场经济更是不相容的。因此,在行政诉讼中,原告如主张,并能证明被告行为越权,法院即应撤销相应行政行为,如相应行政行为造成了相对人的损失,法院还应判令被告予以赔偿。该案原告及其代理人能以越权为由来对被告行为的合法性提出异议,尽管未为法院认可,但此可从一个侧面反映出我国自行政诉讼法实施以来国民行政法知识的普及和行政法治观念的提高。


  三、关于法院聘请专家任陪审员。

  我国刑、民、行三部诉讼法均规定了陪审员制度:刑、民、行三种诉讼的审判组织均既可由审判员组成,也可由审判员和陪审员组成。陪审员则既可以是一般公民,也可是某一领域的专家,专家既可以是技术专家,也可以是法律专家。聘请技术专家任陪审员对于审理某些难度大的专门技术性问题,以保证判决的准确性和公正性具有重要意义(英国某些行政裁判所的裁判员必须有一定比例的技术专家组成)。至于聘请法律专家任陪审员是否必要,人们可能会有不同意见,因为法官本身即应是法律专家。但是法官作为法律专家与学者作为法律专家还是有区别的:法官通常要处理各种案件,这些案件涉及各种不同的法律问题,因此,法官一般是法律领域的通才;而学者往往只研究某一学科,其重点研究的则更往往只是某一学科的某一领域或某几个领域的问题,对于这些问题,只有他们才是真正的专家。更何况,在我国现时的条件下,我国相当一部分法官的法律素质还尚未达到法律专家(即使是通才型专家)的水准。因此,至少在目前,我们的法院在遇到某种非常专门性的法律疑难问题时,聘请学者型法律专家任陪审员是很有必要和很有益处的。就本案而言,其所涉及的行政法问题和赔偿法问题即具有相当的难度,受案法院能对这些法律问题做出如此适当处理,应该说与聘请两位学者型法律专家担任陪审员参加审理和判决是分不开的。


  四、关于知识与公正的关系

  知识与公正的关系是条件关系而不是因果关系。首先,要实现公正,必须以相应的知识作基础。一个法官,要公正办案,他(她)必须有文化知识,有法律知识,有其他的社会知识。不能设想一个文盲、法盲能公正办案。文盲、法盲即使有公正办案的心,也无公正办案的力。其次,某些疑难案件的处理,可能需要高深的专门知识,包括技术知识和法律知识。法院有时必须借助于法院外的技术专家和法律专家,才能明了案情和找出公正准确处理相应案件的途径。第三,有了知识,不是必然导致公正。知识是由人运用的,运用知识的人如果不公正,由其处理的案件不可能保证公正,这是常识。第四,专家并非公正的化身,专家并非等于公正。专家有专门知识,无疑有利于实现公正;专家受教育程度高,有利于提高其道德修养,亦是保障公正的一个重要条件。但是知识和道德都只是公正的条件,而不是必然产生公正,公正还与很多因素有关,例如影响司法公正的因素包括司法体制、审判方式、司法程序及司法外部环境等。更何况受教育程度高并不必然形成高尚的道德品质。第五,专家通常有高深的知识,但其知识往往限于某一领域,某一方面,因而也容易导致其片面性,影响其观点的公正性。第六,法院的案件有复杂、疑难的,也有很多简单或比较简单的,对于简单或比较简单的案件的处理,并不需要多高深的知识,可能常识或通才性知识更重要,更能产生公正。在这种情况下,一个常人的观点可能比一个专家的观点更具公正性。

  总而言之,知识对于公正是必要的、重要的,但不能绝对化,知识不可能必然导致公正。无论是司法公正,还是社会公正,都只能是多种因素、多种条件综合作用的结果,单一的因素或条件不能单独产生公正。