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法治的自治基础与自治的法治保障

作者:姜明安   点击量:4213



最近,长春亚泰足球俱乐部有限责任公司因不服中国足球协会对其作出的处罚决定,向法院提起行政诉讼。这一事件引起了法学界、法律实务界的广泛争议:足协,作为非国家行政机关的社会自治组织,能否成为行政诉讼的被告;其对组织成员行使管理权力的行为是否应受法治原则的拘束,是否可受司法审查?这一争议不仅涉及足协和其他行业协会,以及整个社会自治组织的性质和法律地位,而且也涉及到某些更深层次的其他理论问题:例如,其一,足协和其他行业协会、其他社会自治组织存在的必要性是什么,理论根据何在,其管理权力为什么不授予国家行政机关而授予它们,由它们行使这些管理权力比由行政机关行使有什么优越性?其二,足协和其他行业协会、其他社会自治组织行使管理权力的行为是否应受法治原则的拘束,如果答案是肯定的,那么,自治与法治的关系是什么?其三,如果足协和其他行业协会、其他社会自治组织行使管理权力的行为应受法治原则的拘束,这种拘束是否应与法治原则对国家行政机关行使行政权行为的拘束一样,二者接受司法审查的强度(广度和深度)是否应有所区别?

我们首先考察第一个问题:社会自治组织(如足协、其他单项体育协会、其他行业协会,如律协、医协、消协,以及基层群众性自治组织,如农村村民委员会、城市居民委员会等)存在的理论根据。按照传统的民主理论,民主国家的主权属于人民,人民选举代表组成人民代表机关(议会),人民代表机关产生政府并授权政府行使国家管理权。这种民主(议会民主)相对于专制制度,自然是伟大的进步,但是这种民主也有着重大缺陷:其一,人民通过选举代表和由代表机关授予政府国家管理权,即将自己一定期限(如四年、五年)内的权力一次性地转让给了一个唯一的主体──政府;其二,人民代表由于各种主观和客观的原因,有时可能并不代表大多数人民的利益,有时可能完全无视少数人民(特别是弱势群体)的利益,议会中政党对代表的控制更使这种情况严重化;其三,政府的权力虽然来自人民,但其行使往往脱离人民。现代社会的复杂性需要公权力对社会经济生活进行广泛的干预,而政府在行使这种广泛的公权力过程中又不可避免地产生大量的腐败、官僚主义、滥用权力和效率低下。正是在这种情况下,新的民主(参与民主)理论产生了。新的民主理论认为,人民主权不能完全委授人民代表机关行使,社会管理公权力也不能完全委授政府行使。人民选举代表组成人民代表机关,只是将其权利的一部分转让给代表机关和通过代表机关转让给政府,人民自己仍保留着大部分权利。一方面,人民随时可通过多种方式、多种途径(如直接草拟和提交立法议案、参加国家决策和具体行政行为的讨论、听证、举行重大事项的全民投票等)参与国家管理;另一方面,人民可通过建立各种社会自治组织和自愿转让部分权利给这些组织(这些组织可能是行业性的,也可能是区域性的,包括地区性和全国性的,随着全球化的发展,还可能是国际性的),使之承担部分社会管理职责,行使部分社会公权力。社会公权力由社会自治组织行使较之由国家行政机关行使具有下述优越性:其一,自治组织由其成员自愿组成,其负责人由其成员直接选举产生,并可随时撤换,有利于最大限度地代表和反映组织成员的意志和利益;其二,自治组织与相对人距离近,其活动处在相对人经常性监督之下, 有利于防止腐败和权力滥用;其三,自治组织管理人员有专门知识、专门经验、专门技能,有利于保证管理的准确和效能;其四,自治组织直接提供相应领域的管理和服务,有利于减少机构,节约成本;其五,自治组织实施管理行为以组织成员的自愿、协议为前提,不以国家强制力为后盾,有利于人的自由、人的个性和人格的发展。自治组织行使社会公权力虽然较之国家行政机关有上述优越性,但是,在现时的条件下,国家和政府并不能消亡,某些公权力(如国防、外交、治安等)还只能由政府行使,社会公权力只能逐步由政府向社会自治组织转移。

既然社会自治组织的存在和发展是必然的,由其行使部分社会公权力是现代民主的要求,那么,它与国家行政机关行使公权力有什么区别呢,它的行为(特别是对组织成员的管理行为)和活动(特别是依法律、法规授权或行政机关委托行使公权力的活动)是否要受国家法律和法治原则的拘束呢,如果其成员或社会其他组织、个人对其行为的合法性产生异议,是否可请求法院对之进行司法审查呢?在法治国家的条件下,这些问题的答案应该是肯定的。这是因为:第一,人们在一定的共同体(主要指国家,也指地区、地球)内生活,必须受一定的共同规则(法律是最基本的共同规则)约束,否则即无法共处。社会自治组织虽然主要根据其内部共同规则(组织章程等)活动,但它们也必须同时遵守作为外部共同规则的法律,因为它们不可能成为与外部世界隔绝的独立王国;第二,社会自治组织成员(个人或团体)无论是向国家、政府转让权利,还是向自治组织转让权利,其生命、自由、财产等基本权利都是保留而不可转让的,这些权利除依法律加以剥夺或限制外,是永远受法律保护的,无论是政府侵犯这些权利,还是社会自治组织侵犯这些权利,被侵权者都有权请求法律救济(包括司法救济);第三,在现时政治国家存在的条件下,社会自治组织的自治只能是相对的,不可能完全排除国家的管理和监督,更不能完全拒绝国家司法的管辖,否则,国家的法制统一和政治统一均不可能实现;第四,根据现代民主理论,自治与法治的关系应该是:自治是法治的基础,法治是自治的保障。自治意味着人民通过各种自治组织自己管理自己,维护自己的权利和利益,不同行业、不同阶层、不同利益团体的个人不形成自己的组织,其意志和利益就难以在法律中得到反映和体现。对于现代国家来说,不建立和发展代表不同行业、不同阶层、不同团体利益的自治组织,法治就缺泛民主基础;同时,自治也必须通过法治加以保障:一方面,自治组织不是独立王国,它不能不同外部社会(政府、其他自治组织、个人)打交道,调整自治组织与外部社会的关系不能靠自治组织的章程而必须靠法治;另一方面,自治组织内部也有管理与被管理的关系,也存在公权力,既然是公权力,如果不加控制,同样会产生腐败和滥用。尤其在我国现时的条件下,许多自治组织并非完全自治,在人财物方面还有很浓厚的官方色彩,腐败和滥用权力的情况就更为严重。对此,光靠社会自治组织本身自律是不能完全解决问题的,必须同时有法律对之加以规范和控制。

自治必须有法治保障,社会自治组织的行为必须受法治原则拘束。但社会自治组织毕竟不同于政府行政机关,它们是由组织成员通过协议自愿和直接组织起来向成员提供某种内部“公共物品”的公共体,它们的活动和行为主要受组织成员达成的共同协议(组织章程及各种相关规则)而不是法律的拘束,否则,就不成其为“自治”,就失去了自治的特色和优势。法治原则对社会自治组织(特别是其管理行为)的拘束主要表现在下述方面:其一,社会自治组织只能在自治范围内行为和活动,除非有法律、法规授权,不能对外部相对人实施管理行为和采取行政制裁性或强制性的措施;其二,对内部组织成员的基本权利和自由不能加以限制或剥夺;其三,对内部组织成员做出不利行为,要遵循正当程序。所谓“正当程序”,包括告知理由、根据;听取陈述、申辩;必要时应相对人要求举行听证;行为实施者与处理事项有利害关系应予回避;对相对人给予事后救济机会等;其四,内部组织成员或外部相对人对社会自治组织的管理行为不服,认为违反法治原则的上述要求,可向法院请求司法审查。当然法院司法审查通常只限于对社会自治组织行为是否遵守法治原则基本要求的审查,即是否滥用和超越自治权,是否侵犯组织成员基本权利和自由,是否遵守正当程序,而不应涉及一般自治范围内的事项,更不应涉及自治组织处理决定对事实的认定、评价及其合理性,除非其认定、评价完全不是根据正常的技术标准,而是滥用权力(主观武断、以权谋私、打击报复等)所为,以致显现出明显的不合理。

根据以上原则分析长春亚泰足球俱乐部诉中国足球协会一案,应该认为,足协是可以被诉的。如果足协不能被诉,那么其他单项体育协会,其他行业协会,如律协、医协、消协等,以致所有社会自治组织,也同样不能被诉,这显然是与法治原则相悖的。这是一方面,另一方面,法院对足协行为的司法审查应该是有限的,即主要限于正当程序审查,否则,即与社会自治原则相悖。