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推进法治,改善改进国家治理

作者:姜明安   点击量:1145

推进法治,改善改进国家治理

                 

中共十八届四中全会即将召开,四中全会的主要议程是研究法治,探讨依法治国的重大问题。法治是改善改进国家治理,实现国家治理现代化,提升国家治理能力的必然要求。治国理政的实践经验一再证明,如果治理者忽视法治,背离法治,弃法治,逆法治而治,则必然导致国不宁,民不安,政不稳,社会失序。     

近年来,我们经常可以看到各级各类媒体和网络报道一些地方和部门背离法治,违法治理的事例:相关公权力行使者无视法律,无视公民权益,专断、恣意、不作为或乱作为,为追求“政绩”任意侵害公民权益,最后导致社会矛盾激化,甚至引发群体性事件。

下面我们仅以最近媒体和网络曝光的几起事件为例,来分析一下当前国家治理中存在的相应问题和解决之道。

414日,《甘肃经济日报》等媒体报道,甘肃兰州市威立雅水务集团公司41017时至11日凌晨2时,其出厂自来水笨含量高达118微克/升至200微克/升,远超出国家限值的10微克/升,严重威胁居民饮水安全。兰州市政府至当日下午430分才召开新闻发布会,证实笨超标属实,告知市民“未来24小时不要饮用自来水”。后经查明,引起自来水笨超标的原因是自来水水源周边地下含油污水,而油污水形成的主要原因为原兰化公司原料动力厂芳烃抽提装置于1987年发生物理爆破事故和2002年原油蒸馏车间出口总管发生开裂着火 使渣油泄出渗入地下所致。事故隐患存在这么多年,有关主管部门和监管部门竟一直未能发现和处理,最终酿成事故。

419日,《温州都市报》报道,浙江苍南一市民黄某对城管执法行为进行拍照,城管强制制止,进而殴打黄某,致其嘴唇出血和身体受伤,引起围观群众愤怒,以至发生群殴城管执法人员和打砸城管执法车辆事件,造成5名城管执法人员受伤,其中1 人被打休克。为什么会发生这种悲剧?行政机关公开执法为什么不允许市民拍照?即使市民拍照有错,执法人员能对之大打出手吗?

512日,《浙江新闻网》报道,510日上午,浙江杭州市余杭区中泰及附近地区出现群众因反对垃圾焚烧项目选址而进行规模性聚集。聚集人员封堵02省道和杭徽高速公路,一度造成交通中断,并有人趁机打砸车辆,围攻殴打执法管理人员。有多名民警、辅警、群众不同程度受伤,数辆警车和社会车辆被掀翻。这种垃圾焚烧项目选址事件和类似的PX项目选址事件为什么屡屡发生?我们除了埋怨群众法治观念淡薄,轻信坏人挑拨外,是否也应反省我们政府自己治理能力不佳,在信息公开和决策民主化、科学化规范化方面存在严重不足或缺陷呢?

729日,《中国青年报》报道,今年716日,江苏省泗洪县7名进京上访人员在《中国青年报》门前集体喝农药,原因是他们的房屋被当地政府强拆,补偿不到位,他们不服上访(共29次),当地政府不仅不解决他们的问题,还抓他们进信访学习班,被套黑头套、殴打、罚站、不给饭吃、侮辱等。公民权益被侵害,告状无门:到法院起诉法院不受理,到信访部门信访不仅不接待,还要惩治他们,这不是逼着当事人走极端吗?

730日,《北京晚报》报道,北京丰台区东高地居民小卓和他的邻居们从2007年起,就开始向各有关部门反映,北京丰台区东高地与大兴区旧宫交界处的万源北路交通严重拥堵。2008年该路段拓宽工程被立项,但6年过去了,960米的道路至今只修了500多米,万源北路仍然是两头粗中间细的“脖子路”。6年时间,不知有关政府部门是怎么监管的?法治政府是责任政府,不知有关问责主体是否对监管机关启动过问责程序?

731日,《新京报》报道,辽宁北镇市猪贩刘刚,2008年从外地购买了146头猪,途径山东郯城动检站时,被告知猪不合格,需交钱重检。刘交了300元,动检站当即重检合格。但刘回辽宁次日,146条猪全部死光。刘怀疑猪死是源于动检站检查时染病。为此他开始上访。山东临沂市有关部门两次将之关进精神病院,强制打针灌药。直至其写下“保证不再上访”的保证书后才将之放出。法治政府是保障人权的政府,一个政府部门怎么能将一个对政府行为有异议的公民送进精神病院,强制其不上访和不对政府行为提出异议呢?

以上事例说明,我们目前的国家治理离法治和现代化的目标和要求还相距甚远。法治和国家治理现代化是紧密相联系的。不推进法治,不可能有治理现代化,不可能有治理能力的提升。要改进国家治理,提升国家治理能力,当下迫切应在以下几个方面有所作为。

---- 进一步推进治理的公开透明。现代国家治理的公开透明,不仅是民主国家政体性质的要求,而且是现代国家的治理不断适应社会经济和科学技术发展的必须。在当今的风险社会,没有公开透明,社会公众不可能有效应对随时可能发生的各种突发事件,如各种自然灾害、食品安全、环境污染事件,以及恐怖袭击等。没有公开透明,民众也不可能理解政府在常态条件下做出各种决策和执行行为的根据、理由,从而不可能给予政府治理有效的合作,有时甚至还会造成官民对立,导致群体性事件的爆发,如近年各地不断发生的公众聚集反对垃圾焚烧项目和PX项目的事件。现代法治要求,政府不仅对于重大决策行为应公开透明,对于具体的行政执法行为,其行为的根据理由也应公开透明。《人民日报》83日第一版“今日谈”《光说“不行”怎么行》的作者讲了他亲历的一件小事,对此即很有说服力:“前不久,到某地调研城市管理执法。这里执法人员不多,但街区管理井然有序,城管小贩相处和谐。‘执法困境’为什么在这里不存在?答曰:执法管理时,不是冷冰冰扔给群众一句‘不行’,而是讲清楚‘为什么不行’,提供‘怎么做才行’,群众理解了,也就配合了,工作自然就顺利了”。

---- 进一步推进治理的公众参与。现代国家治理的重要特征是公众参与和治理主体的多元化。传统国家管理的特征则是治民而非民治,管理主体是单一的,其理念是政府万能,其管理风格是政府“包打天下”。在这样的管理体制和管理模式下,政府即使为民众办好事,为民众提供服务,民众往往也不领情。不仅得不到民众的拥护和赞誉,反而可能招致怨声载道。比如,政府进行旧城区改造,拆迁棚户区,应该认为是为民众办好事,但这一好事却曾引发出民众多少血与泪的悲剧这种悲剧,甚至现在还在某些地方一而再,再而三地上演。为什么?原因可能是多方面的。但其中一个很重要原因就是政府专断,没有发动和推进广大公众,特别是利害关系人的广泛参与。而另外也有些一地方采取另外的方式做这件事:吸收旧城区、棚户区的居民讨论拆迁计划和方案,参与拆迁计划和方案的执行,效果就好得多,“钉子户”大为减少,因强拆死人伤人的悲剧很少发生。例如,据媒体报道,安徽省合肥市自2006年以后改造旧城区,拆迁总面积达960万平方米,拆迁总户数45746户,没有发生一起强拆事件和群体性事件,其中即有这方面的经验。

---- 进一步推进治理的人权保障。现代国家治理与传统国家管理的另一重要区别是:现代国家治理以人为本,将保障人权,保护公民合法权益放在首位,而传统国家管理的主要目标是追求效率和秩序。前几年(甚至现在),一些地方政府为了所谓“跨越式发展”,增加GDP或为了所谓“维稳”,竟不惜侵害和践踏人权,不择手段(如将有异议和上访的公民送劳教、办学习班、抓入训诫中心,乃至关进“黑牢狱”等)肆无忌惮地侵犯公民的权利和自由。这是为现代法治所绝不相容的。现代法治要求,国家治理必须以保障公民人权为基本底线。政府作出任何重大决策,推出任何重大项目,实施任何重大工程,都要首先精心组织调查和论证:确定这些决策、项目、工程将对公民权益产生何种影响。如果影响是负面的,可能损害公民的生命、财产和自由,即使这些决策、项目、工程将增加GDP,提升政府“政绩”,也必须坚决放弃。政府绝不能因公民对这些决策、项目、工程提出异议或公民在其合法权益受到这些决策、项目、工程的损害后寻求救济,而限制、剥夺公民的人身自由和言论自由。法律要为公民的生命、健康和人身自由、言论自由提供刚性保护。

---- 进一步推进治理规范化和科学化。国家治理的现代化意味着治理规范化和科学化。当下许多治理“失灵”,乃源于公权力执掌者专断、恣意和权力滥用:一些涉及巨大公共财政资金和广大公民重要权益的决策往往由“一把手”拍脑袋决定。公众质疑时,他们拍胸脯保证自己的决策英明正确。但最后结果往往与其意愿相反,巨大的财政投入不仅没有带来任何收益,反而造成国家利益、公共利益和社会公众利益的重大损失,此时他们则拍屁股走人,换一个地方再继续做官。这种被人们称为“三拍”式的决策管理模式至今仍在许多地方流行。据《中华时报》621日报道,云南省红河州河口县三年前花费二点七亿人民币兴建的一个旅游商业项目,三年后面临被拆除命运,拆迁费用比修建费用还多,高达三亿元。因此,我们必须从根本上改变这种专断、恣意的决策管理模式,推进治理规范化和科学化。为此,国家应抓紧制定行政程序法和行政决策程序条例,明确要求行政行为、行政决策非经正当法律程序(如举行听证会、论证会、审议会,组织公开讨论、辩论等),不得通过和实施。

---- 进一步推进治理问责制。国家治理的现代化必须和必然要求法治化。而法治化必须和必然要求问责制。过去我们一些地方和部门治理水平低下,导致许多重特大事故和群体性事件发生,重要原因之一即是我们没有建立严格和有效的问责制。例如,就在前几天(82日),江苏省昆山市开发区中荣金属制品有限公司汽车轮毂抛光车间发生爆炸,事故造成70人死亡,近200人受伤。事故的直接责任当然是厂家,但我们的监管机关对此难道就没有责任吗?就在今年416日,与昆山一江之隔的南通,刚刚发生过一起粉尘爆炸事故,其他地方亦曾发生过多起同样的事故。《新京报》对此评论道:“粉尘爆炸惨剧一而再,再而三发生,但是每次至多都是相关企业负责人被追究责任,公众几乎从未听闻有地方监管官员同样因此被追究法律责任。这恐怕是一些监管部门长期消极怠惰的原因所在”。可见,推进对政府和政府监管机关及其他国家机关的治理问责制对于改进国家治理,防止因治理不作为、乱作为导致公民生命财产和国家利益的重大损失有着极为重要的意义。为此,全国各级人大和人大常委会作为问责的基本主体应该切实履行其质询问责职责。笔者设想,如果今后自哪一天始,我们每天打开电视,即能看到有一个频道在转播某一省或市或县的人大常委会,甚或全国人大常委会在质询问责我们的政府官员治理不作为、乱作为的画面,我们老百姓对国家治理现代化、法治化无疑会多一份真实感,多一份信心。

 

本文载于20141018日《法制日报》第7版(发表时有删节)

 

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