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姜明安教授就行诉法修正案二审稿答新华社记者问

作者:姜明安   点击量:1686

姜明安教授就行诉法修正案二审稿答新华社记者问

    1十八届四中全会确定了“依法治国”的大会主题,请结合这一背景及当前社会形势谈谈修改行政诉讼法的意义。

    姜明安:依法治国的关键和最主要的内容是依法行政,而依法行政的重要保障是行政诉讼制度。要使行政诉讼制度良性运行,真正实现监督和促使行政机关和其他一切行使公共职能的组织依法行政的目的,则必须有一部体现法治精神和原则,保障公民法人和其他组织行政诉权顺利、有效行使的行政诉讼法。因此,这次修法对于保证十八届四中全会将要确定的“依法治国”的任务和目标的实现将具有非常重要的意义,

    2 二审稿中为什么在立法目的中增加“解决行政争议”的表述?

    姜明安:行政诉讼本来有三大功能:监督行政机关依法行政、保护行政相对人合法权益和解决行政争议,即监督、救济、解纷。但我们过去仅注重行政诉讼的监督和救济功能,而忽视了它的解纷功能,从而在制度设计上,一律禁止调解,不提倡适度的和解和妥协,不追求案结事了。这实际上是对行政诉讼性质误解的结果。行政诉讼虽然有很多不同于民事诉讼和其他诉讼的特殊性,但毕竟是一种诉讼。既然是诉讼,它就有诉讼的共性,即解决争议,如果不是解纷,纯粹监督则是纪委、监察机关的事。行政诉讼的监督功能是在解纷和救济中实现的。所以行政诉讼的立法目的应强调救济和解纷。二审稿把解纷纳入行政诉讼的目的是对行政诉讼性质、功能正确认识的结果,为扩大行政诉讼调解的适用范围提供了立法目的依据。

3、现行行政诉讼法规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”

据全国人大法律委员会有关人员介绍,当时立法中用“具体行政行为”的概念,主要考虑是限定可诉范围。但实际上什么可诉,什么不可诉,是由现行行政诉讼法第十一条、十二条规定的。行政诉讼法在修改过程中,有人提出,“具体行政行为”概念不科学、不准确,实践中已无意义,特别是有的法院还为“具体行政行为”设定标准,对应当受理的行政案件不予受理,客观上成为“立案难”的原因之一,建议将“具体行政行为”修改为“行政行为”。

此外,有人建议进一步扩大行政诉讼的受案范围,将受教育权、劳动权、社会保障权等都纳入受案范围。但有人认为,当前行政诉讼制度实施中的突出问题不是受案范围规定过窄,而是现有受案范围内的争议由于种种原因不能进入诉讼解决。有些基层法院提出,修正案草案已经根据实践的发展适当扩大了受案范围,而且根据现行行政诉讼法的规定,受案范围除该法明确列举的外,法院还受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件,这样行政诉讼的受案范围还可以随着实体法的发展相应扩大,这样规定是恰当的。法律委员会经研究建议暂不对受案范围作大的调整。

【问题】请您结合实践谈谈把“具体行政行为”改为“行政行为”有什么意义,可能产生什么影响。由于这次不考虑对受案范围作大的调整,这么修改是否意味着为将来调整受案范围做铺垫?您对受案范围的调整有什么建议?

姜明安:将“具体行政行为”改为“行政行为”的意义有二:其一,可为目前适当扩大行政诉讼受案范围去除法律障碍,如对规范性文件的附带审,对行政合同案件的受理等。因为二审稿受案范围一章内仍保留有排除条款,排除法院直接受理对一般抽象行政行为直接起诉的案件,所以这次二审稿“具体行政行为”改为“行政行为”也不会大范围扩大行政诉讼受案范围而只会适当扩大行政诉讼受案范围;其二,可为今后具体法律法规扩大行政诉讼受案范围提供依据,在立法机关认为条件成熟时,随时可将任何行政行为纳入行政诉讼受案范围,而不受“具体行政行为”的限制。

我个人一直主张扩大行政诉讼受案范围,在这方面,思想应更解放一点,步子应更大一点,可采取“负面清单”的方式,凡是法律没有禁止相对人起诉的,相对人不服行政行为,都应该允许其向法院起诉。你不想让老百姓告的,你就用法律明明白白地告诉老百姓。这样做多好,法律模模糊糊的,“信访不信法”的问题就终不能解决,法治的梦想就终不能完全变成现实。

4、有些常委会委员、地方、法院和社会公众提出,行政诉讼是“民告官”的制度,但实践中“告官不见官”问题突出,有的案件只有律师代理行政机关出庭应诉,不利于化解矛盾。行政机关负责人出庭应诉,不仅有利于解决行政争议,也有利于增强行政机关负责人依法行政的意识。近年来,一些地方推动行政机关负责人出庭应诉,法律效果和社会效果都比较好,应当总结实践经验,对行政机关负责人出庭应诉作出规定。法律委员会经研究,建议增加规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”

【问题】请您结合实践谈谈对“行政机关负责人出庭应诉”的看法。您预测如果这样修改后,未来实践中可能还会面临怎样的局面和问题。

姜明安:我对“行政机关负责人出庭应诉”一直持正面肯定的看法(几年前我在任北京市人大代表时,曾就此专门提过书面建议,在《人民日报》上我也谈过自己的看法,),认为这样做有利于解决行政争议,有利于官民关系和谐,有利于提高领导干部的法治理念和法律知识(一次出庭可能等于听10次法律讲座),有利于改变老百姓“信访不信法”的现象。当然,我并不主张所有行政案件都要有行政机关负责人出庭应诉,这既不可能,也无必要。我的建议有二:一是影响公民法人或者其他组织重大权益的,或者有重大社会影响的行政案件应有行政机关负责人出庭应诉;二是行政机关负责人在一定时间(如一年或两年)内应至少自行选择一个案件(不一定是重大典型案件)出庭应诉一次。

    5、现行行政诉讼法规定“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告”实践中复议机关为了不当被告,维持原行政行为的现象比较普遍,导致行政复议制度未能很好发挥作用,建议对原有制度作有针对性的改革,明确复议机关维持原行政行为的,与原行政机关作为共同被告。法律委员会经研究,建议将这一规定修改为:“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告”

【问题】结合这一修改,请您谈谈当前我国行政复议制度存在的问题。这么修改是否有利于推动问题的解决,从而有利于更好滴发挥行政复议制度解决官民纠纷。从字面意义看这么修改,无论复议机关作出维持还改变决定,都将成为被告,这么规定是否合理。

    姜明安:我基本同意这一修改,它有利于改变长期以来行政复议因许多地方和部门复议机关做“维持会”而导致复议公信力严重下降的现实困境。但是复议机关今后一律做被告的规定也不一定合适。现在很多地方行政复议实行复议委员会制度,有点像法院的审案(当然不及法院的程序严格、正式)。让复议委员会做被告似乎就等于让一审法院做被告一样荒谬。另外,复议委员会审案一般不会出现做“维持会”的情形,因为复议委员会的委员大多是行政机关以外的专家、学者、律师,有的还是人大代表或政协委员。

    6、现行行政诉讼法规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”有人提出,行政诉讼的起诉期限只有三个月,当事人很容易因超过起诉期限而失去请求人民法院救济的权利,应当适当延长起诉期限。因此,草案二审稿将“三个月”延长到“六个月”。此外还规定“因不动产提起诉讼的案件从行政作为作出之日起超过二十年,其他案件从行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。”

    【问题】据您的的了解实践中因为诉讼实效短而失去请求法院救济权利的情形是否较多?延长期限是否有利于保障百姓诉讼权?为什么不动产要规定20年的诉讼期限。

姜明安:我是兼职律师,现在虽然很少代理案件,但每年应律师事务所或法院的邀请,参加咨询和论证的案件还是不少。确有较多案件因当事人超过3个月的起诉期限而被法院挡在门外。不过,这种情况因最高人民法院的两条司法解释而有很大缓和。两条司法解释分别是:其一,行政机关作出具体行政行为没有告知当事人诉权的,期限可延至两年;其二,行政机关作出具体行政行为没有通知当事人,当事人不知道具体行政行为内容的,期限可延至五年,涉及不动产的,期限可延至二十年。

我认为,这次二审稿将“三个月”延长到“六个月”是比较适当的,既有利于保护当事人诉权的实现,又不至于过分影响行政效率。有人提出将诉讼时效延长到一年或两年,我认为这样规定弊大于利。行政诉讼不同于民事诉讼,作为诉讼客体的行政行为很多涉及社会公共利益或国家利益,如果相应社会关系过长时间不稳定,可能造成社会公共利益或国家利益过大的损失。因此,平衡二者,六个月比较合适。当然,为了更好地保护当事人的诉权,法律可吸收最高人民法院原来做出的两条司法解释。这两条司法解释并不与六个月的诉讼时效相冲突,因为行政机关作出行政行为后,当事人无论是当时不知道诉权或不知道行为内容,但之后,你通过其他渠道知道后,仍然必须在知道后六个月提起诉讼,而不能超过这个时效,2年、5年、20年只是“知道”的最后期限。至于涉及不动产起诉的最后期限为什么规定20年,因为不动产关乎当事人财产利益特别重大(如房屋拆迁、土地征收等),且其证据不易流失。其他行为(如交通事故处理)过20年往往很难再找到充分的证据,法院很难裁判。

   

7、修正案草案一审稿规定“人民法院审理行政案件,不适用调解。但是,行政赔偿和行政机关依法给予补偿的案件除外。”有人提出,为有效化解行政争议,修正案草案规定的调解范围可以适当扩大。法律委员会经研究,建议将这一条修改为“人民法院审理行政案件,不适用调解。但是,行政赔偿、行政机关依法给予补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件除外。”

【问题】请您先普及一下为什么行政案件不适用调解。您认为这么修改是否合适。

姜明安:过去学界和实务界均认为,行政案件一般不适用调解,主要理由有二:其一,行政诉讼的基本功能是审查行政行为的合法性,合法与不合法,没有调解的余地;其二,调解必须以当事人对案件所涉利益有自由处分权为前提。而在行政诉讼中,行政机关只是公共利益、国家利益的代表,不是这些利益的所有者,因此不能由其自由处分案件中所涉公共利益和国家利益(如行政机关不可以自由决定不收或少收相对人的税款或罚没款,在民事诉讼中,一方当事人则可以自由决定免除或减少另一方的债务,因为财产是他自己的。行政机关却不能随便拿纳税人的钱做“好人”)。但是这两条理由并不足以完全排除行政诉讼对调解的适用。因为行政案件并不是仅存在一个合法与不合法的问题,还有大量的合理与不合理、适当与不适当的问题,如行政赔偿、行政补偿的数额多少问题。另外,行政罚款,行政征收、行政给付等行政行为,法律通常会给行政机关留下一定的自由裁量余地,在法定范围和幅度内,行政机关裁量决定罚多罚少,征多征少、给多给少。对于这些合理性、适当性问题,通过调解解决自然比通过裁判解决更有利于化解行政争议,有利于官民关系的和谐。正因为如此,我一直主张将调解适用于涉及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件,而不只是适用于赔偿、补偿案件。

8、草案一审稿规定,人民法院在审理行政案件中,发现规章以外的规范性文件不合法的,不作为认定具体行政行为合法的依据,并应当转送有权机关依法处理。有人提出,修正案草案一审稿将规范性文件转送有权机关处理的规定不够明确,建议修改,以便于执行。法律委员会经过研究,建议将这一规定修改为,人民法院在审理行政案件中,发现本法第五十四条规定的规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并应当向制定机关提出处理建议。

【问题】实践中,行政机关依据规章以外的规范性文件特别是“红头文件”作出行政行为的情况是否比较普遍。如果“红头文件”不合法侵犯百姓权益,司法实践中法院通常会作出怎样的处理。这么修改您认为如何?还有什么建议?

姜明安:这样修改有两点比一审稿明确。一是法院向行政机关提出对相应规范性文件的处理建议,行政机关必须考虑法院的建议做出处理而不能任意处理;二是法院可不待行政机关处理而径行判决,而不是中止诉讼后看行政机关处理结果后再判决。在目前行政诉讼实践中,法院如认为有“红头文件”违法的情况,往往会先与发布相应“红头文件”的行政机关沟通,听取他们的意见后再行判决,较少径行判决的情况。我认为,如果“红头文件”不是违法而是不适当,或者是否违法存在很大争议,行政机关在审理时限内先听取一下发布相应“红头文件”的行政机关的意见是有益的。如果“红头文件”明显违法,则没有这个必要。

    9、有人提出,现行行政诉讼法规定人民法院只能对具体行政行为是否合法进行审查,对于行政机关明显不合理的行政行为,没有规定人民法院可以判决撤销,不利于解决行政争议。法律委员会建议在现行行政诉讼法规定人民法院可以判决撤销的行政行为情形中,增加一项“明显不当”情形。

【问题】结合实践谈谈对“明显不当”的行政行为可以判决撤销的意义。

姜明安:“明显不当”有两种情形:一是法院可以变更的,如行政处罚、行政给付等,二是不适于法院变更的,如行政许可(应给公民A许可却给了公民B)、行政裁决、行政确认等。第一种情形应适用变更判决(现行行诉法规定变更判决只适用于行政处罚,这显然不适当),第二种情形才应适用撤销判决。按照现行行诉法的规定,第二种情形法院似乎只能维持,因为行为没有达到违法的程度。当然如果我们的法官素质更高一点,胆子更大一点,按照现行行诉法,法院对于“明显不当”的行政行为也是可以以“滥用职权”为由判决撤销的,国外境外均有这样的判决。“滥用职权”不仅包括“恶意”,而且包括好大喜功、疏忽大意或其他过失导致行为“明显不当”的情形。

10、现行行政诉讼法规定法院审理一审案件和上诉案件的审理期限分别为三个月和两个月。有人提出审理期限过短,实践中很多案件难以在法定期限内审结,建议根据实际情况适当延长。建议分别修改为六个月和三个月。

【问题】延长审理期限是否会影响诉讼效率,拖延问题的解决,从而导致百姓不愿提起行政诉讼,走上“上访之路”。

姜明安:公正和效率一一对矛盾,处理二者的关系只能寻求平衡。现行行政诉讼法可能过于注重效率,如规定起诉时效为三个月,一审二审的审理期限分别为三个月和两个月等,而对公正和法院审理疑难案件的困难有所忽视。因此,将起诉时效、一审二审的审理期限适当延长是适当的。当然,将一审二审的审理期限修改为六个月和三个月并不意味着今后行政诉讼审二审均要审六个月和三个月,法院审案仍然要坚持公正和效率平衡原则,坚持尽快审理,尽快结案,六个月和三个月只是底线,大多数案件可能一两个月就会完成一审,三四个月就可能结案。只有重大疑难案件才会用足六个月和三个月的最大期限。

 

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