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完善行政法体系,将行政权力关进制度的笼子里

作者:姜明安   点击量:2175

 完善行政法体系,将行政权力关进制度的笼子里

——姜明安教授接受21世纪经济报道》记者采访录

多年以来,依法行政、建设法治政府都是中国矢志努力的方向,而行政法体系的建设和完善,是依法行政的重要条件。经过改革开放30多年来的发展,中国的行政法体系建设,进展如何?依法行政取得了哪些进展、又面临哪些问题?如何有效将权力关进制度的笼子里,从而真正实现建设法治政府的目标?

为此,21世纪经济报道专访北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安教授。姜从1984年参与由中组部和劳动人事部牵头的《公务员法》(当时叫《国家工作人员法》)起草开始,先后参与《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》、《立法法》、《行政强制法》等法律试拟稿的草拟,参与了一百多部法律、行政法规和规章的立法咨询、论证工作,可谓见证和参与了中国30年行政法的发展历程。

“从我1984年参与起草《公务员法》开始,至今已经整整30年了;如果再过30年,中国的行政法体系能较为完善,我应该90多岁了。”他笑言,“不知道能否看到那一天”。

“法治政府的基本要求现在还只实现了50%60%

21世纪》:行政法是将“权力关进制度”的关键笼子之一,是“有限政府”与“无限政府”力量权衡的天平,1986年全国人大成立行政立法研究组,开始试图用行政法规制权力,您是当时的小组成员之一,可以说见证和参与了中国的法治进程,您如何评价这20多年来中国依法行政的水平?

姜明安:经过20多年的持续努力,中国依法行政的水平有了很大进步。这主要表现在三个方面:第一,行政法体系初步形成——虽然还不完善,但框架基本搭起来了。

第二,行政法实施也取得很大进步。特别是2004年国务院发布《依法行政实施纲要》,确定了依法行政、建设法治政府的7项目标、6项基本要求:合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致。这6项要求如果能完全实施,就可以在很大程度上解决“把权力关进制度的笼子里”的问题。如果就这些基本要求实施进行评估的话,大约也实现了50%60%。纲要原本规定,用10年时间,也就是到今年,2014年,基本实现建设法治政府的目标,现在看来,到今年年底,肯定不能达标。因此,十八大把这个时间适当往后推了点,推到2020年,即再过6年基本建成法治政府。当然,我们这9年已经取得了不小的成绩。例如,放松规制,减少下放行政审批、转变政府职能,有些地方政府还开始探索制定行政程序方面的规章。如湖南省、山东省、西安市、汕头市等,许多地方还制定了行政执法的基准。或公布权力清单和权力运行流程,老百姓办事比过去方便很多,行政审批“万里长征图”的景象越来越少了。

第三、行政法治理念增强、运用法治思维、法治方式治国理政的能力比过去提高了。现在,许多行政决策、行政行为做出去前,决策者、执行者往往会先考察,先询问自己有没有这个权力,法律对此规定了什么规则、程序,而不是像过去一些官员那样,以为自己是一方诸侯,“上管天,下管地,中间管空气”,想干什么就干什么,想怎样干部就怎样干。法律只是管老百姓的。

这三个方面,都比过去有重大进步,只不过是有的地方,有的部门进步较大,有的地方,有的部门进步比较小。

21世纪》:中国的行政法法制进程是从行政诉讼法立法开始,现在全国人大将《行政诉讼法》《行政复议法》的修改列入立法规划,原因是什么?这两部法律修改要解决什么问题?修改的方向是什么?

姜明安:这两部法律出台很多年了,是在市场经济体制尚未完全建立起来的时代制定的,现在有很多内容不适用建设法治政府的需要,必须修改,至于修改的具体理由,大致有三:

第一,《行政诉讼法》、《行政复议法》规定的受案范围、行政审判体制、管辖制度等,不符合现代民主政治和市场经济的要求,不符合保障人权,保护公民、法人和其他组织合法权益的需要。

第二,两部法律的设计本身,受当时时代的限制,存在较多缺陷,如立法目的的定位,对外部和内部干预的排除,对判决种类和判决的执行机制,都存在设计不合理的诸多问题。

第三,十八大和十八届三中全会提出了全面深化改革的要求。改革必须有法律的支撑和保障,为此,必须抓紧《行政诉讼法》和《行政复议法》的修改。现在行政诉讼存在三难:“立案难”、“审理难”、“执行难”。行政法方面存在的问题,许多行政行为——如抽象行政行为、国家行为、内部行为、涉及公民劳动权、受教育权、和政治权利的行为等,法院都不受理,老百姓的权益因这些行为受到侵犯,均挡在法律门外,只能信访、他们只能信访不信法,从而许多社会矛盾被激化;“审理难”——即便案子被受理了,法院也很难公正审理,各方面的干预太多,法院很难判政府败诉,因为法院的人、财、物均受制于地方。再说“执行难”,案子即使法院受理了,判了,老百姓胜诉了,但胜诉判决书只是一张无法兑现的空头支票——政府违法行政行为该撤不撤,该赔偿不赔偿,法院拿政府没办法。比如,某地有个案子,法院判公安局败诉,公安局说他们没有钱,只有枪、只有警车,你们法院看着办吧……

这次行诉法修改,涉及问题很多,最主要问题包括:行政诉讼受案范围、行政审判体制与管辖、法院对规范性文件的审查与适用、行政案件审理中的调解与协调以及行政裁判的执行与非诉执行等。

“行政法体系完善尚需20年”

21世纪》:经过20多年的发展,中国的行政法体系是否得到完善?

姜明安:行政法主要包括三大板块:行政组织法(包括公务员法、行政编制法)、行政行为和行政程序法、行政法制监督、行政责任和救济法。行政组织法方面,目前我国只有一个《国务院组织法》和一个地方组织法(实际是半个,因为与地方人大组织法共一个法),其他各级政府(如省、市、县、乡镇)、国务院各部委都没有组织法。现在主要靠“三定”办法,这方面是人治,而不是法治。因此行政组织尘方面的立法任务还很重。九十年代,编办曾邀请我参加环保总局组织条例和其他部委组织条例研究和起草,前几年也邀请我参加过组织条例立法研讨,但十几年来一个组织法或组织条例也没搞出来。当然这有客观原因,现在机构改革还处于变动中,没有最后定型,难于制定。但是一些机构比较稳定的部委,如民政部、公安部,教育部、文化部等,可以先推进组织法建设。

行政行为和行政程序法方面,现在已经有了《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》和大量部门行政管理法,如《治安管理处罚法》、《土地管理法》、《食品安全法》等,现在最缺乏的就是作为行政法最基本支柱的统一《行政程序法》。单行行政法还缺《行政收费法》、《行政征收征用法》、《行政裁决法》等,至于部门行政法,也有较多缺位,比如与公民基本权利密切相关的《出版法》、《新闻法》、《结社法》等。

行政行政法制监督、行政责任和救济法方面,基本法大都已出台,如《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政监察法》等,现在主要是修改的问题,唯一缺陷是违宪审查制度没有建立起来。

总之,行政法体系经过20多年的发展,基本框架搭起来了,但还很不完善,无法与民法、刑法体系的完善相比。因为行政法是个大的法律体系,涉及的部门太多。如果抓紧推进,可能还需二十年才能完善;也许要30年。

21世纪》:你刚才特别提到了《行政程序法》,它在整个行政法系中扮演什么样的角色?本届人大有没有可能开始启动?

姜明安:最初,行政立法研究组是想先制定包括《行政处罚法》《行政许可法》、《行政强制法》等在内的几部单行法,然后最大的目标是制定一部统一的《行政程序法》。因为,单行法制定的再多,也不可能把所有的行政行为都包括进去。制定《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》,是为《行政程序法》打基础。

行政法最重要的支柱法和基本法是《行政程序法》。无论是规范和监督行政行为、保护行政相对人权益,还是反腐防腐,建设廉洁、透明、高效政府,行政程序法都有不可取代的作用。反腐败光靠整治不行,把贪官抓了、判了、关了、杀了,最多只解决了“不敢腐”的问题;不靠《行政程序法》的公开、公正、程序制约,不可能解决“不能腐”“不易腐”的问题?没有程序制约,只要你有权力,就会有人找你,人情问很难挡得住,利益诱惑很难挡得住。有了程序制约,就可以把官员的权力关进制度的笼子里,腐败自然就减少了。

2003年十届全国人大常委会曾把《行政程序法》列入立法规划,但后来把这个规划取消了。后来我几次在不同场合提议把《行政程序法》纳入立法规划。但目前,全国人大尚未将其列入立法规划。即便现在列入立法规划,这部法律从起草到通过,最少也得五年十年。

用人大代表会议制度将执政党权力纳入法治轨道

21世纪》:在中国的公权力构成中,行政权力只是重要组成部分之一,目前的法律对行政权的规制已经开始,但对党权等一些公权力似乎缺乏法律规制,为什么?要如何解决?

姜明安:长期以来,执政党各级党委和党的工作部门(纪律检查委员会)不仅行使党的事务的决策权、执行权,而且直接行使国家和地方事务的主要决策权和部分执行权(即公权力),但党委和党的工作部门(组织部、纪委、政法委等)在行使公权力的时候,无法受人大监督,其职务行为也不能向法院起诉,对其规制,主要先靠两个方面:一是国家法律——中国共产党应在宪法和法律范围内活动;二是党内法规,如《反贪污条例》《反浪费条例》等,现在差不多有几百件,但是比较乱,目前中央办公厅设立了法规局,正在清理。

如何将执政党的权力纳入法治轨道、将其关进制度的笼子里?我的建议是在人大内部设党团。现在五年召开一次的党代表大会,有必要授权同级人大中的中共党员代表,组成“党的代表会议”在代表大会闭会期间行使其职权。“党的代表会议”每年紧接着“人代会”开,党委和党委的重要权力部门(如组织部、纪委、政法委等)每年向“党的代表会议”报告工作和重大决策、重要事项,接受“党的代表会议”的审议。在“党的代表会议”上,党员代表可对党委和党的工作部门的工作提出质询、询问,被质询、询问的机关必须当场或限期答复。一定数量的党员代表还可对党委和党的工作部门的领导干部提出罢免案,由“党的代表会议”审议和做出是否罢免的决定。在“人代会”和“党的代表会议”闭会期间,“党的代表会议”授权同级人大常委会中的党员委员,组成各级“党的代表会议的常设机构”,行使“党的代表会议”的职权。地方各级党委和党委的重要权力部门定期或不定期向相应“党的代表会议的常设机构”报告工作和重大决策、重要事项,接受“党的代表会议的常设机构”的审议。在“党的代表会议的常设机构”会议上,人大常委会党员委员对党委和党的工作部门的工作亦可提出质询、询问,被质询、询问的机关必须当场或限期答复。一定数量的人大常委会党员委员还可对党委和党的工作部门的领导干部提出罢免案,由“党的代表会议的常设机构”审议和做出是否罢免的决定。建立这样的机制有利于通过正式的民主组织形式对各级党委和党的工作部门的权力运作予以制约。

在贺国强同志担任中纪委书记时,我曾提过这个建议,但没有被采纳。

现在,有的地方在试验党代会常任制,但要在全国实行可能性不大:一是成本太大;再者党自己监督自己,也难以彻底有效——人大里设机构监督就可以避免这样的问题。

21世纪》:立法只是规制权力的开始,从“将权力关进制度的笼子”这一目标出发,除了需要在行政法建设方面努力之外,还应有哪些举措?

姜明安:法治是国家治理体系一个非常重要的环节,但光靠法治是不行的,还应该加强政治体制改革。哪怕把《行政程序法》、《反腐败法》制定出来了,如果地方执政者把他放在一边,他照样我行我素,怎么办?所以,没有政治体制改革,不行。

政治体制改革的内容是多方面的,如选举制度如何做实,市级及以下的人大代表和政府首长可以普选——让他们直接接受人民的选择和监督。现在的村委会主任是村民直接选举的,天下没有大乱,今后乡镇长、县市长也让人民直接选举,我想天下也不会大乱。其次,应该加强公民社会建设、让人民群众自己管理公共事务。要制定《结社法》,保障公民结社自由,为他们提供平等的博弈平台。此外,要逐步将政府的一部分公权力转移到社会,完善和提高社会自治水平。与此同时,还应加强和完善舆论监督,改进国家治理体系和提高社会治理能力。

BBC  2014314日《21世纪经济报道》 记者 刘玉海